流浪乞讨人员的公共安全风险管控

□董　轩(中国人民公安大学，北京 100038)

流浪乞讨人员的公共安全风险管控

□董轩
(中国人民公安大学，北京 100038)

摘要：流浪乞讨人员的公共属性，使得他们对社会公共安全有着不可忽视的影响。我国现行的救助管理制度存在制度设计失衡、实际操作困难等缺陷，加上流浪乞讨人员的群体成分日益复杂，一些职业乞丐滥用社会公众的同情心来逃避执法监管，导致城市里流浪乞讨人员的公共安全风险日益显现并逐步扩散，成为威胁社会稳定的高危人群。因此，我们需要联合多个部门，运用多种手段，对流浪乞讨人员的公共安全风险进行科学管控。

关键词：流浪乞讨人员；公共安全；风险管控

纵观人类历史，无论古今中外，都始终存在着一群以流浪乞讨为生的社会弱势群体，统治者为维护其国家统治，对这些“流民”进行了不同形式的管制和安抚，但在具体的制度选择上基本都经历了从“慈善施舍”到“收容管制”再到“救助安抚”的转变过程。1982年，我国政府在特定的历史条件下制定并颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，其在设计之初本是一种社会救济措施，主要承担对城市无业人员和流浪人群收容救济的功能。但随着政府将收容对象逐步扩大到 “三无人员”①“三无人员”在当时是指城市中无合法证件、无固定住所、无稳定收入的外来人口，与现今“无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人”的释义并不相同。并对其强制收容遣送，导致该制度逐渐演变为一种限制外来人口的强制性措施。直到2003年“孙志刚事件”被媒体披露后，在强大的社会舆论压力下，国务院仓促出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)，同时废止了被异化的收容遣送制度。

《救助管理办法》下的救助管理制度实行的是“全开放”救助服务模式，强调“保障公民基本权利”、“尊重受助者的自由意志”。但从实施效果来看，新制度非但未能有效解决城市的流浪乞讨问题，反而导致街面上恶乞增多、乞丐违法犯罪行为频发。从现阶段的情况来看，城市里流浪乞讨人员的公共安全风险日益显现，已成为影响社会健康运行的不稳定因素。

一、流浪乞讨人员的公共安全风险

流浪乞讨人员的行乞行为多发生在公共场所和公共时间，乞讨行为的公共属性使得他们对社会公共安全有着不可忽视的影响。由于种种原因，流浪乞讨人员不仅影响政府对城市的管理，更是成为威胁公众安全的高危人群，给社会公共安全带来了多种风险。

(一)挤占通行资源，妨害交通安全

在城市的车站、地铁站等人流密集的公共场所，我们经常可以看到有流浪乞讨人员行乞，甚至长期占用行人通道打地铺宿夜，一旦发生紧急情况，很容易发生踩踏事件，造成人员伤亡。此外，对于那些把乞讨作为谋生手段的职业乞丐来说，仅靠“坐吃等送”显然不能达到 “发家致富”的目的，为了讨到足够的钱财，他们经常利用行人车辆等红绿灯的间隔，上前强讨恶要，不给钱不“放行”，轻则造成交通堵塞，重则引发交通事故，给城市交通通行安全带来了威胁。

(二)引发流行疾病，威胁公共疾病防疫

流浪乞讨人员的个人卫生状况较差，不仅影响城市市容和公共卫生，而且对城市的公共疾病防疫工作构成了挑战。流浪乞讨人员不少都伴有疾病和身体上的残疾，而他们的基本衣食和医疗条件却得不到保障，很容易加重病情或造成伤口感染，加上不注意个人卫生，使得流浪乞讨人员成为流行疾病暴发和传播的高危人群。

(三)处于社会底层，自身安全难以保障

流浪乞讨人员生活在城市社会的底层，其地位的边缘化使得他们很容易被社会忽视，自身的人身财产安全往往得不到保障。“职业丐头”控制的未成年人、残疾人被虐待致残，流浪女被强奸以及“乞帮”争夺地盘过程中造成的非正常死亡等事件曾被多次报道却少有人问津。

