立法进入“释法时代”

叶竹盛

刚刚闭幕的十二届全国人大三次会议上，最引人注目的事件之一便是《立法法修正案》获通过。这部旨在规范立法活动的法律，在修订过程中上演了一幕罕见的“阵前逆转”—在即将提交表决的前夜，一条充满争议的条款获得修改。这个戏剧性的一幕被全国人大代表、剧作家赵冬苓称为“最后一分钟的营救”。

这是2000年通过的《立法法》在15年后的首次大修。第一条提到“建立有中国特色社会主义法律体系”时，新《立法法》用“完善”两字取代了原来的“建立”，这一转变不仅意味着《立法法》迎来了新版本，中国立法也迎来了新阶段。

《立法法》修订引起的争议和“围观”，以充满戏剧性的方式，为中国立法步入新阶段献上了一场预演。

赵冬苓所称的营救对象是一度出现在立法法修正案草案第二稿，后又在最终提交表决的第三稿中被修改掉的一条规定—二审稿规定“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律，在第三稿中被简化为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律。

联想到2014年底以来，中央财税部门曾在一个半月内连续3次上调燃油税税率，税率调整的随意性令人关注，“税率法定”在第三稿中的神秘隐去也因此令人浮想翩翩。

插图/ 茶茶

赵冬苓描述说，当她3月8日在人民大会堂人大会议现场拿到立法法草案第三稿之时，看到修改后的税收法定条款，“当时几乎都愣住了”，在她的朋友圈发出惊呼，“大后退了！”此后数天，法学界人士和一些人大代表开始四下奔走，在报纸、电视和论坛上使出浑身解数，踏上了对税收法定条款的营救之路。

到3月11日，赵冬苓再次拿到已经经过全国人大法律委员会再次审议之后的立法法修正案草案时，激动地发现，三稿中失踪的税率法定条款又回来了。这个条款数天后经过人大表决，正式成为了新《立法法》的一部分，通过的条款是“第八条，下列事项只能制定法律”中的第六款：“税种的设立、税率的确定和税收管理等税收基本制度”。

触底逆转的情节令人联想到2012年《刑诉法》修订过程中发生的一件既相似又不同的事情。当时《刑诉法修正案》草案的第73条和83条遭受舆论的强烈质疑，最终在人大会议上审议表决的草案，这两个条款被悄然修改了。

两件事的不同之处则在于，前一部修正案的逆转过程几乎不为外部所知，公众并不知道到底经历了什么样的博弈，以及博弈各方持有什么立场。立法法修正案的逆转则向公众传达了大量信息，使我们有机会敲开立法的密室，窥见立法运作的内情。

其中最值得关注却尚未引起普遍关注的一个重要细节是，全国人大法工委在人大会议上对第三稿变化所做的官方解释，和随后法工委官员公开发表的一篇文章中所做的解释，有明显不同的逻辑。

3月9日，全国人大举行记者会，法工委副主任郑淑娜回应第三稿变化时表示，“二审稿规定的表述经过专家的论证认为不够科学。实际上税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。为了表述得更加科学，我们采取了现在草案的表述”。

立法法修正案通过后，3月17日全国人大法工委国家法室主任武增在《中国法律评论》杂志上发表了一篇文章解读立法法修正案的文章。文章透露，立法法修订案二审稿在常委会审议中出现了不同意见。一种意见认为，将税收基本制度细化后“缺乏弹性”，建议慎重;第二种意见建议进一步完善二审稿规定，还要加上税收优惠等要素;第三种意见认为，税率调整是宏观调控的重要手段，需要根据情况适时调整。关税等涉及货品种类多，其税目、税率都由法定无法做到。

后者的解读无疑说明，第三稿税率法定条款的消失，不只是一个立法技术上的表述科学性问题，实际上还隐含着现实和利益考量。

对第三稿的批评主要集中于条款的模糊，担心留下行政部门任意解释的空间。这也是学界的“通说”。越模糊的法条，在实践中当然有越大的任意解释空间。但假如從立法原意的解释的角度来讲，这样的批评都是不必要的。

