城镇化背景下如何推动川东丘陵乡镇社会治理——以四川省大竹县庙坝镇为例

城镇化背景下如何推动川东丘陵乡镇社会治理——以四川省大竹县庙坝镇为例

徐晓宗欧露

【摘要】乡镇治理是城镇化过程中需要重点关注的内容，丘陵地区是平原与山地的结合部，其乡镇治理模式对中西部而言具有特殊的借鉴意义。本文以四川省大竹县庙坝镇为实例对我国中西部丘陵乡镇基层治理进行探讨，总结该地在城镇化进程中在经济发展、社会管理、行政管理体制改革、社会事业、党的建设等方面的有益经验，为当前城镇化建设的科学发展提供参考。

【关键词 】城镇化;基层治理;丘陵乡镇

【中图分类号】F320.3【文献标识码】A

作者简介：徐晓宗，四川文理学院副院长，教授。(四川达州，邮编：635000)

基金项目：(四川省教育厅重点项目——“农村社会管理创新研究——以达州市为例”的阶段性成果，项目编号：14SA0133；四川文理学院——“秦巴山区城乡统筹和基层治理创新研究团队”的阶段性成果，项目编号：川文理2014112-3。)

欧露，中共四川省委党校硕士研究生。(四川成都 ，邮编：610071)

The Social Governance of Hilly Towns in East of Sichuan under the Background of Urbanization: Taking Miaoba

Town in Dazu County as the Exemplar

Xu Xiaozong Ou Lu

Abstract【】The social governance in towns is the key point of urbanization, and the hilly areas are those located between pains and mountains, so the social governance mode will be of much significance to the governance in the Midwest of China. This article probes into the social governance in towns taking Miaoba Town in Dazu County as the exemplar, the discussions in this article also include the useful experiences in economical development, social management, institutional reform in public administration, social undertaking and Party building, etc.

【Key words】urbanization; gross-root governance; towns in hilly areas

城乡差异是中国社会的显著差异之一，城乡二元制结构是我国传统社会结构的显著特点。随着改革开放的加深和现代化的发展，城乡差异已成为新时期我国发展需要解决的一个关键问题。统筹城乡发展是我国社会主义现代化建设的一个重大举措。2002年11月，党的十六大明确提出了统筹城乡发展是全面建设小康社会的重大任务，把统筹城乡发展提上日程。统筹城乡发展涉及到政治、经济、文化、社会、生态等多个领域，目的在于消除城乡二元差异，实现城乡一体化发展。实际上，城乡统筹的过程也是促进城镇化发展的过程。一方面，城乡统筹为城镇化提供了政策、制度环境；另一方面，城镇化是城乡统筹的预期目标和实现途径。在整个进程中，基层乡镇的发展与治理是统筹城乡发展最关键的一环。而就我国现实情况而言，城镇化的薄弱环节正是位于中西部地区的广大山地、丘陵地带，而这也正是新一轮城镇化的潜力所在。

一、国内城镇化问题研究的基本情况

随着我国城镇化的飞速发展，城镇化问题成为学者们研究的热点。在研究对象上，国内对城镇化问题的研究由前期的侧重意义研究到道路选择研究再到关注城镇化过程中的问题研究，呈现出一个渐进过程。在意义研究上，学者辜胜阻、成德宁等指出: 加快农村城镇化进程, 对于启动农村市场、转移农村剩余劳动力、推动乡村工业和农业产业化进一步发展、转变农民生活方式等都具有十分重要的战略意义；有学者还指出了城镇化是统筹城乡发展的现实途径和推动动力，在发展战略上具有重要意义。在道路研究上，学者们分别主张多元道路论、充分发展小城镇论、重点发展大城市论、小城镇依托城市辐射论、择优发展中心城镇论、坚持大、中、小城市协调发展并重点发展中小城市等观点。[1]这些观点在近年来的城镇化研究中依然存在争论，但在人本核心的道路选择上逐渐取得了共识。在发展问题上，有的关注城镇化发展在宏观上存在的制约因素，有的关注城镇化进程中单个方面存在的问题，如户籍制度与社会保障问题、公共财政与土地问题、农民工市民化问题、生态文明问题等。同时，学者们多着眼于宏观层面，以全国、地区、省区较多，市县以下范围为研究对象的相对较少。研究视角上也多侧重于决策层角度，关注城镇化过程的总体特征、西部城镇化、与工农业关系等宏观层面。[2]对微观、个体的实证研究、过程关注则较少。

