山东省小型水库管理体制改革实践与探索

苗 苗，盛 雷

（山东省水利工程管理局，山东 济南 250014）

山东省共有小型水库6 180座，这些水库大多建于上世纪50～70年代，因病险突出、管理薄弱，历来是全省防汛保安的重大隐患，也是防汛保安工作的重点、难点和焦点。为此，自2008年以来，中央、省、市、县各级政府投入巨额资金，先后对病险程度比较严重的小型水库进行了除险加固，水库安全状况得到明显改观。但是，小型水库安全形势仍不容乐观：一方面，工程自身防洪能力较低。全省尚有数百座小型水库未进行加固，亟需尽快消除安全隐患；全省2008—2010年实施加固的 4 000 余座小（1）、小（2）型水库，平均投资仅为国家规定标准的1/2和1/5，多数工程仅进行了应急除险，重大安全隐患并未得到根除；根据水库加固规律，建后蓄水运用前5年是高度危险期，山东省加固过的小型水库多数处于这一危险期。另一方面，工程管理严重缺失。全省95%的小型水库隶属乡镇或村集体管理，水库基本处于无人管、无钱修的状态，部分加固过的水库又出现病险状况，长此以往，必将陷入“出险——加固——再出险”的恶性循环，不仅造成资金的极大浪费，而且长期对人民群众生命财产安全构成严重威胁。

确保小型水库安全运行，是各级政府共同的责任。要从根本上解决安全问题，除对存在工程隐患的水库进行除险加固外，更重要的是要建立起适应省情、水情和农村经济社会发展需求的小型水库管理体制和良性运行机制。

1 改革的思路与措施

2014-04，在对全省小型水库数量过百的21个县（市、区）进行全面调研的基础上，山东省水利厅、财政厅联合印发了“山东省小型水库管理体制改革实施指导方案”，按照“试点先行、总结经验、以点带面、面上推动”的原则，先期在12个山丘区县进行试点，正式启动了山东省小型水库管理体制改革工作。改革的总体思路为：按照“齐抓共管、多级参与、多措并举、确保安全”的总体原则，用3～5年时间，建立管护主体明晰、管理责任明确的工程管理体制；建立管理制度健全、工程养护规范的工程运行机制；建立经费分级投入、监督考核到位的工程管护保障机制；形成社会化、市场化、专业化的工程管护模式。

改革的措施：一是建立管护主体明晰、管理责任明确的工程管理体制。全省实行小型水库安全管理责任制，明确安全管理的政府、主管部门、管理单位三级责任人及相应职责；对产权主体不同的小型水库分别明确管护主体和管护责任，其中占总数90%以上的农村集体经济组织所属小型水库管护主体上移至乡镇（街道）水利站（所）。二是建立健全小型水库管护体系。专职管护人员日常管护。按照原则上小（1）型水库不少于2人、小（2）型水库不少于1人的标准，由乡镇（街道）选聘专职管理人员，并签订管护责任书，开展巡查、报汛、库区管理等日常管护工作。社会化专业维修养护。县级水行政主管部门择优选取有相关水利资质、技术力量强的企业，对辖区内小型水库开展机电设备检修、坝体清表整理、溢洪道扩挖等维修养护项目，确保工程的完整性和安全性。三是建立稳定的管护经费保障机制。按照“责任共担、分级负责”原则，省级财政以奖代补、定额补助，市和县按照不低于省级比例落实小水库管护经费。四是建立严格的监督检查考核体系。县级水利和财政部门全程监督资金使用，按年度提请拨付，结余资金滚存使用。全省制定统一的安全管理考核标准，分级考核，考核结果与奖补资金拨付挂钩，确保各项措施落实到位。

2 小型水库改革的关键环节

2.1 坚持管理权和所有者权益适度分离

小型水库所有者多为村和乡镇（街道），为增加农村集体组织经济收入，很多水库通过承包、租赁、股份合作和委托等方式开展多种经营活动。如果在改革中对小型水库所有者重新确权、组建集体资产管理组织并从水库经营收益中筹集管护经费，就会涉及产权变更和利益再分配等敏感复杂的问题，在短期内难以解决，影响改革总体进程。因此，此次改革不改变产权现状，不调整现实利益关系，不触及产权主体对工程使用、收益的所有者权益，将管护主体的管理权与所有权、经营权适度分离，突出小型水库作为水利基础设施的公共属性，从维护公共安全的角度对工程进行管理维护，履行安全监管职责，在确保水库安全运行的前提下发挥综合效益。

2.2 确立乡镇在新型管护机制中的主导地位

现有多数小型水库是由集体筹资、政府适当补助、农民投劳兴建的，难于明晰产权关系，一般简单化地判定其产权属于集体。根据现代产权理论，集体产权本身就是一种模糊的产权，随着家庭联产承包责任制的实行，更加不利于小型水库真正的所有者承担管护主体职责。乡镇水利站（所）作为基层水利单位，是水行政主管部门服务农业、农村工作的延伸，此次改革明确了其作为管护主体的地位，在建立新型管护机制各个关键环节真正发挥其主导作用：在人员管理方面，由乡镇负责对提名的专职管护人员进行考察，对管护人员履职情况进行考核打分，考核结果与个人工资报酬挂钩，奖优罚劣，促进管护水平的提升；在项目实施方面，由乡镇根据工程实际状况编制提报年度维修养护计划，经县水利、财政部门联合审批后，与有资质的水利施工企业签订具有法律效力的合同或委托书，并负责施工监管组织竣工验收，提请资金拨付，在各环节充分发挥乡镇的主观能动性。

2.3 处理好专职管护人员聘用问题

按照《劳动合同法》的相关规定，与专职管护人员建立长期聘用关系必须签订劳动合同，依法参保，同工同酬，增加了管理成本和难度。经基层不断探索与实践，目前比较可行的方法是：由水库所在村集体与管护人员签订水库管理服务协议，负责对管护人员提供劳务的行为进行管理；镇（街道）水利站规定管护人员具体管护职责，对专职管护人员履职情况进行监管，支付管护补助费。这样既增强了村集体参与改革的积极性，又避免了政府部门直接与管护人员签订合同增加管护成本等问题。对此类问题的解决和处理，在深化改革中仍可不断探索与完善。

3 结语

经过1年的试点工作，12个试点县共聘用小型水库管理员1 800名，落实2014年度小型水库管护经费3 104万元，水库工程及时得到了维修和管护，基本解决了小型水库长期“无人管”的难题，实现了管护经费“从无到有”的本质突破。特别是在抵御“麦德姆”台风等极端天气、应对2014年特大旱情时，小型水库在防汛抗旱保收增效方面发挥了巨大作用。对小型水库发生的变化和发挥的效益，基层政府和当地群众均给予了高度评价和认可。当前，解决山东省小型水库安全问题，应工程措施和非工程措施同步实施，在按照“十三五规划”完成除险加固任务的同时，继续大力推动小型水库管理体制改革工作，花小钱办大事。总结归纳好的工作措施和方式方法，推广交流好经验，逐步扩大省级改革试点县数量，进一步完善小型水库管理的体制和机制，确保小型水库安全运行与效益发挥。