新常态下黔东南州旅游开发中政府职能转变的对策研究

谢伟莉 张为波

一、引言

经过近十几年的高速增长，我国GDP总量已经名列世界前茅，国内经济发生了翻天覆地的变化。随着国际经济格局和国内经济环境的变化和发展，我国经济、社会等环境已进入新常态。在新常态背景下，政府不再单纯强调GDP增长速度，而是更加注重经济发展的质量，因为经济增长的质量比经济增长速率本身更能够代表发展和进步。实践趋势表明，新常态下旅游产业将成为我国经济的新增长点。

新常态下欠发达地区和民族地区旅游产业的重要地位日益凸显，已经成为经济发展、产业结构调整、产业升级的新方向。贵州省继续推进“旅游大省”的发展战略，对于黔东南来说，迎来新机会的同时也面临着新的挑战。为应对来自多方的挑战，当地政府职能转变不仅必要，而且紧迫。本文阐述了黔东南苗族侗族自治州旅游业发展中政府职能转变的绩效，透析了新常态下旅游产业发展中政府职能缺位和错位问题，并提出了一揽子应对策略，供当地及其他相似地区的工作人员参考。

二、黔东南政府职能转变在旅游开发中的绩效研究

黔东南州位于苗岭山脉与湘桂盆地过渡地带，该区域山峦叠嶂、风景优美、气象万千，拥有浓郁的民族风情，人文与生态连成一颗“真山、真水、真情”的璀璨明珠，是贵州省典型的风景旅游胜地。2014年，黔东南州旅游业共接待游客高达3900万人次，与2013年相比增长率为27．53%，旅游业总收入为315亿元，同2013年相比增长率为23．97%，旅游业发展迅速。这些成就与政府职能在旅游业发展中起的作用密不可分，本文主要从当地政府的旅游政策制定、旅游规划设计、旅游产业组织建设及改革、旅游产业建设等方面来阐述政府职能在旅游产业发展中的绩效。

(一)黔东南旅游的政策激发与制度创新

1．持续制定旅游产业发展的给力政策

根据贵州省建设“旅游大省”的旅游规划要求和精神，黔东南州政府在1998年就做出了建设“旅游大州”的决定和部署，结合自身的实际2003年出台了《黔东南州人民政府关于加快旅游业发展的决定》。该《决定》指出:“为认真贯彻落实党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标，实现全州旅游业跨越式发展，把我州建设成为民族文化生态旅游大州”。［1］2004年，黔东南州又将“生态立州、农业稳州、工业强州、旅游活州、科技兴州”作为全州的经济发展思路，对旅游产业加大了规划和政策扶持力度。相继地，《关于加快旅游大州建设的意见》(黔东南党发 ［2005］16号)、《关于印发黔东南州公路沿线民族文化旅游村寨整治工作实施方案》(黔东南府办发 ［2008］48号)、《关于进一步加强招商引资扩大开放的若干意见》(黔东南党发 ［2011］1号)等不断给力全州的旅游业发展。

2．机制创新促进旅游资源“资本化”探索

黔东南作为苗族侗族自治州，拥有丰富的民族文化风情、自然生态景观，这也是当地人民赖以生存的优势资源，将资源资本化，激活沉睡在山水之间的资产，是黔东南旅游发展的有效途径和思维，当地政府出台系列政策，较为有效地激发了旅游业的发展。根据“市场化”思路，黔东南州政府支持雷山县进行改革创新，在旅游事业发展中最大程度地“去行政化”发展，引进了委托管理的做法。将西江景区的包含土地、河流、民间风景等在内的资源纳入西江旅游公司，把资源转化为资本，进行资产运作，不断壮大公司实力，同时推动旅游经济的发展。目前，完成推进了西江景区雷山文化旅游产业园区管委会、中共雷山文化旅游产业园区工作委员会的主要职责以及人员编制和内设机构建设方案，方案安排了涉及12个单位119项职责的放权“镇区合并”事项等。