二、丘陵地区乡镇治理对推动城镇化的重要意义

治理原意是控制、引导和操控，是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要的过程。[3]治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。[4]在城镇化过程中需要重点发展的内容就是增进公共利益。城镇化不仅意味着城市数量的增多、规模的增大、城镇人口的比重增加，更重要是体现在一种对社会公共治理方式的转变，这是城镇化的内在精神，也是整个城镇化成功推进的关键。中国传统社会是一个根植于数千年的封建自然经济下的社会关系，自然经济下占主导地位的是个体小农意识。要打破这种社会关系形态就需要发展现代社会经济、提供公共服务、创新治理体制等，将新型城镇治理拓展得更加全面。随着现代化的推进，广大乡村的人们纷纷涌向城市，希望自己能够过上和城里人一样的生活，城里人又对自己所在城镇的生活提出了更高的需求。习近平曾指出，党和政府应该满足人民追求美好生活的愿望。城镇化的问题迫切摆在我们面前，乡镇治理同时也成了城镇化进程中的重要内涵。

众所周知，就我国发展地区差异而言，东部地区地势平坦，城镇化进程较快，城市发展水平趋于成熟。而中西地区多为山地，城镇化稍晚，中小城镇发展水平仍亟待提高，这些地区成了城镇化的薄弱环节，同时又是新一轮城镇化飞跃的潜力所在。丘陵地区是平原与山地的结合部，就一个地域而言，平原、丘陵、山地是一种相对概念，总会有地势稍缓的“小平坦”地带。笔者认为，丘陵乡镇就是那些在地势上处于平原和山地过渡的乡镇。它的发展一方面承接着平原中心城镇带受其辐射，另一方面对身后的山地地带形成示范带动，是整个城镇化基层治理发展的中间关键环节。因此,伴随着新一轮城镇化的推进,丘陵乡镇地区无疑成了城镇化必须关注的一个重要的基层治理领域。

三、庙坝镇在推动城镇化发展过程中的探索

四川省达州市大竹县庙坝镇处在多山地形内一个较为平坦的丘陵地带，因地处平坝且庙多而得名，距重庆120公里，距达州82公里，距县城24公里。全镇辐员面积71.05平方公里，辖13个村(居)委会，93个村(居)民小组，耕地面积20298亩，总人口32679人，其中流动人口11265人。1996年该镇被省政府批准为“省级试点小城镇”。2010年4月，被确定为全国25个经济发达镇行政管理体制改革试点镇之一、全国第三批发展改革试点城镇。

(一)大力发展地方经济，为城镇化提供产业支撑

城镇化的发展需要有强大的产业支撑，经济实力往往决定了一个城镇发展的水平。丘陵乡镇地区城镇化发展要根据自身实际情况，立足传统工农业基础进行进一步提升，繁荣镇域经济。

1.因地制宜，发展现代特色农业

农业是基层农村乡镇的基础性产业，因地制宜地发展特色产业成为一个地方加快城镇化进程的重要途径。庙坝镇通过着力加快现代农业园区建设，进一步促进现代特色农业发展。借建设庙坝(国家级)现代农业园区契机，做大精品果蔬产业基地，辐射发展秦王桃1万余亩、黑五类2000余亩；依托鹏程果业农民专业合作社，大力发展绿色生态果蔬业，已发展秦王桃5000亩、核桃2000亩、红脆李500亩、香椿500亩、黑花生600亩、紫薯1000亩、莲藕600亩、糯稻1000亩、设施蔬菜300亩、高产玉米2000亩。同时，以经营市场的理念经营农产品“四大”品牌，即秦王桃品牌、休闲观光体验农业品牌、家庭农庄品牌和城乡一体化品牌，提升现代农业档次特色农业产业促进农民年增收1000元以上。

