试析城市回族区的建立及其发展

马晓军

★政治法律★

试析城市回族区的建立及其发展

马晓军

城市回族自治区是中国共产党在新中国建立后探索解决中国城市民族问题的产物，城市回族自治区改制为城市回族区说明了中国共产党对城市民族认识的深化。城市回族区的发展经历了三个时期：城市回族自治区时期、城市回族区时期、被撤销建制和重新恢复城市回族区时期。城市回族区经济社会的全面持续发展证明了我国民族政策的正确性，城市少数民族最终将比农村少数民族更早、更快赶上和超过汉族的发展水平。

城市回族区；建立；发展

新中国成立后，为了保障城市少数民族的基本权利，从1950年开始，在部分城市建立了城市民族自治区，后来更名为城市民族区。这些城市民族区经过多次调整，最终保留下来的有呼和浩特市回民区、郑州市管城回族区、开封市顺河回族区、洛阳市瀍河回族区和齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区等5个城市民族区，其中城市回族区4个，占城市民族区总数的80﹪。城市民族区在60多年的发展过程中经历了三个阶段，最初的城市民族自治区时期；随后的城市民族区时期；文化大革命期间城市民族区建制被撤销、改革开放后城市民族区重新恢复时期。城市回族区的发展历程不仅见证了城市回族发展壮大的点点滴滴，而且从一个侧面典型地反映了新中国贯彻执行民族政策和开展民族工作的曲折过程。

一、城市回族自治区时期

新中国成立之初，为了贯彻落实1949年9月中国人民政治协商会议通过的 《中国人民政治协商会议共同纲领》中关于民族自治的原则，1952年2月政务院通过了 《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，1952年8月中央人民政府正式批准。这是新中国建立后颁布的第一个关于实行民族区域自治的法规，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的颁布和实施标志着新中国民族区域自治开始走上法制化的轨道。

（一）城市回族自治区建立的背景

《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》对各地民族区域自治机构的行政级别特地做出规定：“各民族自治区的行政地位，即相当于乡 （村）、区、县、专区或专区以上的行政地位，依其人口多少及区域大小等条件区分之。”［1］根据这项规定，全国各地在少数民族聚居地区和散杂居地区建立了人口不等、规模不一、行政级别不同的民族自治区。但是，由于 《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》对少数民族自治机构没有统一的规范名称，各地建立的不同行政级别的民族自治机构绝大部分被命名为某一民族自治区。结果，当时全国不仅有省级的内蒙古自治区等，还有成立最早的地州级别的甘孜藏族自治区和县级的天祝藏族自治区等，甚至在乡镇建立的民族自治机构也被称为某一民族自治区。绥远省归绥市回民自治区1950年12月19日成立，这是我国成立的第一个城市民族自治区 （1954年初更名为呼和浩特市回民自治区）。在河南省回族聚居地区也成立了回族自治机构，这些自治机构同样不管是县级还是乡镇级也都大部分命名为回族自治区，洛阳瀍河回族区的前身洛阳瀍东回族自治区就是乡镇一级的民族自治区。

（二）河南省城市回族自治区的建立

河南省从1952年11月开始筹划建立回族自治区。1953年1月24日，全省第一个民族自治区——郑州市回族自治区 （现在管城回族区的前身）成立，回族知名人士李家荣被选举为自治区人民政府主席。郑州市回族自治区管辖范围以老城区回族聚居的北关大街、北大街、清真寺街、外营街、北顺城街、清真胡同、北下街、东河阳街、西河阳街、北菜市等24条街道为基础，这些街道还有一部分汉族居民，当时回族自治区总人口13190人，其中回族6829人，占总人口的52%。1954年郑州市通过调整行政区划将郊区的魏庄、柴庄、二里岗、白庄等村以及黄河水利委员会家属区、天成路、工人第一新村等城市居民区划归郑州市回族自治区管辖，回族自治区总人口增加到20744人，其中回族7605人，占整个回族自治区总人口的36%。［2］

1953年3月，当时河南省的省会开封市首先召集各民族代表商议筹建民族自治区的具体事宜。随后，开封市各级统战部门组织干部学习民族政策，调查了解少数民族实际情况。然后通过召开座谈会的形式，解答了一些人的疑问，消除了他们的思想顾虑。最终使民族区域自治政策逐渐深入人心，赢得了各个民族的理解和支持。1953年5月18日，开封市首届各族各界人民代表会议召开，会议代表投票选举回族代表张学智担任开封市回族自治区人民政府主席，张铸千 （回族）、王藩 （满族）、王守忠 （回族）等三人被推选为副主席，5月21日，开封市回族自治区正式成立。开封市回族自治区行政区域包括 “炒米胡同以北，南书店街以东，财政厅街以南，东至城墙，辖清平镇、南土镇、鼓楼镇、乐观镇，共44条街道，5490户，21579人。其中回族9668人，占全区总人口的44．8%，汉族11843人，占全区总人口的45．9%。”［3］