(四)违法行为多发，引发治安隐患

一方面，流浪乞讨人员为了讨到足够多的钱财，往往采取一些令人厌恶的行乞方式：有的一路尾随纠缠，拉拉扯扯；有的强索硬要，通过展示身体疾患等方式威胁路人掏钱，乞讨不成甚至还要骂人打人；有的在商铺门前唱歌跳舞，纠缠不休。这些恶乞方式已超出了正常的行乞范畴，影响到他人的正常生产生活，是一种轻微违法行为，并且很容易进一步诱发乞讨纠纷和人身伤害等治安案件。另一方面，部分职业乞丐通过伪装残疾或虚构悲惨命运骗取钱财，真假难辨。“给了钱怕上当，不给钱又难受”的顾虑导致部分民众拒绝伸出援手，从长远角度来看，这显然不利于社会救助文化的形成。此外，流浪乞讨人员迫于生存压力，难免“饥寒起盗心”，在行乞过程中出现顺手牵羊、小偷小摸的违法行为也就不足为奇。

(五)滋生犯罪，威胁他人和公共安全

虽然贫困不是犯罪的辩护理由，但却是滋生犯罪的土壤。乞丐自古被认为是“人类生活中最不安定者”，他们无以谋生，居无定所，加之自我约束意识缺乏，法制观念普遍淡薄，一旦遇到生存问题，往往会铤而走险，越轨犯罪，把自身的生存风险转嫁到公共安全领域。

首先，流浪乞讨人员迫于生存压力，很容易将先前的小偷小摸、小坑小骗发展为大盗强抢，或者干脆通过卖淫、贩毒运毒等来维持生计。其次，作为生活在社会底层的弱势群体，部分流浪乞讨人员因承受不了社会歧视的压力，可能产生“超压反弹”的问题。这也就解释了为什么流浪乞讨人员中故意伤害和故意杀人等恶性刑事案件多发，其中难免掺杂有报复社会的心理因素。最后，流浪乞讨个体由于缺乏必要的人际依靠和正式的社会支持网络，一旦出现生存危机，他们就可能会用一定的成本(如牺牲部分乞讨收入)去换取非正式网络的支持[1],形成一种“抱团”倾向。此外，救助管理制度的初级性以及乞讨行为的逐利性也为流浪乞讨人员迈向集团化提供了空间[2]。这些集团大多以地缘或亲缘关系为纽带，实施盗抢等犯罪活动，同时为了争夺生存地盘，常会寻衅滋事、聚众斗殴，成为具有准黑社会组织性质的违法犯罪集团。

(六)操控、经营乞丐现象严重

非法操纵、经营乞丐本是流浪乞讨人员违法犯罪的一种，但因其特殊性，笔者在此将其单列出来进行阐述。操控乞讨是指不法分子通过多种渠道获得孩童、残疾人、老人等，将其视为工具，通过幕后操控或者带领乞讨等形式，组织、控制其进行乞讨，并非法获取其乞讨所得的行为。不仅如此，“职业丐头”为获得更多的利益，往往将操控行为与租买、拐骗、拐卖、虐待伤害等行为相结合，形成犯罪链条，使乞讨变成一种经营的手段。

二、流浪乞讨人员公共安全风险的成因分析

如今，城市里流浪乞讨人员的群体成分日益复杂，加上相关立法规制和制度设计中存在的缺陷以及实际操作中的种种困难，使得相关职能部门对流浪乞讨人员的管理显得软弱无力，导致流浪乞讨人员对公共安全的潜在风险逐渐显现并扩大，影响城市社会稳定。

(一)流浪乞讨群体成分日益复杂

传统观念上的“乞丐”大多是“不行乞就无法生存”的流离失所者，这类人被有的学者称为“原生乞丐”和“准乞丐”，他们或者老幼病残，无依无靠；或者突遇天灾人祸而临时为丐，总之都是处于“绝对贫困”之中。[3]现如今，流浪乞讨人员作为我国工业化、城市化进程中的遗留问题，其群体成分已不再像以前那样单一。一方面，随着社会环境的日益宽容，当今社会对乞讨者所施加的道德压力已远不及以前，导致许多人长期把乞讨作为自己主要的生活来源和生活方式，沦为职业乞丐。另一方面，流浪乞讨人员中的未成年人、残疾人、老人等，有相当部分是在“职业丐头”的威逼胁迫下外出行乞的，他们只是不法分子操控行乞获利的工具。