从法理上讲，郑淑娜在全国人大会议上对税率法定条款删除所做的解释，属于立法原意，而武增在杂志上发表的文章虽然道出了内情，但由于不是在正式场合发布，所以并不属于立法原意。也就是说，根据郑淑娜的发言，不论真相如何，在立法上应该认定第三稿删除税率概念的目的，并不是取消税率法定制度，而是用税种这个概念来涵盖税率。

假如未来发生了法律概念争议，有行政机关提出《立法法》上的税种概念不包括税率，所以行政机关可以径行随时发布调整税率的规定，质疑人士就可以拿出郑淑娜的这段话作为质疑的正当理由。

2004年，全国人大常委会曾对香港基本法的有关条款做出立法解释，时任全国人大常委会法工委副主任乔晓阳解释说，“释法必须忠于立法的原意”。因此假如有关部门或人员提请全国人大常委会要求审查行政机关制定的关于税率的规定是否符合《立法法》的规定，那么全国人大常委会也应该将郑淑娜的这段话视为官方对税种概念的解释，认定税种概念包括税率这一要素。

这样看来，假如法律解释制度是完善的，立法法第三稿将税率删除的做法并不会导致赵冬苓所说的任意解释的后果。因此前述批评表面上是针对具体的法律措辞，而更深层的忧虑或许在于法律解释制度的不健全—“法工委的解释不算数，除非写进法律，否则财税部门还是会歪曲立法原意，僭越立法权，违法收税”。

实际上，作为立法解释的主体，全国人大常委会很少对自己制定的法律做出正式解释。据统计，1996年至今，全国人大常委会仅做过23个立法解释，其中7个在2014年通过。所有解释中，有7个关于香港和澳门，剩下全部是针对《刑法》和《刑诉法》所做的法律解释。

即使是受到普遍批评的收容遣送制度和劳教制度，在常年呼吁全国人大常委会审查的高涨呼声中，也没有启动相应的立法解释和审查程序。

修订之前的《立法法》规定，“税收”只能制定法律。相比第三稿所用的“税种”，“税收”概念涵括的范围理应更广，按照一般理解，理应包括税种和税率等税收的基本要素。但是常年以来，中国的税种中只有少数几项是由全国人大及其常委会通过的法律规定，大部分都是由国务院及各部委的法规和规章规定。2014年中央财税部门多次发布通知调整燃油税，更是以调控的名义频繁调整税率。对于这些情况，全国人大常委会并没有做出明确的立法解释。

只管立法不管释法，打一个不恰当的比喻，有点像只管出卷子，却不管批改卷子，标准答案如何，则任由考生随意作答。面对这样的情况，为了确保已经制定的法律不被曲解，公众和学者自然会要求立法机关出的“题目”必须像“1+1=？”一样简单明了，才能使答案清晰唯一，没有任意解释的余地。

可惜这种做法并不符合立法的规律。法律语言经常会随着社会现实的变迁而在含义上发生浮动，而语言的语义本身就具有很大的不确定。假如说建立社会主义法律体系相当于把各科考试的卷子都出好了，完善社会主义法律体系则相当于给每道题都提供标准答案，或者至少是在各部门的答案发生冲突时，给出一个标准答案。这就要求立法机关不能再专注于出卷子式的制定法律，而应将重心转移到答卷子式的解释法律之上。

新修订的《立法法》以及近年修订的相关法律，实际上已经为立法的释法时代做好了一些铺垫。

首先是立法的“事先解释”。此次税率法定条款的命运大转折，轨迹是清晰的，尽管有关解释并不一致，但毕竟有解释了。这种立法的事先解释无疑有利于法律通过后，澄清立法原意。新《立法法》增设了立法听证会和论证会的制度，规定一些存在争议的法律案应当举行专家、代表参加的论证会和普通民众参加的听证会。论证与听证的过程可以说是一种事先解释。