1953年10月，洛阳市和洛阳地委共同决定成立乡镇级别的洛阳市瀍东回族自治区，办公地址设置在洛阳市区东关大街。后来以瀍东回族自治区为基础，成立了扩大的县级洛阳市瀍河回族区。到1953年底，河南省在郑州市、开封市建立了2个县级回族自治区，在洛阳、商丘、周口等地先后建立了9个乡镇级别的回族自治区以及多个乡镇级别的民族民主联合政府。［4］

截止1954年底，在全国建立的68个县级少数民族自治区中，其中6个是城市民族自治区，包括青海省西宁市东关回族自治区、绥远省归绥市回民自治区、绥远省包头市回民自治区、黑龙江省齐齐哈尔市卧牛吐达斡尔族自治区、河南省郑州市回族自治区、河南省开封市回族自治区。［5］

二、城市回族区时期

1954年第一部 《中华人民共和国宪法》颁布后，由于城市民族自治区的行政建制与新宪法中民族区域自治的规定相抵触。因此，在遵守宪法基本原则的前提下，各地城市民族自治区不但在形式上将名称改为城市民族区，而且实质上也不再属于民族区域自治单位。

（一）城市民族自治区的调整

1952年颁布的 《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》虽然为民族区域自治的实施做出具体规定，但是这项法规存在着一些局限性。这些局限性突出表现在两个方面。一是民族自治地区的级别名称不规范，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》把民族自治地区统一命名为“自治区”，将这些 “自治区”按照行政级别划分为乡 （村）级、区级、县级、专区级、专区以上级等五级。二是一些规定缺乏实际可行性，由于少数民族人口太少和行政区域太小，县级以下的民族自治地方实际上无法行使自治权。［6］1955年底，中央人民政府按照1954年颁布的 《中华人民共和国宪法》处理民族区域自治事务，规范各级各类民族自治区，认定民族自治地方只有自治区、自治州、自治县三级。对区级、乡级民族自治区以及城市民族自治区的调整做出了明确的指示：“在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使宪法中规定的各种自治权，因而不需要建立自治机关……对于在城市内建立的民族自治区，在设区的市将自治机关结束后，成立区人民委员会；在不设区的市将自治机关结束后，设立街道办事处。”［7］这样，全国各地开始了民族自治区的规范工作。

（二）河南省城市回族区的建立

按照国家规范各级各类民族自治区的具体要求，1956年6月，河南省向国务院提交了结束郑州市、开封市两个城市回族自治区的报告。8月，国务院批复同意并要求处理好民族关系，对原来回族自治区的少数民族干部妥善安排。1956年11月，郑州市回族自治区更名为郑州市金水回族区，将原来郑州市回族自治区辖区改组为北下街、杜陵、清真寺街三个街道办事处。与此同时，开封市将开封市回族自治区也改名为开封市顺河回族区，结束了开封市回族自治区民族自治机关权力，组建了开封市顺河回族区人民政府，原来回族自治区行政管辖范围不予变更。1958年3月，开封市扩大顺河回族区的管辖范围，将龙亭区曹门街道办事处、文庙街道办事处的北兴街、右司官口以东以及北门街道办事处的北西后街以东划归顺河回族区，顺河回族区随即成立北门、曹门、清平三个街道办事处。

1957年7月，洛阳市根据河南省指示，经过洛阳市第二届人民代表大会表决，以属于老城区的瀍东回族自治区、新安街和爽明街两个街道办事处以及郊区民族乡为基本地域，开始筹建洛阳市瀍河回族区。1957年11月15日，洛阳市瀍河回族区正式成立，区政府办公地址就在原来瀍东回族自治区政府大院内。当时全区人口49930人，回族人口占到20．6%。1958年4月，洛阳市瀍河回族区召开首届人民代表大会，大会选举马端为瀍河回族区区长、刘迎祥为副区长、刘敬德为瀍河回族区法院院长。

1957年底，河南省完成了3个城市民族区、32个民族乡、11个民族镇的改建工作，这些民族区、乡镇管辖的总人口达52万人，其中回族12万人，回族人口占民族区乡镇总人口的19．1%，民族区乡镇的回族人口占河南省回族总人口的30%。［4］

（三）1958年至 “文化大革命”期间河南省城市回族区的变迁

1957年底，河南省民委决定在少数民族中开展社会主义教育，反对地方民族主义。这次教育活动很快升级为 “批判地方民族主义，揭露右倾分子”， 《河南日报》为此专门发表社论。［8］1958年8月，中共中央发布 《关于在农村建立人民公社问题的决议》后，河南省不仅农村很快建立了人民公社，而且在城市也开始成立人民公社。