(二)黔东南旅游产业的战略规划

作为旅游大州，黔东南州非常重视旅游产业发展规划，将“旅游活州”作为实现历史性跨越的一项重要战略。规划实施过程中，将旅游发展纳入“四圈一区”的发展框架中，把旅游建设与生态文明建设、扶贫开发、新农村建设和构建和谐社会等重要工作结合起来做整体规划，并且将发展旅游事业作为“三农”问题解决的重要载体和实现路径，依托生态旅游建设和民族旅游建设推进产业结构调整和产业升级，预计在近几年实现旅游成为支柱产业的产业布局。黔东南旅游产业发展战略大概可分为“构建期” “高速成长期”和“稳步增长期”三个阶段。第一阶段截至2008年，旅游收入首次突破80亿元，接待旅客共1200万人次，实现了旅游产业成为优势产业的目标。第二阶段截至2013年，旅游收入突破200亿元，接待旅客上2000万人次，实现旅游产业成为支柱性产业目标。第三阶段，经过当地旅游产业的不断发展，黔东南州逐步推进旅游产业升级建设，走向高端化、智慧化层次，促进经济实现新增长。

(三)黔东南旅游产业的战略规划

旅游机构建设是黔东南州人民政府发展旅游产业的一项重点工作，经过陆续建立县市旅游局，建设一批定点服务单位，逐渐实现了产业规模。黔东南州还成立了“旅游发展和改革领导小组”“假日旅游协调领导小组”“文化旅游宣传领导小组”“旅游行业协会”等机构，完成旅游规划和实施管理工作。在景区开发规划、项目管理、行业规范等工作已经获得大量可喜的成绩。另外，黔东南州还成立了“村寨旅游协会”等民间组织，加大产业发展监管力度，力争做到一把手亲自抓旅游的工作机制，同时将旅游发展与“三农”建设捆绑建设，促进农村经济发展和农民增收，实现多重目标。

目前，黔东南积极推进了旅游管理结构改革。根据《中共黔东南州委、黔东南州人民政府关于州人民政府职能转变和机构改革的实施意见》(黔东南党发〔2014〕18号)精神，黔东南设立了旅游发展委员会，把旅游发展和风景名胜管理的职能归入委员会，达到强化旅游资源统筹管理的目的，以实现旅游新兴业态的升级发展。官方资料显示，2014年《黔东南州旅游发展委员会主要职责内设机构和人员编制规定》(草案)已经完成编报，离改革推进的步伐越来越近，黔东南州旅游发展的管理机制有望登上更高台阶。

(四)黔东南旅游基础设施及平台建设

旅游产业升级为黔东南支柱产业后，地方政府加大了基础设施的建设，同时将改善旅游景点环境质量和地方社会经济建设有机结合，呈现出一副崭新的面貌。就以交通建设为例，凯玉、凯麻高速开通使得全州公路网络正式贯通，黎平机场通航开启了旅客美丽的空中旅程，厦蓉高速、贵广高铁建成让黔东南旅游搭上了旅游发展快车。黔东南政府重视旅游路线的建设，目前一共建成了旅游环线公路328．8公里、通村公路3000公里、通乡公路484公里，新增建制村通公路300多条。

同时，黔东南州还大力加强了旅游推广的活动平台建设。每年定期举办“凯里原生态民族文化艺术节”，将黔东南州的原生态、朴素民族文化及奇特和稀有的自然风景通过这个盛会推向全世界旅客的视野，以吸引大批国内外游客来到黔东南。另外，还通过“贵州旅游产业发展大会”“多彩贵州”等活动以声音、图像、视频等多种形式展示了黔东南西江千户苗寨等著名景点。黔东南的这些举措成功实现了“节日搭台、经贸唱戏”的目的，促进了旅游产业蓬勃发展。

黔东南州政府职能从“木头财政”到“旅游活州”、从“代理治州”到“创新发展”，显示了政府职能转变在旅游产业发展中的重要作用，也说明服务型政府建设的必要性和紧迫性。黔东南政府职能转变在旅游产业中取得的成绩是喜人的，同时，我们也看到，随着国内经济下行压力大，国内和地方经济都进入了新常态，经济增长乏力，急需要寻找新的增长点，是否能适应新常态，政府职能转变需要做什么样的调整，将是黔东南州面临的严峻问题。下文将针对这一系列问题进行试探性的讨论。

