小清河水政执法监督检查常态化机制探析

孙中峰，刘宗路

（山东省小清河管理局，山东 济南 250014）

小清河水政执法监督检查常态化机制探析

孙中峰，刘宗路

（山东省小清河管理局，山东 济南 250014）

【摘要】为避免小清河系统水行政执法力度时强时弱，执法尺度时紧时松，执法效果缺乏持续性等问题，通过完善制度、落实执法责任、加强队伍建设、整合执法资源、加强法规宣传、规范执法行为、借助科技手段等措施来实现小清河执法监督检查日常化、常规化，形成长效机制。

【关键词】小清河；水政执法；检查监督；常态化

小清河发源于省会济南，流经济南、滨州、淄博、东营、潍坊5市的天桥、槐荫、历城、章丘、邹平、高青、桓台、博兴、广饶、寿光等10个县（市、区），于羊角沟注入渤海，全长229km，流域面积10433km2。小清河是鲁中地区重要的排水河道，具有防洪、除涝、供水、灌溉、海河联运等多种功能，担负着这一重要区域防洪安全、供水和生态保障的重任。如何对严重损害小清河流域水事秩序的各类违法违规行为始终保持高压严打态势，提高流域工程管理和水政执法水平，保证治理工程的长治久安，以最大程度地发挥小清河工程的综合功能和效益，是目前面临的重大课题。

1　小清河系统水政执法监督检查现状

1.1现行管理体制及队伍建设情况

山东省小清河管理局承担小清河水政监察和水政执法日常工作，负责流域内重大水事案件挂牌督办和设区市间水事纠纷的协调处理，并对市县两级的执法工作进行监督及指导。负责小清河管理范围内建设项目工程建设方案审批和小清河流域内水工程建设规划同意书审查的工作。流域各市级管理单位受市级水行政主管单位委托负责辖区内重大水事违法案件的查处和县区交界处水事矛盾的协调。各县级管理单位负责对所辖区域内的堤防、闸室、建筑物等开展日常巡查保护工作，受县级水行政主管单位委托对辖区河道管理范围内违法行为进行查处。小清河管理系统初步建立了省、市、县三级执法队伍，共有专职水政执法人员28名，有执法证件81人。

1.2水政执法管理制度建设情况

近几年，省小清河管理局制定了《小清河堤防日常巡查制度》，规定省、市、县三级管理单位在各自管理权限内，认真开展河道堤防日常巡查工作；同时，还建立了水事违法案件执法台账制度，查处违法案件信息上报等制度。济南市出台了《济南市小清河河道管理范围内建设项目行政许可工作规范》《济南市小清河河道巡查管理制度》；滨州市出台了《滨州市水政执法巡查制度》；有些市、县还试行了《水政执法错案责任追究制度》《水政执法文书档案管理办法》《简易执法程序》等案件查处方面的规章制度。

1.3近年来水政执法情况

1）积极开展水法律法规宣传。充分利用“世界水日”、“中国水周”、“全国法制宣传日”等有利时机，精心组织开展声势浩大、形式多样、行之有效的宣传活动，营造了良好的社会氛围和法治环境。对内注重开展系统普法宣传，各级河道管理部门依法行政水平不断提高，为推进全流域依法行政奠定了基础。

2）严格开展各类专项执法活动。2011年开展了小清河流域执法管理综合整治活动，集中查处了大量违法行为，为小清河依法管理工作提供保障。整治活动期间发现河道管理范围内各类违法行为196项，活动结束时，违法行为处理率达到95%以上，未处理的违法行为也做出了保证，适时进行解决。通过连续执法活动，全流域水事秩序明显好转，有效保障了河道防洪安全和生态安全。

3）认真开展执法巡查工作。随着执法能力和执法水平的不断提高，沿河各级水政监察队伍严格按照巡查制度的要求，认真开展河道执法巡查活动。省局也定期组织系统内各级进行联合巡查活动，基本做到了违法行为的早发现、早制止、早报告、早处置。