1958年8月，郑州市撤销金水回族区建制，把原来的金水回族区与郑州市陇海区合并后成立了郑州市管城区，管辖范围为东大街、西大街、菜市街、东三马路、乔家门、南关、二里岗、清真寺街、北下街、杜陵等10个街道办事处。1959年3月，为了实行 “政社合一”的体制，成立了管城区联社管理委员会，管辖由街道办事处合并之后建立的城市人民公社。1960年6月，郑州市区成立4个城市人民公社，管城区联社改名为郑州市红旗人民公社，管辖7个城市分社和1个农业分社，辖区共有街道138条，自然村33个，总人口126117人，其中农业人口10718人。［9］1961年5月，郑州市红旗人民公社恢复郑州市管城区名称，各个城市分社也恢复街道办事处建制。1966年5月文化大革命开始后，管城区再次更名为郑州市向阳区。

1959年全国城市普遍推行 “公社化”运动，开封市顺河回族区改称为顺河人民公社，各个街道办事处改建为人民公社分社。1961年7月，顺河人民公社撤销后重新恢复顺河回族区的建制，各人民公社分社也恢复街道办事处旧称。1966年10月，文化大革命开始后不久，开封市顺河回族区更名为红卫区。1972年6月，开封市红卫区又恢复为开封市顺河区。

1958年12月，洛阳市根据上级指示将瀍河回族区改建为瀍河人民公社，瀍河回族乡更名为红旗人民公社。1959年9月，瀍河人民公社被撤销，恢复瀍河回族区建制，从此以后，瀍河回族区的建制一直延续到现在，洛阳瀍河回族区是5个城市民族区中保持民族区建制时间最长的城市民族区。1962年7月，瀍河回族区管辖的各个人民公社被取消，成立了东关、车站、北窑、五股路4个街道办事处。在 “文化大革命”期间，瀍河回族区的建制没有发生变化。

三、改革开放后重新恢复城市回族区时期

1978年改革开放后，国家民族工作逐渐步入正常轨道，城市民族区也伴随着这个大背景渐次恢复。

（一）城市回族区重新恢复

1981年11月，郑州市向阳区恢复民族区建制后更名为郑州市向阳回族区，管辖10个街道办事处和1个农业公社。1983年，经过河南省和郑州市批准，郑州市向阳回族区再次恢复郑州市管城回族区的名称。1987年3月，郑州市郊区行政建制被撤销后，原来属于郊区的十八里河、南曹、圃田三个乡划入管城回族区，管城回族区的辖区增加到10个街道办事处和4个农业乡。1990年全国第四次人口普查结果，管城回族区人口为267239人，其中回族19079人，回族占总人口的7．14﹪。［9］

1980年9月，开封市顺河区更名为顺河回族区，随即召开了顺河回族区第七届人民代表大会，成立顺河回族区人民代表大会常务委员会，选举产生了人大常委会主任、副主任，同时选举了顺河回族区区长和副区长。当时顺河回族区管辖铁塔、曹门、清平、宋门、工业5个街道办事处，56个居民委员会。1994年7月，成立苹果园街道办事处。2000年全国第五次人口普查时开封市顺河回族区总人口18．88万人，回族18453人，回族占顺河回族区总人口9．77%。

1977年9月，洛阳市瀍河回族区成立杨文街道办事处。1981年4月，成立白马寺街道办事处，1984年3月，白马寺街道办事处划归郊区管理。1986年，瀍河回族区管辖东关、瀍西、五股路、北窑、塔湾、杨文6个街道，44个居委会。1990年，瀍河回族区总人口的95824人，回族人口9017人，占9．41%。［10］2000年7月，洛阳市郊区的瀍河回族乡划归瀍河回族区管理，这时全区共有一个回族乡和六个街道办事处，11个村，63个社区居委会。［10］2000年，瀍河回族区总人口的167069人，回族人口22801，回族人口占总人口13．65%。［10］

（二）城市回族区经济社会发展

改革开放以后，特别是近十年来，河南省城市回族区把发展作为主题，以经济结构调整为主线，以改革开放和科技进步为动力，努力提高城乡居民生活水平。城市回族区充分利用城市区位和民族政策等优势条件，解决经济社会发展中遇到的各种问题，使国民经济稳步发展，各项社会事业得到了全面进步。

管城回族区2013年国民生产总值达到517．62亿元，比2012年国民生产总值439．98亿元增长17．6%。而郑州市2013年国民生产总值6201．85亿元，比2012年国民生产总值5549．79亿元增长11．7%。管城回族区2013年人均国民生产总值72607元，比2012年人均国民生产总值63371元同比增长14．6%。而郑州市2013年人均国民生产总值68073元，比2012年人均国民生产总值62054元增长9．7%。管城回族区无论国民生产总值的增长率还是人均国民生产总值增长率都比整个郑州市大约高5－6%。［11］

