地方政府财政透明对支出结构的影响——基于中国省级面板数据的实证分析

（陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安 710119）

一、引言

随着新公共管理运动的蓬勃发展，公众问责诉求与日俱增，近30年来在全球范围内掀起了财政透明改革浪潮［1］。财政透明被认为是宏观财政可持续的重要保障，也是公众问责和政府善治的先决条件［2］。财政透明不仅可以使公众有效审议政府的“钱袋子”，还可以使行政机构更为高效地使用公共财政资源［3］。鉴于此，近年来一些国际组织，如国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）、国际预算合作组织（IBP）等也在致力于推动全球财政透明改革，这些组织每年都公开对各国的财政透明状况进行评价。

2008年5月，国务院正式公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，要求政府主动公开相关政务信息，这一条例的出台拉开了中国财政透明改革的序幕。2010年3月，财政部发布《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，明确要求各地区和部门“主动公开财政预算和决算报表以及预算执行和财政转移支付等情况”；2013年8月，财政部又发布《关于推进省以下预决算公开工作的通知》，明确要求“各省在2015年之前要全部公开县级以上政府财政预决算、部门预决算及三公经费预决算等内容”。种种迹象表明，中国政府正在积极推进财政改革，而公开透明是改革关键。

中国地方政府的财政支出结构一直受人诟病，其呈现出“重基本建设和行政管理支出，轻公共服务支出”的扭曲状态［4］。行政管理支出一直占地方政府支出很大份额，且这一比重还在急剧攀升；相反，公共服务支出比重却显得相对较低，且增长极为缓慢［5］。财政透明被认为是调整政府财政支出结构的有效手段，增加公共财政透明度，能够有效地缩减行政管理开支［6］。同时，提高财政信息透明度，对于推动地方政府的公共服务也非常重要［7］。

基于此，本研究关注的核心问题是：中国地方政府的财政透明是否能够有效地调整财政支出结构？进一步而言，财政透明能否有效抑制行政管理支出，并促进公共服务支出的提升？本研究基于中国省级面板数据，对财政透明和支出结构之间的关系进行实证检验。本研究为进一步理解政府财政透明的政策效应和运作机理提供新的视角，也为政府支出结构调整提供了实证证据。

二、文献综述

在政府财政透明效果研究中，首先，学者研究多关注财政透明与经济绩效间的关系探讨，如Alt和Lassen（2006）基于19个OECD 国家实证研究发现，较高水平的财政透明有利于减少公共债务和赤字，从而促进经济绩效提升［8］；Benito和Bastida（2009）实证研究发现财政透明度提升不仅直接降低政府财政赤字，还间接促进经济绩效改善［9］；Alt和Lowry（2010）实证研究发现，财政透明程度增加有效地降低税收幅度的增长［10］。国内学者成向阳和付达院（2006）认为提高财政透明有利于降低浪费，提高资金使用效率，从而有效改善财政绩效［11］。其次，部分学者还关注财政透明对政府规模的影响，Ferejohn（1999）分析认为透明度的增加，使得政治行为的不确定性减少，从而会增加选民对政府的信任，进而会提高对公共产品的投资，最终使得政府规模增大［12］；James等（2002）研究发现，选民愿意将更多资源配置在财政透明度高的公共部门，从而导致了政府规模的扩大，政府财政透明显著促进了政府公共服务支出规模的扩大［13］。再次，还有部分学者关注财政透明对政府腐败的影响，Kolstad和Wiig（2009）认为财政透明可以暴露政府的浪费和寻租行为，使得政府腐败具有高风险，从而有效减少了政府的腐败行为［14］。

然而，关于财政透明与政府支出结构的影响研究中，已有研究文献关注较少，仅发现Yamanura和Kondoh（2013）以日本市级政府建设领域项目为例，实证分析了政府透明与财政支出之间的关系，该研究发现政府财政信息的透明能够有效降低政府建设支出的成本［15］。

从国内外已有研究成果看，政府财政透明效果研究已成为目前研究热点之一，但遗憾的是，现有文献并未过多关注财政透明对政府支出结构的影响。此外，仅有的实证研究也是在日本管理情境下的分析。面对不同国家国情和管理情境的差异，还需考虑其研究结论适用性。本研究为理解我国政府财政透明改革提供了新的视角。同时，本研究揭示的相关经验数据也对国际学界有关财政透明的研究提供了中国案例。