4）严肃办理重大案件查处及水事纠纷调解。认真贯彻落实《重大违法案件挂牌督办制度》，省局专门下发文件要求沿河各市及时梳理当地的重大违法案件，需要省厅挂牌督办的及时上报，同时将在巡查中发现的案情复杂、当地行政干预大的重要案件申请省厅进行挂牌督办。

5）积极探索水利与公安联合执法。近几年，为有效解决执法难度大、强制手段差以及违法人员暴力抗法等问题，流域各级管理单位积极探索切实可行的水利与公安联合执法新模式。例如，东营市小清河管理处在小清河广饶段设立了2处水务警务室，警务人员按时到岗到位，实行有警出警，无警定期巡勤的管理模式。通过联合执法，使得水利执法权威显著提升，执法阻力明显降低，执法强制力大大提高。

2　存在的主要问题

2.1执法力度不强，影响执法监督检查常态化进程

水利行业重建轻管、重开发轻保护等思想观念还没有得到根本扭转；不少地方依法行政的观念淡薄，对执法工作认识不足；各级机构编制混乱，并且都不具有执法主体资格；目前河道管理中有些法律法规可操作性不强，不能有效地解决实际问题；各项制度中缺少考核机制，很难实现执法长效化的目标。由于上述原因，所以执法积极性和主动性都大打折扣，执法力度不尽相同，影响着执法常态化的进程。

2.2行政干预严重，执法常态化阻力增大

虽然近年来小清河执法工作取得了一定成效，但是还有少部分历史遗留的违法行为没有得到有效解决，大部分是当地政府行政干预的结果。涉及到的企业都是当地的龙头企业、缴税大户，因地方行政干预，执法难度较大。还有一些违法行为是政绩工程，特别是分洪道从建设至今一次都没有启用，部分地方的领导出于侥幸心理，存在违法占用建设等行为，遇到这些问题，涉及到方方面面，执法难度更大。

2.3确权划界没解决，执法监督常态化难实现

由于历史遗留问题较多，河道管理范围内土地权属问题一直没有解决，多龙管水的模式根深蒂固，管理权限难以细分。河道管理范围内的土地除淄博部分河段外，其他部分都没有确权。虽然法律规定河道管理范围内的土地归国家所有，河道管理部门代为国家管理，但老百姓实际占用土地种植作物很难进行管理。一些违法行为涉及到群众的切身利益，严格执法须兼顾民生。如在小清河管理范围种植大棚，种植户投入较大，强行清除势必对种植户造成极大损失，从而影响社会和谐稳定。

2.4执法装备不足，长效化管理得不到保障

各级执法经费不同，有些单位摄像机、照相机和录音笔等基本的取证设备都不齐全，个别地方还没有统一制服，执法车辆短缺，极大影响着执法长效化的进程。执法资源缺少整合，长效化执法合力没有形成。执法体制还没有完全理顺，目前各地独自执法的比较多，大部分市县没有进行上下和多部门联合执法，河道专管与群管结合不够，执法合力尚未形成。

2.5培训不到位，执法人员业务能力有待提高

各级执法队伍人员配置不健全，执法人员水平总体不高，部分水政监察员缺少专业的法律知识。专业知识结构不尽合理，执法人员所学专业单一，法律和流域管理方面的知识不能同时掌握，缺少岗位培训和日常业务学习培训，水政执法人员的理论水平，驾驭复杂局势案件的能力有待提高。

3　对策措施

3.1明确管理权限，探索流域与区域管理新体制

水利工程确权划界是依法保护水利工程的重要措施，是加强水利工程管理的一项基础性工作。通过确权划界，明确工程管理和保护范围，为依法行政、依法管好水利工程奠定基础，有利于水利工程的运行管理和安全。近日，山东省水利厅深化水利改革实施方案下发，明确2015年将实施水利工程管理保护范围划定工作试点，2020年基本完成。因此，要抓住这个有利契机，做好确权划界工作，这是开展依法管理的基础。积极探索建立流域管理与区域管理相结合的管理体制，省局根据有关法律法规，联合沿河各市制定流域管理与区域管理相结合的管理制度，指导流域内水行政管理工作。并且要进一步规范流域执法与行政区域执法的关系，协调力量，避免人力物力的叠加，杜绝执法空白地带的存在。