2.招商引资，打造城镇工业经济

我国社会经济发展已经进入了以工哺农、以城带乡的新阶段，工业仍然是社会经济的支撑，而新型城镇化则要求的是高效能、低污染的新型工业化发展方式。庙坝镇在壮大镇域经济过程中，进一步加快新型工业经济发展。加快推进小微企业创业园建设，完成占地1.73平方公里的园区总体规划，首期600亩的园区征地拆迁、土地平整工作已完成，签订入驻企业意向协议7户，开工企业4户，预计总投资近6亿元。同时提出了新的要求，2013年全镇实现工业增加值12847万元，比2012年增长25%；创利税4435万元，比2012年增长30%。

3.科学规划，发展服务型产业

在城镇建设规划上坚持高标准规划。结合国家发改委将试点镇作为第三批全国发展改革试点城镇的契机，开展庙坝场镇5平方公里总规修编、3平方公里控规编制以及300亩城市风貌设计的规划和评审；规划并全面实施完成庙坝镇长乐新农村综合体、寨峰新农村示范点、长乐——寨峰现代农业示范片以及桃博园；规划22个新农村聚居点(已完成4个聚居点规划设计)。该镇以桃花节和摘果节为主打的乡村旅游业，配套发展农家乐、餐饮店30多家，每年仅两个节会就可吸引游客30万余人次。此外，依托秦王桃产业连续举办五届桃花节，累计吸引游客200万人次，秦王桃花节已成为川东地区、川渝结合部最具影响力的节会之一。

(二)深化行政管理体制改革，厘清城镇管理角色

城镇化所要求的不仅是城镇居民自身素质的变化，更是城镇管理者的变化、管理机制的变化。对于基层政府而言，要实现与城镇化建设相适应，首先就是要创新行政职权配置，合理优化政府结构，简政放权，使乡镇一级政府能更有效地承担治理职责。

1.健全行政编制结构，完善“四办一所两中心”

该镇适应城镇化发展要求，进一步完善行政编制结构，对党政办、经济发展办、社会管理办、规划和建设管理办、财政所、农业服务中心、社会事务服务中心进行整合完善。把4个县级涉农部门派驻事业单位职能职责及人员全部划转至镇农业服务中心，以“服务外包”方式管理消防和场镇，精简优化政府组织结构。行政编制由29名增核至34名，与实际人口比为1:1200，其中领导干部职数7名、中层干部职数10名、一般工作人员17名，形成高效合理的行政编制结构。

2.简政放权，激发行政活力

该镇积极探索简政放权的有效机制，实行中层干部任免由镇党委研究决定，以部门管理为主的正副站所长任免调动征得镇党委同意，有效激发党政干部干事创业热情。经过探索，按照“权责一致、依法下放、能放则放、行之有效”的原则，18个县级部门委托下放96项行政管理权限，使得基层乡镇能够有效自主承担起再社会治理过程中的责任，同时也激发了其参与治理的积极性和热情。

3.规范行政服务程序，把管理变为服务

该镇进一步规范镇便民服务大厅、村民事代办点“两点”建设，实现“一站式”办公；实行民事代办、民情代诉“两代”，实现“全程式”服务；落实台账备查、走访调查“两查”要求，实现党员群众“双满意”。 2011年10月以来，建立民情档案1500余户，收集群众意见11类560余条，协调处理遗留问题、治安问题100余件次，有效实现了行政服务。

(三)强化公共服务，搞好社会治理

公共服务是城镇化发展中的应有之义，城镇化水平的高低很大程度上就是体现在其城镇基础设施和提供的公共服务上。只有公共服务供给跟上了，城镇居民才能享受到更加幸福美好的生活。

1.强化公共服务基础设施建设

公共基础设施的健全完善是城镇化全面发展的重要表现。该镇新修通村通组公路106.5公里，硬化135公里，13个行政村全面通水泥路，6个村开通农村客运；新建集雨灌溉蓄水池130口、人饮工程水池60口、引水渠25千米，整治病险水库3座、山坪塘15口；全面完成偏远山区农网改造，新建通信塔2座，广播电视综合覆盖率达100%，建成场镇健身广场、综合市场、垃圾压缩中转站。庙坝镇还着眼于公共服务理念，重新规划装修400余平方米的镇便民服务大厅，与老百姓、企业密切相关的窗口岗位均入驻大厅，落实工作人员，规范办事流程。

