水电工程移民前期设计工作管理探讨

俞晓松，徐春海

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

水电工程移民前期设计工作管理探讨

俞晓松，徐春海

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

目前水电工程移民前期设计工作中存在许多问题和困难。为了有效有序开展水电工程移民前期设计工作，顺利推进水电工程建设，针对这些问题提出了一些建议，探讨了移民政策平衡、工作组织形式和程序、“封库令”的有效期、移民工程建设标准和规模的确定、移民工程前期设计深度、移民意愿调查结果和安置方案吻合度等。

移民前期设计；工作管理；水电工程

0 概 述

2002年11月原国家发展计划委员会发布了《国家计委关于印发水电工程建设征地移民工作暂行管理办法的通知》(计基础〔2002〕2623号)，明确了水电工程移民前期设计管理的制度和要求，理顺了设计单位与各级地方政府、移民机构以及项目法人等有关单位或部门的关系，推进了水电工程建设征地移民安置前期设计工作。

随着经济社会环境的不断发展，水电工程不断开发，地方政府以及移民的诉求不断增多，为切实维护移民权益，国务院于2006年颁布施行了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第471号令)，2007年12月国家发展和改革委员会颁布实施了新的水电工程建设征地移民安置规划设计规范，2012年2月国家发展和改革委员会印发了《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源〔2012〕293号)，进一步完善了设计管理，并对前期设计内容和深度提出了更高的要求。

1 研究并完善移民前期设计工作管理的必要性

根据国家能源局公布的“十二五”能源发展思路，将在保护生态和做好移民工作的前提下积极发展水电，加大重点流域开发力度。在水能资源丰富、建设条件较好、开发程度偏低、环保论证充分的金沙江下游、雅砻江、大渡河、澜沧江中下游、黄河上游等水电基地，开工建设一批大中型水电站或推进前期工作。建设征地移民安置是水电工程建设的重要组成部分之一。据初步统计，近年来我国已建和在建水电工程涉及移民人口约90万人，主要集中在瀑布沟、龙滩、向家坝、溪洛渡、托口、白市、小湾、糯扎渡、鲁地拉等项目；待建项目涉及人口约80万人，主要集中在金沙江、澜沧江、怒江、黑龙江、雅砻江、大渡河和雅鲁藏布江等流域。建设项目之多，涉及面之广，环境之复杂是前所未有的；再加上随着国民经济的快速发展，以及国家出台了一系列改善民生的政策和关于移民安置的政策规定，电站利益相关者各方的利益诉求越来越多，也越来越强烈。做好水电工程前期工作，重要任务之一是做好水电工程移民前期设计工作，适时调整思路，妥善解决处理好国家、地方政府、项目法人、移民之间的关系，解决好移民的利益诉求，促使移民安置工作按计划顺利推进，保障各巨型、大型水电工程按期蓄水发电、发挥效益。

目前移民工作正逐步呈现出新现象、新特点、新问题，急需有关方面及时总结水电工程移民管理工作的经验和教训，进一步规范水电工程移民前期设计工作，健全并完善水电工程移民前期设计工作的管理。

2 移民前期设计工作存在的问题及建议

2.1 关于同一流域(河段)梯级电站在同一时段内开展前期设计工作的政策平衡

针对同一流域(河段)梯级电站在同一时段内相继开发并开展前期设计工作的，如各梯级电站移民安置方式及移民安置标准等移民政策没有衔接和统筹考虑，容易产生相互攀比或不平衡引发各类矛盾。为了解决同一流域(河段)在同一时段内相继开发并开展前期设计工作的项目在移民安置方式、安置标准等移民政策的协调和统一，建议在各梯级电站开展可研阶段规划设计工作前，由省级移民主管机构会同项目法人组织并委托具有相应资质的设计单位编制流域(河段)梯级电站移民安置初步规划报告，同时按相关规定和程序进行报审，审查通过的(河段)梯级电站移民安置初步规划报告是同一流域(河段)梯级电站开展可研阶段移民安置规划设计工作的依据，以协调统一同流域(河段)在同一时段内相续开发并开展前期设计工作的水电项目的移民政策。