三、新常态下黔东南政府职能在旅游开发中的缺位错位分析

(一)黔东南旅游开发中的政府功能缺失

1．配套性旅游服务出现硬损伤

黔东南州旅游发展中出现配套政策缺位、配套资金缺乏的问题。如果要发展好旅游产业，政府服务对象应该是从“碎片市场”转向“系统市场”，要科学、有效地利用好当地的资源，应该从财政、金融、工商、交通、卫生、环保、教育等多个方面提供政策支持。许多旅游资源虽然很早就收到关注，但因配套政策和力度不足，在实施上存在严重的滞后性。乡镇之间旅游存在相互竞争和内耗，缺乏配套性规制，地方各部门间的合作效果也极为欠佳，旅游发展联合特色化难以实现。同时，黔东南许多非常有潜力的旅游景点的设施存在严重不足，政府在全方位、多层次上提供的公共服务不够，导致许多潜力景点开发不足，夭折性受损，这成为了黔东南旅游发展道路上的“绊脚石”，迫切需要规划性治理。

2．旅游行业规范管理相对缺乏

新常态下，旅游的发展是一个系统工程，硬件设施和软件实力需要同时加强。一方面，黔东南旅游硬件规范管理在景区存在严重不足，在维护旅客权益、安全等方面需要加强;另一方面，黔东南地方旅游发展中存在无序竞争、各行其道、小而散、杂而乱的行业分割主义和地方保护观念。这些问题都不同程度地存在，影响了整体的旅游资源开发和旅游发展水平，较典型的是景区服务人员素质欠缺，服务态度和行业规范有待进一步加强。此外，景区开发商的选择往往是局部理性的，将决策权交给开发商存在浪费的风险，因此在招标招商时不能以“钱”作为首要的选择标准，应该考虑考察中标者的综合实力，只有足够了解行业情况和当地实情的开发商才适合接手景区或项目。这些问题存在的表现主要有重复建设、低层次开发、景区环境污染严重、低层次开发等。

3．可持续民族特色旅游营销不足

黔东南在旅游营销方面取得了喜人成效，但是在新常态下，其营销形式和手段古板滞后，在地域性营销和打造地方品牌上存在明显不足。以电视节目，艺术节日这样的手段在新常态下进行旅游推广和营销，是相对滞后的做法，如果不抓住市场的趋势和需求动向，黔东南可能会失去旅游产业的比较优势。在新常态背景下，智慧旅游、电子商务、新媒体给黔东南旅游产业发展带来了前所未有的挑战。如果要把握住市场的动向，就应该在新技术上做文章，依靠现代科技作为支撑，发展智慧型民族特色旅游产业。加强无线网络建设，提升旅客的体验质量是获得持续产业竞争力的重要途径。另外，宣传和推广地域性旅游品牌更要借助新媒体和现代网络科技以及宣传方式的创新。

(二)黔东南旅游开发中的政府角色错位

1．在分工上存在服务型越位

区分政府和市场的关系是政府职能转变的基础。在市场经济条件下，政府、市场、社会、企业、个人对旅游发展都承担着不同的分工，相互之间的作用共同对旅游产业发展产生不同的不可替代的效果。在黔东南旅游发展实践中，政府多数时候往往以“全能者”的身份出现在主体中，什么都要去包揽、兜底，陷入了日常事务陷阱，出现服务型越位。政府分工越位导致问题的严重性不可估量，如“胡子工程”“面子工程”“赔钱买卖”等时有发生，从而导致国有资产流失等一系列严重后果。同时，政府陷入了具体事务后，各部门的工作常常缺乏科学长远的规划，短期行为充斥着整个实施过程，领导机制处于病态，滋生了寻租和腐败，阻碍了旅游产业和社会经济的发展。

2．在领导上存在战略性缺失

政府职能转变，绝对不是政府转变成“软弱无力”的服务主体，而是在符合大局利益这个前提下，政府制定有效政策和措施，服务好社会大众。这就是说，政府首先要做顶层上的宏观规划和调控，在这个基础上，调动一切可用资源，服务好所辖区域内的企业、行业协会、公民个人等主体。而实际中，黔东南州地方政府充当着执行者的同时，其规划、调控和监督的角色显得太过软弱，不但没有起到有效的管理和领导作用，反而滋生了主次颠倒的可能性。

综上所述，新常态下，无论是政府的功能缺失还是角色缺位，都对当地旅游产业的发展存在较为严重的阻碍，均可能导致严重的后果。为避免各种可能的严重后果，当地地方政府应该结合新常态下环境的新特征，有针对性地作出职能转变分析，制定一揽子合乎情境、适应黔东南州各地旅游发展需要的应对策略。