2.落实服务责任，实现“网格化”治理

“网格化”这一概念是从城市网格化管理理论中引申过来的，“所谓网格，就是将城区行政性地划分为一个个的‘网格’，使这些网格成为政府管理基层社会的单元。”[5]庙坝镇以村(社区)为单位划分责任网络，由镇政府社会管理专员、村(社区)一员(人民调解员)、一警(基层民警)以及社区义工组成工作队伍，分片负责网络内的社会管理和公共服务工作，构建起了“多网合一、一网多格，一格多员、全员参与”的网格化治理模式。

3.积极发展社会事业，提升城镇内涵

各项社会事业的进一步发展才能保证城镇化全面有效地推进。庙坝镇在进行城镇化建设过程中，把发展教育、医疗、文化、卫生等社会事业作为重点内容积极推进。教育上将原庙坝镇小学、庙坝镇二小附设初中部并入庙坝中学，支持庙坝镇中学做大、做强、做优；医疗卫生上强化大病统筹和救治管理新农合参合率保持95%以上；文化上加强农村书屋和群众文化建设，积极促进公共服务均等化、多样化，该镇先后被评为“全国群众体育先进镇”“全国老年健身工作先进镇”“全省文化先进镇”“全省综合治理模范镇”“全省首批试点小集镇”。

(四)抓好党的建设，强化在城镇化发展中的核心领导

中国共产党是我国执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。党组织在各个领域发挥着“领头羊”的作用。抓好党的基层组织建设才能有效应对城镇化基层治理过程中的各种问题。庙坝镇积极探索党建新思路，在统筹城乡发展的新时期下抓好党建工作，使得党组织在推进城镇化发展过程中积极发挥其核心作用。

1.完善镇党委领导下的乡镇党组织管理体制

该镇通过学习运用文建明工作法，完善党委决策、机关管理、督查督办、党建预决算“四大机制”，党委决策严格提议、类总、定议、议决“四个环节”，党务公开落实内容全面、时间及时、程序规范、形式固定“四个要求”，实行业务岗位、驻村工作、重大工程“双向选择”和应急工作“三双向一全员”，采取“出勤率+工作绩效”方式推行绩效考核，共细化健全15项制度，建立了机构设置合理、人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的党委领导下的党政管理体制。

2.以“挂包帮”形式抓好基层党支部建设

庙坝镇将位置相邻但发展差距大的长乐村和华山村进行“联姻”，组建长乐村、华山村联合党支部，创建了达州市首个农村联合党支部，建立“先进带后进，富村帮穷村”模式。联合党支部成立以来，区域党组织凝聚力有效提高、两村经济社会长足发展、地方人民群众生活显著改善，收到了“1+1>2”的显著成效。长乐华山联合党支部书记杨帮武也在县委、镇党委的指导下，成功探索出“二三四”杨帮武治村法，现已在全县范围内学习推广。

在“挂、包、帮”活动中，该镇积极联系，实现长乐华山联合党支部由县委书记亲自挂点，县委办公室为长乐村包村部门，镇党委明确了党委副书记为驻村干部，帮助指导该党支部工作。挂点领导、包村部门、帮扶干部坚持每月定期深入村社调研、检查指导工作，切实帮助解决村“两委”班子建设和经济社会发展中存在的突出矛盾和问题。近几年，挂点领导、包村部门、帮扶干部为长乐华山联合党支部提出建设性意见20余条，帮扶群众100余名，落实帮扶资金50余万元。

四、新一轮城镇化进程中创新丘陵乡镇社会治理的几点启示

庙坝镇适应城镇化发展改革的深入实施，切实转变了党政职能，解决了长期困扰基层乡镇一级的“责大权小、工作难做”的难题，厘清了体制上存在的“条块纷争、利益割据”的困惑，为基层政府更加有效地承担社会治理责任提供了保障，笔者认为这对我们在城镇化进程中创新基层治理有如下启示：