(二)救助管理制度设计失衡，重救助不重管理

2003年颁布施行的《救助管理办法》是在 “孙志刚事件”等社会问题频发，严重影响社会稳定与发展的现实逼迫下催生出来的，政策制定的整个过程仓促且缺乏充分论证，导致整个救助管理制度存在诸多缺陷。首先，在制度设计理念上，之前的收容遣送制度是兼具救济安置和城市管理双重功能的强制性管制制度，强调的是权威主义；而现行的救助管理制度实际上只承接了“救助”功能，“管理”不再是一个强制性内容，因此它在性质上是一种柔性的行政救济制度，强调的是自由主义。然而经过十几年的实践后我们发现，这种对自由价值理念的追求并没有经得住中国现实的考验。合理的救助管理制度应当充分体现“救助”和“管理”的双重功效，并将两者有机统一。在从“收容遣送”到“救助管理”这一转变过程中，立法者过度强调了“自愿救助”的价值合理性，却忽视了相关部门管制功能的现实必要性，从而把公安、交通、卫生、城市管理等部门置于了进退两难的境地：一方面，他们难以运用自身权力对流浪乞讨人员进行直接管制；另一方面，严重的流浪乞讨现象又使他们无法摆脱最终的管理责任。[4]

以公安机关为例，在现行的救助管理制度中，公安机关被预设为一个辅助性的功能角色。《在救助管理办法》对公安机关的直接规定仅有两条，分别是第四条“应当在职责范围内做好相关工作”的笼统规定，以及第五条关于告知与护送义务的规定，这显然不能成为公安机关对流浪乞讨人员做出具体行政管理行为的法律依据。公安参与救助管理工作缺乏相应的法律支持，导致民警在处理相关问题时显得底气不足，对街面上的流浪乞讨人员也往往是“睁一只眼闭一只眼”。作为维护公共安全和社会秩序稳定的主要职能部门，公安机关必须在流浪乞讨人员的救助管理工作中发挥更多的管控功能。

(三)社会同情心被滥用，执法活动面临道德考量

一方面，流浪乞讨人员的弱势群体地位，使得相关部门对他们的管理不再仅仅是一个简单的执法活动，而且还常被附以道德考量。与执法部门必须要从社会发展和自身法律职责的角度考虑问题不同，民众习惯用感性而纯粹的道德标准来看待流浪乞讨问题，在民众眼中，乞讨者食不果腹、衣衫褴褛的生存状态显然要比抽象的法律规定更有冲击力。于是在对流浪乞讨人员的管理问题上，道德层面的东西被无限放大，而执法部门维护公共安全的法律职能却被无限缩小[5]，公安、城管等执法部门在对流浪乞讨人员采取强制性管控手段时，往往因担心陷入“道德洼地”而显得底气不足。部分职业乞丐正是利用民众这种盲目同情弱者的社会心理，将自己在生存上的“弱势地位”转化为社会管理中的“强势地位”，阻碍职能部门的执法活动。

(四)实践操作困难，导致不法分子有恃无恐

依法查处和打击流浪乞讨人员的违法犯罪行为是公安机关的法定义务和责任。由于相关涉案人员大多以乞丐身份为掩护，隐蔽性很强，导致公安机关在具体办案过程中取证十分困难，只有通过长期侦察才能发现混迹在流浪乞讨人群中的违法犯罪分子。同时，流浪乞讨人员大多居无定所，流动性大，这种流动作案的特点不仅扩散了不法分子对公共安全的潜在威胁，还进一步造成了嫌犯追捕的困难。即便是将嫌疑人抓获归案后，其中吸毒、患有严重传染病、精神疾病的人也不在少数，处理起来难度很大，以致部分不法分子有恃无恐,疯狂作案。

三、流浪乞讨人员公共安全风险的管控途径

笔者十分认同这样一个观点，即流浪乞讨是公民的自由而非权利，个人自由的行使不能影响到他人利益以及社会的公共利益*虽然“自由”和“权利”都表明行为主体可以按照自己的选择做出一定的行为，但它们在法律上是两个不同的概念。“自由”表示主体在不影响他人和公共利益的前提下对自身的自主支配；而“权利”的核心内容是其自身权利的实现必须以履行义务为前提。由于社会中人与人关系的复杂性，每个人得到的自由和利益必定受到来自社会公众和他人的让予。因此，在现代社会法无明文规定的情况下，公民做出的乞讨行为只是自由而非权利。具体参见缪金祥：《流浪乞讨人员的治安管理》，载于《江苏警官学院学报》2005年第1期。。这就使得我们对流浪乞讨人员公共安全风险的管控有了必要的法理基础。

(一)国家制度层面的管控

1.完善社会救助体系，发展民间慈善组织。我国的社会救助体系目前存在着救助水平低、覆盖面小、城乡分化严重等问题，同时，由于我国的民间慈善组织仍处于起步阶段，自身力量不够，加上缺乏有效的政府监管和社会监督，导致民间慈善组织的公信度始终处于一个较低水平，无法有效发挥其在慈善救济方面的作用。因此，我们要进一步提高救助水平，合理扩大救助范围，并针对不同类型人员的需求，科学地发展应急救助、发展性救助等多种救助形式，不断丰富和完善我国的社会救助体系。同时，国家还应大力发展民间慈善组织，从政策、资金、税收等多个方面提供支持，并要加大监管力度，优化民间慈善组织的发展环境。通过这两方面的努力，为那些生活在城乡的贫困弱势群体提供帮助，从而有效防止和化解社会危机，从源头上消除流浪乞讨人员的违法犯罪根源。