2.2 关于移民前期设计工作的组织形式和程序

移民前期设计工作参与单位较多，包括项目法人、设计单位、地方各级政府及其移民管理机构、相关专业项目的各级主管部门等。要做好前期设计工作，在明确参与各方职责的前提下，还需要参与各方相互配合，密切合作。目前，移民前期设计工作的组织形式是由项目法人牵头组织，在地方各级政府及其有关部门配合下开展的，设计单位受项目法人委托是参与的一方。但在实际工作中，由于项目法人是企业单位，难于有效组织地方政府及相关部门，也难于调动并发挥地方政府及相关部门的工作积极性和主动性，个别地方政府及相关部门甚至还提出一些不尽合理的要求作为配合开展工作的条件，使得前期设计工作推进十分艰难。为了确保有序并顺利推进前期设计工作，建议依据条例规定的“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制”，进一步完善并优化前期设计工作的组织形式，充分发挥政府资源优势，由省级移民管理机构负责本行政区域内水电工程移民前期设计工作的组织、管理和监督；项目法人委托主体设计单位开展移民前期设计，积极配合政府管理机构做好移民前期工作，严格履行有关申报程序。

2.3 关于“封库令”的有效期限

根据新条例规定，“封库令”由省级人民政府发布。目前，部分水电工程所在省明确了“封库令”的有效期限。如四川省以《四川省人民政府办公厅关于印发〈大中型水利水电工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通告管理办法>的通知》(川办函〔2007〕279号)文明确：“封库调查期限指封库令发布之日起至项目核准(批准)开工建设之日止。原则上封库调查期限中型工程为一年，大型工程为二年，个别建设规模和淹没范围较大、建设周期较长的大型水利水电工程经批准可适当延长封库调查期限，但最多不得超过三年。”如大渡河丹巴水电站在发布“封库令”时明确了封库调查期限按川办函〔2007〕279号执行。但是除四川省外，其他省级人民政府在发布“封库令”时一般都没有明确“封库令”的有效期限，如云南省龙开口水电站、福建省厦门抽水蓄能电站、安徽省绩溪抽水蓄能电站等均没有在“封库令”中明确有效期限。

为了保障库区社会经济的正常发展和库区群众正常的生产和生活，合理分析确定“封库令”的有效期限很有必要。由于部分水电工程前期设计工作时间较长，在一定程度上影响了库区社会经济的正常发展和移民正常的生产和生活，因此“封库令”的有效期限不宜太长。但是因项目前期设计工作和核准时间受制约和影响的因素较多，“封库令”的有效期限也不宜太短。如白鹤滩水电站因涉及移民规模特别大(约10万人)，“封库令”三年期限看来是不够的；但龙开口水电站、绩溪抽水蓄能电站等项目因移民规模相对不大(不足1万人)，正常情况下“封库令”2～3年期限基本可以满足要求。因此，建议根据水电工程规模以及移民规模出台相关政策明确规定“封库令”的有效期限。

2.4 关于移民工程建设标准、规模的分析确定

根据移民条例等现行政策法规和规程规范之要求，移民安置规划须执行“三原”原则(即原规模、原标准或者恢复原功能)，但在实际工作过程中，由于地方政府和移民提出很多诉求，要求结合地方社会经济发展提高移民工程的建设标准和规模以促进移民脱贫致富，这使得可研阶段规划设计工作常常难于顺利推进，甚至有时陷于停顿。

由于规划要建设水电工程，故工程所在地基础设施和社会服务设施的建设水平往往较低，有的甚至停止建设，严重制约了当地社会经济的发展，例如滩坑水电站所在库区因80年代及更早就规划建设水电站，直至2003年项目核准，至2009年电站建成已是20多年，期间库区大型的基本建设基本处于控制状态，造成库区社会经济发展相对落后，对库区居民正常的生产和生活带来诸多的负面影响。如果现在水电工程建设对移民安置规划仍严格执行“三原”原则，对当地移民来说确实不尽合理，也不太公平，再说提高标准、扩大规模增加的投资全部让地方政府或主管部门来承担的话，当地政府或主管部门还可能受财力不足的制约。

因此，水电工程移民安置应适当结合地方社会经济发展来规划，同时促进移民脱贫致富是有其合理性，但规模、标准提高的程度等还是需要加以控制和约束。故建议对于提高标准、扩大规模或新增的建设项目，应以建设征地区现状为基础，结合促进移民脱贫致富和地方经济社会已有的发展规划，经设计单位论证，由省级投资、能源管理机构会同省级移民管理机构商项目法人同意，在此基础上将提高标准、扩大规模或新增的建设项目而增加的部分或全部投资纳入水电工程移民投资。

2.5 关于移民工程前期设计的深度

根据现行移民规划设计规范，移民工程规划设计需要满足水电工程可研的设计深度要求，对于交通、电力、通信等其他行业来说就是要求达到初步设计深度。由于水电工程建设周期较长，移民安置实施历时也较长，且实施期间国家和地方的政策、工程所在地社会经济情况都会发生相应变化，这就使得移民对可研阶段选择的安置去向和方式等意愿也发生变化，从而导致移民安置方案出现调整或变更，引起涉及移民安置的移民工程因移民安置方案调整或变化需要重新进行规划设计。