第一，树立新型城镇理念，加强公共服务。任何一个城镇的发展和治理必须有赖于良好的硬件保障和内在理念的支撑。基层乡镇在硬件治理过程中尤为需要树立一种符合自身的内在城镇理念，如大竹庙坝镇就树立了自己特有的丘陵乡镇理念，明确了自身的发展定位，因地制宜地推动自身经济发展的同时进一步完善公共服务，提升城镇化的内涵。治理是一个持续的互动过程，同时也是满足公共需要的过程。乡镇政府必须在这个过程中树立城镇公共理念，构建发掘更多的公共利益，强化自己的公共服务职能。

第二，必须理顺自身行政管理体制。行政管理体制是上层建筑的重要组成部分，是政府运行的骨架与支撑。理顺体制关键在于解决好试点镇的权、责、利的有机统一问题，解决好试点镇“小马拉大车”问题。庙坝镇在坚持乡镇党委决策领导下的政府行政职能进一步转变取得了较大成效，并且还与县级形成联动整合，保证了自身在治理过程中行政管理角色有效发挥，承担起来镇域治理的责任。因此，只有进一步理顺体制、破除经济社会发展的体制桎梏，建立与经济发展相适应的政府体制，才能促进经济发达镇快速健康发展，才能使得基层政府能够切实参与到社会治理中去承担责任并且发挥主体作用。

第三，健全完善各类制度、机制，使其有效运行。如果说运行体制是骨架、是支撑、是前提，那么运行机制就是政府有效运行的血肉和动力。完善的公共服务机制、干部激励机制、财政保障机制是建设效能政府的保障。只有完善机制建设，有效促进试点镇政府与职能部门共融，让试点镇在发挥职能作用过程中谋划发展，才能与行政体制改革进一步互动，激发基层政府参与社会治理的活力和创造力。在这个过程中要进一步深化造血机制，如在现有财政政策条件下，进一步探索“固定预算+收入奖励”的财政造血机制，在健全财政制度上打造新亮点，推动基层治理各种机制的自身有效运转，确保各项制度发挥作用，实现镇域治理常态化。

第四，必须优化基层权力配置，使乡镇有效地担负起治理责任。基层治理的过程是一个地方权力和公民权利良性互动的过程，地方首先要有有效的治理权限。要进一步下放权力，赋予经济发达镇管理权限，这既要考虑乡镇的实际需要，又要权衡试点镇的承受能力。要对已经下放的行政管理权限是否适用，还可以下放什么权限进行梳理，与县级相关部门签定第二轮权限下放委托协议。在改革中，还要确保权随责走、利随责变，让基层乡镇有效承担起治理责任，最后形成乡镇与上级部门的联动机制，实现试点镇行政管理不越位、不缺位、不错位。此外，还要考虑在城镇化进一步推进后适时进行区划调整，合理配置基层权力。整合丘陵乡镇周边资源、增强丘陵乡镇人口吸纳能力、强化丘陵乡镇的承接地位，以促进丘陵乡镇进一步发展，使其真正成为新型城镇化过程中衔接县级中心城镇和乡村地区的坚强一环。

乡镇政府是统筹城乡发展过程的地方主导者和关键执行者，基层社会治理在城镇化建设背景下仍要以发展现代社会经济为支撑，向服务型政府转变，提供更好的公共产品服务。同时，城镇化的过程也是整个国家和社会联动的过程，需要综合考虑地区区域背景以及整体机制，使城镇化真正成为广大群众实现小康生活的有效途径。

参考文献

[1]赵情学.近十年来我国城镇化研究综述 ( 1997至 2007年 )[J].经营管者,2009年第3期；吴永江、李 俊.“新型城镇化与基层治理”学术研讨会综述[J]. 西华师范大学学报(哲学社会科学版),2013年第6期

[2] 张亚强.国内城镇化研究的现状评估[J].生产力研究,2012年第10期

[3]王习明.城乡统筹进程中的乡村治理变革研究[M].北京:人民出版社,2012年

[4] 钱玉英.城镇化背景下的基层治理:中国的问题与出路[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2008年第5期

[5]郑士源、徐辉、王浣尘.网格及网格化管理综述[J].系统工程，2005年第3期

[责任编辑：陈光军]