2.调整制度设计，平衡救助和管理两个功能。立法者应敢于正视现行救助管理制度中的制度缺陷，在理性设计和充分论证的前提下，尽快对《救助管理办法》中的不合理规定进行修改调整。一是立足现实，转变观念，充分重视流浪乞讨人员的公共安全风险，合理补强公安机关等执法部门的强制措施，并制定相应的操作规范；同时要注意《救助管理办法》与治安管理、市容环境、卫生防疫、交通管理、未成年保护法、义务教育法等现有法律的衔接。二是进一步明确细化救助管理对象，实行分类管理，该帮的要帮、该禁的要禁、该管的就管，尤其是要把职业乞丐纳入其中，或者直接出台新的法律法规对职业乞丐群体进行整治管理。三是进一步明晰各职能部门的职责划分和联动机制；同时完善异地合作机制，打破区域界限，形成流出地和流入地紧密衔接的救助管理网络。[2]

(二)执法部门层面的管控

流浪乞讨人员救助管理的实践工作是包括前期调查管理、中期救助安置、后期保障巩固的一个完整链条，需要多部门的“综合治理”。公安、城管等执法部门在整个治理链条上主要是承担前期调查管理、后期保障巩固及对全过程中社会公共安全的维护。执法部门绝不应是一个辅助性的角色地位，其职能的广泛性以及社会安全需求的公共性都要求他们发挥更重要的作用。

1.加大宣传力度，引导人们正确对待流浪乞讨现象。一方面，随着越来越多的人靠乞讨发家致富，这在好吃懒做的人中形成了一种反面的示范效应。精神贫困影响下的职业乞丐群体已成为一种特有的社会文化现象。为此，在为流浪乞讨人员提供物质救助的同时，相关职能部门还应加强宣传教育，消除贫困地区的陈规陋习，培养健康文明的文化观念和生活方式，从根本上解决职业乞丐的精神贫困问题。另一方面，针对前面提到的执法活动面临道德考量的问题，管理者在执法过程中要及时向公众明示自己执法的法律依据，消除民众的疑虑，尽可能避免道德层面的争论，并通过适当的形式教育广大公众要理性对待流浪乞讨群体。在此基础上，对于职业乞丐的欺诈性行乞以及不法分子以行乞为掩护实行的违法犯罪活动，执法者应当场揭穿其骗局，并提醒广大市民注意识别，以免善心被利用。

2.加强治安管控，主动防范潜在危害。作为维护社会公共安全的最主要职能部门，建设社会治安防控体系要求公安机关主动发挥职能作用，运用多种手段科学整合资源，主动预警、源头控制、动态防控。但在对流浪乞讨人员的公共安全风险管控中，由于缺乏有效的预警机制，公安机关往往在发案后才接警处置、被动应付，严重背离了我国治安工作重视和强调预防的原则。[6]公安机关需要主动加强对流浪乞讨人员的治安管控，建立预警、防控、打击、建设等多种措施相结合的防控体系。首先，优化整合信息管理平台，实现防控资源的信息共享。对流浪乞讨人员实行分类管理的一个基本前提，就是需要有足够多的信息来支撑。虽然民政部门的救助管理信息系统已基本实现了全国范围内的信息联网*民政部门于2005年建立了流浪乞讨人员救助管理信息系统，旨在实现部级、省级民政厅(局)和各级救助站之间的三级网络互联，建立全国流浪乞讨人员救助数据库和业务管理系统，提供业务管理、信息服务和决策支持功能，实现流浪乞讨人员救助管理的网络化、信息化。，但因资料来源和信息数据有限，未能有效发挥人员信息管理的功能。而公安机关以常住人口和流动人口为主要管理资源的人口管理信息平台与其他人口信息管理系统相比，具有不可比拟的优势。因此，我们应充分利用平台优势，对民政部门救助管理信息系统、公安人口管理信息平台、全国打拐信息库三大人口信息管理平台进行优化整合，实现防控资源的共享。在此基础上，民政、公安、城管等部门以及救助站在日常工作中要主动掌握流浪乞讨人员的基本信息，及时报送并登记入网，使之真正成为当地实有人口信息管理的组成部分，加强对违法犯罪活动的监测与预判。其次，对于那些因生活所迫而真正需要救助的弱势群体，公安机关应当积极履职，做好对他们的救助和护送工作。同时，可根据当地的实际情况，联合民政、交通、卫生、城市管理等其他相关部门拟定本地的规范性文件，具体规范合法乞讨行为。最后，对于不愿接受救助的职业乞丐和不属于《救助管理办法》救助范围的流浪乞讨人员，公安机关也不应放任不管，要加强与其他执法单位的协调配合，以社区为依托，主动落实治安职责，对影响公众生产生活、妨碍城市管理、违反社会公德的恶乞行为要坚决批评制止。可借鉴广州等地的做法，通过划定“禁讨区”对行乞的行为、时间、空间等进行必要的限制，并最好将其上升到法律或者形成制度。