三、研究假设

Ferejohn（1999）采用委托代理理论（principal agency model）给出地方政府财政透明的理论分析框架，该模型认为公众作为委托人，把税收资源委托给代理人管理，希望代理人能够提供高质量的产品和服务；政府作为公众代理人，负责向公众提供公共物品和服务。在这一委托代理关系中，代理人拥有的信息比委托人多，双方存在着信息不对称的状况。信息的不对称给政府带来寻租空间，使其在行使代理人角色的过程中追逐自身利益的最大化。他认为政府透明度的提升能够有效改善委托人和代理人之间的信息不对称，公众作为委托人可以精准推断和评价代理人的行为，从而削弱了政府利用信息不对称谋取私利的可能［12］。

Yamanura和Kondoh（2013）研究认为政府和公众之间信息的不对称导致了政府的机会主义和寻租行为盛行，政府寻租行为又造成资源较大浪费，使得政府的建设支出成本居高不下。政府信息的公开直接减少了政府的寻租活动，从而有效降低了政府建设支出的成本［15］。从Ferejohn到Yamanura的研究揭示了政府信息透明有利于减少政府寻租和腐败等不当行为，并可能会进一步抑制政府的浪费行为。

在中国地方政府治理中，同样也存在着委托代理关系，政府与公众之间存在着较大的信息不对称，正是这种信息不对称使得公众对地方政府的监督变得非常困难，也使得行政部门腐败变得不可避免［16］。刘细良等（2011）认为政府治理中存在复杂冗长的委托代理链条，因信息公开的有限性，使得链条每一个环节都或多或少存在信息不对称问题，会诱发相应违规行为和寻租行为［17］。信息透明可以为公众问责和社会监督提供途径，只有当政府部门在一个透明公开环境中，接受公众监管时，它才可能会更加谨小慎微，腐败可能性也会有所降低［18］。

同时，政府部门从不同的支出中获取贿赂的难易程度不同，对于中国政府而言，其更容易从行政管理支出中寻租，这也进一步导致了政府行政管理成本居高不下［19］。吴俊培和姚莲芳（2008）的实证研究也进一步验证，中国政府部门腐败程度增大，会显著提升行政管理支出的比重［5］。在中国政府信息不透明所带来寻租和腐败问题的同时，也会不断扩大政府的行政管理支出。这也意味着，增大政府财政信息的公开，不仅能够有效地预防腐败，而且还将进一步加强对政府行政成本盲目增长的有效控制［20］。因此，本研究认为提升地方政府的财政透明程度，能够有效地降低政府行政管理支出。基于上述分析本文提出假设1：

H1：地方政府财政透明与行政管理支出负相关，即地方政府财政透明程度越高，其行政管理支出比重越小。

Ferejohn（1999）的研究模型还提出财政透明在抑制政府寻租行为的同时，也改善了政府与公众之间的委托代理关系。他认为政府财政透明度增加有利于公众监督政府，降低了政府行为的不确定性，这将迫使政府更加努力地按照公众的期望行事。此时，公众对于政府的信任程度也将随之增加。在这种情况下，公众更愿意负担较高税收，同时也更愿意将更多财政资源配置在公共服务领域，从而促进政府公共服务供给［12］。James等（2002）基于美国的数据对Ferejohn（1999）模型进行了验证，他们发现政府财政透明显著改善公众对政府官员的支持和信任程度，且进一步促进政府公共服务支出规模的扩大［14］。

在中国现阶段财政透明度较低的情况下，财政支出这种公共决策行为很容易演变为个别领导的“随意”安排，政府支出不是以公众偏好来进行的，基本公共服务在预算支出中难以得到有效保障［21］。地方政府财政透明度的提升有利于公众及时充分地获取政府财政信息，以准确评价政府公共受托责任的履行情况，从而改善政府和公众间的信息不对称局面［22］。政府只有在公众充分监管下，才会把以满足民众偏好为己任，努力提升公共服务供给。

提升中国政府公共服务供给水平的有效路径之一，就是不断提高政府的财政透明度。中国政府实践管理经验对此提供了证据支持，阎波等（2014）以中国某乡镇为例的案例研究发现，随着该乡镇政府财政透明程度的提高，其公共基础设施和基本公共服务的供给得到了显著增强。不仅如此，该乡镇政府还得到了上级政府较大数额的额外转移支付资金，该乡镇公共服务供给力度显著提高［23］。因此，本研究认为提升地方政府的财政透明程度，能够有效地提高政府的公共管理支出。基于上述分析，本文提出假设2：