因此，建议移民工程设计深度根据工程规模、等级以及建设用地时序和移民实施计划进度的要求合理确定。首先是可根据现有规程规范和技术标准，结合各移民工程的特点，规模大等级高的移民工程应达到行业初步设计深度的要求，规模小等级低可采用典型设计或满足行业可行性研究深度的要求；其次是可根据建设用地时序和移民实施计划进度的要求，对枢纽工程建设区影响涉及的和计划三年内实施的移民工程达到行业初步设计深度要求，其他移民工程则达到行业可行性研究深度的要求。

2.6 关于移民意愿调查成果与安置方案的吻合度

可研阶段移民意愿调查成果的质量以及县级人民政府确认的移民安置方案与意愿调查结果的吻合程度将直接关系到实施阶段移民安置能否按计划顺利实施。由于水电工程移民安置总体规划阶段尚未明确具体的补偿补助标准，而移民又对此最为关心，导致移民意愿调查工作难于有序开展，同时也影响到了移民对意愿的合理选择，最终影响到移民安置规划方案的拟定以及方案的可操作性。

为了确保移民安置总体规划方案的科学合理性，同时保障移民安置方案能顺利实施，需要进一步规范移民意愿调查内容以及移民意愿调查工作的要求。故建议对移民搬迁安置去向、移民生产安置方式等选择，需充分尊重移民意愿，由移民在政策范围内自主选择，尽量满足不同移民需求；对于移民意愿与移民安置规划方案之间差异较大的，应进行重点分析，调整并优化移民安置方案，原则上要求移民意愿在移民搬迁安置去向、移民生产安置方式上与移民安置方案的吻合度不低于2/3；在征求意愿的基础上，县级人民政府还应就移民安置初步对接方案组织听取移民及移民安置区居民意见；在移民安置区，应就生产安置用地范围、生产开发方案、居民点选址、配套基础设施、移民来源及行政管理等听取安置区居民意见；在移民区，应就移民搬迁安置去向、安置区经济社会条件、移民生产安置条件及开发方案、居民点选址及建设方案、配套基础设施、移民构成及行政管理等听取移民意见。

3 结 语

鉴于目前水电工程移民前期设计工作中存在的问题和困难，为了有效并有序开展水电工程移民前期设计工作，顺利推进水电工程建设，迫切需要国家有关主管部门尽快研究完善并颁布实施水电工程移民前期设计工作管理的相关管理政策或规定，以进一步明确水电工程前期设计工作的任务、内容、方法和要求；完善工作组织形式、参与各方的职责以及相关程序等。

[1]高忠文. 水电工程农村移民基本社会保障模式研究[J]. 水力发电， 2007， 33(7)： 23-26．

[2]晏志勇， 张一军. 我国水电开发与移民安置[J]. 水力发电， 2005， 31(1)： 1-4．

[3]杨瑞璟， 杨贵平. 关于水电工程征地移民顶层设计问题的思考[J]. 水力发电， 2015， 41(5)： 21-25．

[4]徐春海. 水电工程建设征地移民安置规划设计问题探讨[C]//2012年水电移民政策、技术、管理论坛论文集. 北京： 中国水利

水电出版社， 2013： 414-418．

[5]龚和平. 水电工程移民问题与对策探讨[J]. 水力发电， 2014， 40(3)： 1-4， 30．

[6]彭幼平， 龚和平. 对水电工程征地移民设计管理中几个新理念的探讨[J]. 水力发电， 2011， 37(4)： 9-12．

[7]DLT5378—2007 水电工程农村移民安置规划设计规范[S].

(责任编辑 王 琪)

Discussion on Preliminary Design Management of Hydropower Project Resettlement

YU Xiaosong, XU Chunhai

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

There are many problems and difficulties on preliminary design of hydropower project resettlement at present. In order to conduct the preliminary design of resettlement effectively and orderly and to promote the construction of hydropower projects smoothly, a lot of suggestions are proposed, such as the balance of resettlement policies, the organization and procedures of preliminary design, the validity of Stop-construction Notice, the determination of resettlement construction standards and scale, the preliminary design degree of resettlement projects, and the consistent degree of resettlement willing investigation and relocation programs．

preliminary design of resettlement; management; hydropower project

2015-07-06

俞晓松(1980—)，男，浙江宁波人，高级工程师，主要从事水利水电工程建设征地移民安置规划设计、咨询以及工程总承包等工作.

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0008-03