3.2健全完善制度，建立日常执法检查管理机制

省、市、县三级管理单位要认真贯彻落实《小清河堤防日常巡查制度》规定，确保省级管理单位每月巡查一次，市级每周巡查一次，县级每日巡查一次。各级也要根据本地实际，制定细化切实有效的日常执法检查制度，进一步规范日常巡查原始记录，建立逐级调阅、检查、管理的制度安排，避免巡查行为的随意性，逐级履行日常监管责任，逐步实现由事后查处向预防为主、防查并重的转变，尽可能地减少水事违法事件或将其消灭在萌芽状态。

3.3落实工作责任，加强水政执法专职队伍建设

2014年省、市、县三级逐步上报了权力清单，并将进行公布。省、市、县三级管理部门和执法人员根据各自职责，明确执法程序和执法标准，提高水利执法办案水平；大力推进专职执法队伍建设，逐步提高专职执法人员比重，健全执法人员上岗培训和考核制度；专职执法人员统一配备执法服装，统一执法标识，规范执法程序，严格执法行为，提高执法检查的规范性和权威性；加强执法装备建设，努力打造一支职责明确、业务过硬、保障充足、规范专业的专职执法队伍。

3.4整合执法资源，建立高效违法行为查处机制

针对执法中存在的执法手段缺乏、查处难和执行难等问题，一是要建立健全小清河系统内部协同执法机制，强化系统内部上下、左右的协作配合，开展联动执法和协同执法，形成执法合力。二是要大力推进与公安联合执法机制。在小清河重点工程和重点地段设立水利警务区，实现查处重大水事案件都有警力参与，重点水利工程都有警力保护。三是建立小清河执法联席会议制度，与公安、法院、纪检监察、国土、环保等部门建立经常性的工作联席和协调机制，正确处理执法主体与执法责任的关系，建立常态化信息通报、联合调查、案件督办、案件移送等工作制度，有效预防和查处多发水事违法行为，形成依法治水管水的强大合力。

3.5创新宣传模式，深入开展水利法律法规宣传

认真研究制定水利普法规划和年度计划，坚持集中宣传与平时宣传相结合，系统内普法与向流域内宣传相结合，面上宣传与重点宣传相结合。重点组织好每年的“世界水日”、“中国水周”、“全国法制宣传日”集中宣传活动。突出对沿河群众的宣传，营造出执法守法的良好氛围。同时也要重视和加强系统内普法工作，抓好领导干部学法制度的落实，建立和完善机关工作人员学法制度，不断提高各级管理部门和广大干部职工依法治河管河的能力和水平。

3.6规范执法行为，完善执法检查监督机制

完善内部监督制约机制，建立健全系统内部上级对下级的经常性监督检查制度，切实做到有错必纠。进一步健全完善执法责任制，明确执法责任，从源头上消除职责不清、职能交叉、相互推诿的问题。完善执法程序，依法对水政执法的各个环节、步骤、权限、时限等进行具体规范。完善执法考评制度，上级要对下级执法行为进行定期考评，要将考核结果作为沿线各市小清河管理部门和执法人员工作成绩的重要指标。

3.7依托信息化建设，提高执法检查管理水平

以水利信息化平台为基础，在小清河系统执法管理的各个环节引入信息化手段，大幅提升水利执法管理的现代化水平。加快对小清河水利工程管理信息系统建设，主要包括对涉河工程安全状况、涉河工程运转状况的实时监控和涉河工程的远程监控。充分借助防汛调度信息系统，将河道的重点部位全部纳入监控范围，实现信息共享、资源共用，及时发现和查处水事违法行为，确保执法成效。

（责任编辑 崔春梅）

【中图分类号】D922.66

【文献标识码】B

【文章编号】1009-6159（2015）-02-0002-03

收稿日期：2014-11-07

作者简介：孙中峰（1979—），男，主任科员