H2：地方政府财政透明与公共服务支出正相关，即地方政府财政透明程度越高，其公共服务支出比重越大。

四、研究设计

（一）样本选取与数据来源

本研究选取省级政府为研究对象，本文采用的数据来自中国31个省（直辖市、自治区）（不包含港澳台）2008～2012年的面板数据。相关数据主要来自《中国统计年鉴》和相关研究报告。衡量财政透明的数据来自2009～2013年的《中国财政透明度报告》，它首次调查并公布了中国省级政府财政透明度数据，其他变量均来自2009～2013年的《中国统计年鉴》。

（二）变量测量

1.因变量。本研究采用上海财经大学公共政策研究中心发布的《中国财政透明度报告》中的省级政府财政透明度指数作为衡量省级政府财政透明度的因变量数值。该项研究是目前关于中国省级政府财政透明度测量的最早的研究，也是最权威的来源，能够全方位地考察省级政府财政透明度的现状，且其公布的财政透明度指数的时间已超过5年。本研究采用的是该中心所给出的省级政府财政透明度指数，该指数取值范围为0～100，值越大表明财政透明度越高。

2.自变量。地方政府财政支出结构常用政府不同类别的财政支出占总支出的比值来反映。在本研究中将考察两类政府财政支出，分别是行政管理支出与公共服务支出。遵循已有研究，前者采用行政管理支出占总支出的比值来衡量，后者采用公共服务支出占总支出的比值来衡量。其中，公共服务支出分别采用的是教育、科技、文化和社会保障支出占总支出的比值反映。

需要说明的是，中国财政部于2006年发布了《政府收支分类改革方案》，该方案重新划分了政府财政支出，并重新规定了统计口径。在这次改革中取消了原有行政管理费支出这一类别，替换为一般公共服务支出。但一般公共服务支出正是原来的狭义行政管理费，且已有学者采用一般公共服务支出来反映和测量行政管理支出［24］。基于此，本研究对于行政管理支出的测量采用一般公共服务支出占总支出的比值来反映。

3.控制变量。（1）为控制经济发展水平对支出结构的影响，本研究设置了反映经济发展水平的变量，即国内生产总值和财政自给能力。前者用当年省级政府GDP 总量来反映，需要说明的是，由于GDP数据具有较大波动性，容易产生异方差性。因此，本研究对GDP数据进行对数化处理；后者则用当年省级政府财政收入与财政支出的比值反映。（2）为控制人口结构对支出结构的影响，本研究设置了反映人口结构的控制变量，即0～14岁人口的比重以及65岁以上人口的比重。前者用0～14岁人口数占总人口的比值来反映；后者用65岁以上人口数占总人口的比值来反映。（3）为控制地区城市化对支出结构的影响，本研究设置了反映城市化进程的控制变量，即产业结构和外商投资。前者用第二产业和第三产业产值占GDP的比值来反映；后者用外商投资总额来反映，需要说明的是，本研究对外商投资总额的数据也进行了对数化处理，以减少异方差问题对回归结果的扰动。（4）本研究还设置了地域虚拟变量以控制不同地域区位因素的影响，以及设置了时间虚拟变量以控制不同年份政策因素的影响。

表1 变量一览表

五、数据分析

（一）描述性统计

表2报告了变量的描述性统计分析结果，可以看出我国省级政府财政透明度的均值仅为24.69分，这说明现阶段省级政府财政透明整体程度不高，还有很大改善空间；省级政府财政透明度之间存在较大差异，这表明我国省级政府财政透明度的地域和时间差异非常明显。此外，还可以看出省级政府行政管理支出占总支出的比值平均为12.19%，教育支出的比值平均为16.65%，科技支出的比值平均为1.81%，文化支出的比值平均为1.94%，社会保障支出的比值平均为12.36%。这一结果说明，在省级政府财政支出结构中，教育支出占的比值最大，其次是行政管理支出和社会保障支出；所占比值最小的是科技支出和文化支出。

表2 变量的描述性统计分析

（二）回归统计

为了验证本研究的假设是否成立，本研究构建了如下模型：

式（1）中，Y 为自变量，表示不同类型的财政支出占总支出的比值。Y1～Y5依次为行政管理支出（XZ）、教育支出（ER）、科技支出（SR）、文化支出（CR）和社会保障支出（SS）；TR 为自变量财政透明；其余变量为控制变量，GDP为经济发展、SELF 为财政自给能力、CHI为0～14岁人口、OLD 为65岁以上人口、STR 为产业结构、FDI为外商投资；YEAR 为时间虚拟变量；REG 为地域虚拟变量；ε为残差项；a0为常数项。本研究为克服GDP和财政自给能力与因变量之间可能存在的内生性问题，选取GDP和财政自给能力的滞后一期作为工具变量，并采用两阶段最小二乘法（2SLS）对回归模型进行分析。所有数据分析均采用Stata软件完成。