顺河回族区2013年国民生产总值69．25亿元，比2012年国民生产总值64．7亿元增长7%。而开封市2013年国民生产总值1363．54亿元，比2012年国民生产总值1207．15亿元增长12．96%。顺河回族区2013年人均国民生产总值29601元，比2012年人均国民生产总值27846元增长6．3%。而开封市2013年人均国民生产总值29327元，比2012年人均国民生产总值25922元增长13．1%。顺河回族区无论国民生产总值的增长率还是人均国民生产总值增长率都比整个开封市大约低5－6%。［11］

瀍河回族区2013年国民生产总值82．77亿元，比2012年国民生产总值75．68亿元增长9．4%。而洛阳市2013年国民生产总值3140．76亿元，比2012年国民生产总值2981．12亿元增长5．4%。瀍河回族区2013年人均国民生产总值44097元，比2012年人均国民生产总值40592元增长8．6%。而洛阳市2013年人均国民生产总值47569元，比2012年人均国民生产总值45316元增长4．97%。瀍河回族区无论国民生产总值的增长率还是人均国民生产总值增长率都比整个洛阳市大约高4%。［11］

通过比较2013年与2012年国民生产总值、人均国民生产总值，除了开封市顺河回族区的增长率低于开封市平均水平外，郑州市管城回族区和洛阳市瀍河回族区都保持了高于所在城市和全国的增长速度。三个城市回族区全社会固定资产投资额、社会消费品零售总额和城镇居民人均收入的增长率也保持较高的增长水平，这些经济指标说明城市回族区正在迅速发展。

城市民族区是中国共产党在新中国建立后探索解决中国城市民族问题的产物，城市民族自治区改制为城市民族区说明了中国共产党对城市民族认识的深化。城市民族区建立后经济社会的全面持续发展证明了我国民族政策的正确性，城市少数民族快速发展的结果最终将比农村少数民族更早、更快赶上和超过汉族的发展水平。

［1］人民出版社编．民族政策文件汇编 （第一册）［M］．北京：人民出版社，1956年，p68

［2］管城回族区史志编纂委员会编．郑州市管城回族区志 ［M］．郑州：中州古籍出版社，1993年，p41

［3］赵家珍主编．开封民族宗教志［M］．香港：天马出版社，2000年，p82

［4］马迎洲等．河南少数民族史稿［M］．郑州：中州古籍出版社，1990年，p98、p101

［5］中共新疆维吾尔自治区编．中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展 （上册）［M］．北京：中共党史出版社，2000年，p15－16

［6］周平．民族区域自治制度在中国的形成和演进 ［J］．云南行政学院学报，2005年第4期，p4

［7］人民出版社编．民族政策文件汇编 （第二册）［M］．北京：人民出版社，1958年，p52

［8］评论员．把反对地方民族主义的斗争进行到底［N］．河南日报，1958－02－01（03）

［9］管城回族区史志编纂委员会编．郑州市管城回族区志［M］．郑州：中州古籍出版社，1993年，p43、p58

［10］瀍河回族区地方史志编纂委员会编．洛阳市瀍河回族区志 （1986－2000） ［M］．郑州：中州古籍出版社，2010年，p36、p24－25、p37

［11］河南省统计局河南调查总队编．河南省统计年鉴2014年［M］．北京：中国统计出版社，2014年，p 57－59、p 69－72、p 86－89；河南省统计局河南调查总队编．河南省统计年鉴2013年［M］．北京：中国统计出版社，2013年，p 46－49、p 53－56、p 71－73

［责任编辑：陈光军］

The Establishment and Development of Urban Hui Ethnic District

Ma Xiaojun

The urban Hui ethnic autonomous district appeared when the Communist Party of China（CPC）solve the urban ethnic group problem after the founding of PRC．The change that the urban Hui ethnic autonomous district is renamed into the urban Hui ethnic district just proves CPC＇s deep understanding about the urban ethnic group．The development of the urban Hui ethnic district has experienced three periods：the urban Hui ethnic autonomous district，the urban Hui ethnic district，the urban Hui ethnic district（reconstructed）．The comprehensive，sustainable economic and social development of the urban Hui ethnic district has proved the correctness of Chinese ethnic policy．

the urban Hui ethnic district；establishment；development

C954

A

1674-8824（2015）02-0048-05

2012年国家社科基金项目—— “地域文化与现代化双重视域下的中原回族社区发展转型研究”，项目编号：12BMZ019；2014年河南省教育厅人文社科重点研究项目—— “城市回族区定位研究”，项目编号：2014－ZD－083。）

马晓军，河南大学民族研究所副教授，民族学博士，硕士研究生导师。（河南开封，邮编：475001）