新《立法法》没有修改已有的立法解释制度。但法条未变并不意味着立法解释制度没有发展，立法解释工作更多发生在法律审查的阶段。在审查下位法是否和宪法与法律有所抵触的过程中，不可避免的要对宪法和法律进行解释。例如假如要审查财税机关发布的调整税率的规定是否符合上位法律规定，首先就得解释《立法法》中“税收”的概念是否包含税率这个要素。

新《立法法》在法律解释方面最大的进展便发生在法律审查制度方面。以往备受学界诟病的一个问题是，根据老《立法法》的规定，全国人大只有在有关机构提出法律审查要求时，才可能启动对法规规章和其他规范性文件的审查，这是消极审查制度。新《立法法》修补了这一弊端，增加规定了“主动审查”制度，也就是说，不需要其他机构提请，审查也可以启动。

另外一个较为“低调”，但是可能意味着将有巨大变革的是新《立法法》增设“常委会工作机构”为法律审查的主体机关之一。以往规定，进行法律审查的只限于全国人大代表大会的各专门委员会，而专门委员会人员较少，并且相对一部分是兼职，开会时间也不长，在力量上无法承担太多法律审查工作。

根据目前全国人大常委会的架构，“常委会工作机构”的主要力量是简称法工委的法制工作委员会，在性质上属于常委会的全职常设工作机构，其成员不像专门委员会的成员一样选举产生，在人数和部门设置上也有相当大的灵活性。实际上，早在2004年，全国人大常委会就已经在法工委下设了法规审查备案室，但是该部门没有法律审查权，因此只能在发现问题后转交相关专门委员会处理。过去十多年罕有公开报道的法律审查事例。

全国人大常委会在立法实践中曾发展出来一个对法律草案进行“统一审议”的制度，这个制度曾引起其他专门委员会的反对，之所以能够顺利运作，法工委的机构力量是一个重要因素。“统一审议”制度对提高中国立法草案的质量起到了重要作用。“常委会工作机构”增设成为新的法律审查有权主体，意味着法工委可以扮演更大角色，很可能会像“统一审议”制度一样，发展出“统一审查”制度。

在刚刚结束的十二届全国人大三次会议上，全国人大常委會委员长张德江在报告中透露，“一年来，对国务院制定的12件行政法规，最高人民法院、最高人民检察院制定的15件司法解释，逐件进行审查;同时认真研究各方面提出的审查建议”。

除了税率条款，新《立法法》实际上在最后一刻还有另一处比较不显眼的修改，而这也是加强法律审查制度的另外一个迹象。《立法法修正案》第二稿第101条规定，“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈……”最终通过的版本中，“可以”被改成了力度更强的“应当”。

除了《立法法》，其他新近修订的法律和法治改革举措也可能促进立法重心从制法向释法转移。新近成立的最高院巡回法庭和跨区域法院等，为法院排除地方干扰，跨区域受理行政诉讼案件展开了探索。去年修订的行政诉讼法也规定，法院在审理案件时可以审查地方性法规;在发现地方政府规章不合法时，则可以不适用规章。但是行政诉讼法没有规定法院发现地方性法规有问题之后，地方城市应该怎样应对。这些制度若能进一步完善，法院便可以在法规审查方面起到更大作用。

新《立法法》对235个城市开放了地方立法权，这意味着将有大量地方性法规涌出。中国的立法机关在保证法治的统一性和消除类似于税种与税率这种概念的模糊性上，将面临更大压力，对法规审查备案制度将是一个巨大的考验。

假如说《立法法》修订之前，中国立法以数量为重，主要目标在于尽快实现有法可依，当这个目标已经初步实现，中国的大立法时代已经告一段落，那么为了提高立法质量，使已经制定的法律不被曲解，不被滥用，那么新的立法时代首先应该是一个“释法时代”。