表3报告了省级政府财政透明对财政支出结构影响的回归模型分析结果，其中模型1～2报告了财政透明对行政管理支出的影响，模型3～6报告了财政透明对公共服务支出的影响。模型1的回归分析结果显示，财政透明与行政管理支出负相关，且通过了10%的统计显著性水平。即省级政府财政透明度每提升1个点，省级政府行政管理支出的比重就可以下降约3.2个百分点。虽然该效应绝对值不大，但是考虑到行政管理支出的取值范围仅在6%～19%之间浮动，所以3.2个百分点的改善对于省级政府而言也是显著可观的。因此，这一结果进一步说明对于省级政府而言，财政透明的提高能够有效地降低政府行政管理支出的比重。

表3 财政透明度对支出结构影响的回归结果

模型2是为了验证上述结果所进行的稳健性分析，本研究采用行政管理支出的规模来代替行政管理支出的比重，用来测量行政管理支出变量，以检验结果的稳健性。稳健性分析结果表明，财政透明与行政管理支出具有显著的负相关，且相关系数得到了明显改善。因此，该研究结论具有一定稳健性。综上，财政透明与行政管理支出之间的负相关关系显著成立，且不会受到不同测量指标的影响。因此，本研究的假设1得到支持。

模型3报告了省级政府财政透明对公共教育支出的影响，回归结果表明财政透明与公共教育支出之间的负相关关系并不显著。这一结果表明，财政透明的改善并不能显著提升地方政府公共教育支出的比重。模型4报告了省级政府财政透明对公共科技支出的影响，回归结果表明财政透明与科技支出之间的负相关关系并不显著；模型5报告了省级政府财政透明对公共文化支出的影响，回归结果表明财政透明与文化支出之间的正相关关系并不显著；模型6报告了省级政府财政透明对社会保障支出的影响，回归结果表明财政透明与社会保障支出之间的负相关关系并不显著。从模型3～6的结果可以看出，不论公共服务支出的类型为何，财政透明与公共服务支出之间的关系均不显著，研究结论具有一定稳健性。这一结果表明，对中国现阶段的省级政府而言，财政透明并不是公共服务支出的关键影响因素，财政透明的改善并不能显著提升地方政府公共服务支出的比值。因此，本研究的假设2没有得到支持。

六、结论与政策建议

本研究基于我国31个省（直辖市、自治区）2008～2012年间的面板数据，实证分析了财政透明对支出结构的影响。研究显示，对不同类型的财政支出，财政透明的影响具有显著差异。本研究发现，地方政府财政透明与行政管理支出呈负相关，这一结果说明地方政府财政透明程度越高，地方政府越倾向于压缩和删减行政管理支出。这一研究发现进一步说明，财政信息的透明和公开有利于公众全面了解和审视地方政府的治理行为，对政府的行为也起到了有效的监管和约束作用，进而倒逼地方政府压缩和删减不必要的行政管理支出。

本研究还发现，地方政府财政透明与公共服务支出之间不存在显著相关关系。已有国内外研究发现财政透明能够提升地方政府公共服务供给，但是本研究的实证分析并没有支持这一结论。这可能是因为我国地方政府现阶段的财政透明还存在局限性，政府财政信息的公开更多是三公经费的公开，而对于教育、社保、民生等公共服务支出领域信息公开程度非常有限。公众难以了解政府财政支出的全貌，尤其是精确了解公共服务领域政府的支出行为，致使公众对政府公共服务领域的监督有限，从而弱化了其对公共服务支出的影响作用。

在当前深化财税体制改革、公众对政府财政信息需求增加的背景下，本文的研究结论具有较强的政策启示。首先，加大政府财政透明力度，进一步推进政府财政透明向纵深发展。除省市各部门公开财政信息以外，基层县乡政府也应该逐步向公众公开预决算、部门预算和“三公”经费支出信息；其次，扩大财政透明内容，推进财政透明改革向横向扩展。政府各部门应进一步扩大预决算公开范围，加大“三公”经费公开力度。同时，还应将政府教育、社保、民生等公共服务支出领域的财政信息也纳入公开信息披露范畴，全面接受公众监督；最后，严格公开程序，积极拓宽公开渠道。政府部门财政信息公开除指定的信息公开平台外，也可以辅以报刊、广播、电视、微博等渠道向社会公开，便于公众更好地查询和监督政府财政行为。

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