3.及时发现并严厉打击流浪乞讨人员的违法犯罪活动。首先，对未达到刑罚标准的偷盗、欺诈、妨碍交通管理、寻衅滋事等违法行为，只要在有法可依、程序合法、证据确凿的前提下，就可以而且必须予以严惩。其次，对于以行乞为掩护从事盗窃、诈骗、抢夺、贩毒、卖淫、拐卖妇女儿童、操控经营乞丐等犯罪行为的不法分子，应结合社区警务建设，依靠多种侦查手段，及时发现，坚决打击，充分发挥公安机关的尖刀作用。最后需要注意的是，在对流浪乞讨人员的执法活动中公安机关一定要有取证意识，在对可疑人员进行盘问调查的过程中，采取录音、录像、拍照等方式固定证据，为依法处罚和打击提供证据；对于不配合的可疑人员可以带回派出所检查并提取生物信息，及时发现隐匿在流浪乞讨人员中的违法犯罪分子。

4.优化救助职能，减少公共安全风险源。相关执法部门在加强对流浪乞讨人员公共安全风险管控的同时，还应不断优化救助职能，避免重犯“前收容遣送时代”那样矫枉过正的错误。一是要充分发挥优势，大力培育社区救助力量。无论是救助职能还是管理职能，仅靠政府部门是不够的，需要广泛发动社会力量参与其中。职能部门应充分发挥社区街道组织对本辖区情况熟悉的优势，以居委会和街道办为依托，培育社区救助力量，以提高救助工作的针对性和有效性。二是要关注流浪儿童群体， 给予其特殊保护。基层执法者对于在日常工作中发现的流浪乞讨儿童，应第一时间进行救助或送至救助站。对于携带未成年人行乞的成年人，公安机关应重点调查甄别，对确实存在胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨的，可依据《未成年人保护法》第71条依法处理。对于来历不明的流浪乞讨儿童，可采集其生物信息并录入全国打拐信息库比对，及时发现、解救失踪被拐儿童。

【参考文献】

[1]李迎生,周好.北京城市流浪乞讨人员生存状况探析[J].西北师大学报,2007(6).

[2]汤秀娟.城市流浪乞讨人员救助管理视角下的社会治安防控[J].广州大学学报,2014(1).

[3]王保庆.中国乞丐调查[M].北京：人民出版社,2008:11-12.

[4]刘岩,刘威.从“管制”、“救助”到“平衡”——政府部门与乞讨者理想关系模式的建构及其制度化[J].山西师大学报,2006(1).

[5]裘震宇,赫连新.对公安机关应对流浪乞讨问题的思考[J].北京人民警察学院学报,2006(5).

[6]郭春青.论流浪乞讨人员治安管理——兼析公安机关面临的执法困境及解决路径[J].山西高等学校社会科学学报,2008(2).

(责任编辑：刘永红)

【治安管理与行政执法】

Risk Control on Public Safety of the Vagrants and Beggars

DONG Xuan

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

Abstract：Public attribute of vagrants and beggars makes them have assignable impact on public safety. The current salvage and management system has many defects of unbalanced system design and hard operation in practice and so on. With the increasing complexity of personnel of vagrants and beggars, some professional beggars abuse social sympathy to escape law-enforcing supervision, which caused public safety risk of vagrants and beggars in the city to increase apparently and spreads widely. They have become high risk group which menaces social stability. So we should combine several sections and use kinds of ways to control the public safety risk of vagrants and beggars.

Key words：vagrants and beggars; public safety; risk control

中图分类号：D631.43

文献标识码：A

文章编号：1671-685X(2015)04-0056-05

作者简介：董轩(1991-)，男，山西平陆人，中国人民公安大学治安学方向研究生。

收稿日期：2015-06-16