四、新常态下黔东南旅游开发中政府职能转变的对策建议

(一)发挥战略性政策和规划的作用，建立合理的政府介入机制

在深入详细调研基础上编制旅游发展总规划，确保旅游产业系统均衡发展。加强特色旅游规划的方案研究，统筹本州旅游发展的长远战略规划，从金融、工商、财政、社会等全方位、多层次和多角度统领旅游产业的发展。结合当地经济社会环境，加强旅游业法律法规和制度的建设健全。划清政企界限，避免多头领导。通过立法来规范旅游企业、旅客和其他相关主体的行为，积极引导旅游产业健康成长。新常态下，旅游从“点线发展”转到“全域旅游”，应加强建立旅游发展联席会议制度，以完善不同区域的旅游发展协同合作，加强跨区域联合，推进无障碍旅游景区的建设。通过联席会议制度建立合理的政府介入机制，完善联席会议的配套制度，促使区域内涉旅主体之间的良性互动。

(二)抓住新常态带来的机遇，打造特色差异化民族旅游品牌

新常态下旅游产业具有从“带病增长”到“内生增长”，从“内部创新”到“外部创新”的特点，黔东南州政府应抓住新常态带来的内生增长和外部创新机遇，借助新形势打造有“比较优势”的民族特色旅游品牌。通过对当地旅游资源的调用、重组以及形势和内容的创新，构建旅游创新体系，提高旅游产业的内生增长率。将富有民族文化内涵、景观独特、历史底蕴深厚的旅游资源开发利用起来，采用现代化的营销手段凸显地方民族特色，逐渐形成一套形式完整、意义丰富、特征明显的旅游名片。在此过程中，应该加强非物质文化遗产的保护，极大程度发挥非物质文化资源的能量。如对苗族村寨进行深度开发，强化其观赏性、娱乐性、知识性、震撼性以吸引旅客，从质量上赢得旅客的认同，等等。

(三)强化组织创新与改革效果，继续推进黔东南州旅游资源“资本化”

从“业内融合”到“跨界融合”，是新常态下旅游产业的重要特征之一。强化旅游产业中的组织创新，将视野从行业内部拓展到全领域，增强行业内外主体之间的联动关系，是实现旅游快速发展的重要思路。黔东南的实践表明，引进第三方资产管理公司将当地特色旅游资源资本化，促进旅游产业的权益交易和建立旅游资源管理委员会，从而提升政府的服务职能及其效率，这种思路是值得探索和尝试的。所以在此基础上，应持续加强推进特色旅游资源资本化，建立健全资本化核算体系，加速激活沉睡的资本。同时，应该注意到高素质的经营者是亟需的，因此在遴选委托主体时应该建立全方位的考察体系，严格把关选出最适宜的旅游资源运营者。在多方联动机制中，政府应提高行政管理能力，在政务服务上给予运营主体最大程度地方便和快捷，强化组织创新与改革的效果，进一步持续凸显特色旅游资源资本化的优势。

(四)借助现代旅游科技力量，实现具有民族元素旅游产业的新增长

新常态下，旅游已经由“技术渗透”转向“技术人本”。首先，应该重视科技进步在旅游发展中的作用。关注新一代旅客的需求，加快当地就有特色的旅游产业与互联网、移动互联网科技深度融合，顺应现代市场潮流设计推广旅游产品。其次，集结多方资源加强网络建设，同时建立旅游信息管理系统。在财政有限的条件下要制定激励措施，鼓励企业到景区建设信号站、网络服务点等，将新农村建设等款项与社会资本合作，建设完善公共服务设施，提高现代科技产品的普及率，促进旅游科技发展。另外，地方政府还应结合 (移动)互联网思维，将民族特色旅游景点、旅游产品、特色服务以及优势产物的信息利用新媒体传输到不同类型旅客的视野，获得更长久的发展持续的竞争力。如将融入民族元素的微电影、精美的特色可视化产品、动听的民族音乐等以社交软件传播的方式让旅客爱上民族旅游地的迷人风情，等等。

［1］黔东南州人民政府．关于加快旅游业发展的决定［Z］．黔东南州人民政府办公室，2003-4-7