中国天然气行业改革发展与展望

黄 赫，陈德胜

(1.北京大学 光华管理学院，北京 100871；2.中国民生银行，北京 100031 3.西南财经大学，四川 成都 611130)

中国天然气行业改革发展与展望

黄 赫1,2，陈德胜3

(1.北京大学 光华管理学院，北京 100871；2.中国民生银行，北京 100031 3.西南财经大学，四川 成都 611130)

在国内外复杂的经济与环境背景下，中国天然气行业改革正在提速，气价并轨使天然气定价机制向市场化定价迈进了一大步。未来天然气行业将形成上下游自由竞争，中游垄断经营且由政府严格监管并实施公平接入的行业结构和监管体系。而上游的市场化改革、监管体制和机构的完善、管网的公平接入和交易市场的建立将是改革的难点。

天然气行业；引入竞争；放松规制；价格改革

中国实现天然气存量与增量气价并轨，并试点放开直供用户用气价格使天然气行业改革加速前进。本文将系统分析天然气改革的新背景、新发展以及产生的影响，并借鉴国际经验对中国天然气行业改革的未来做出趋势性和前瞻性研究。

一、中国天然行业改革的新背景

天然气行业在国内外多重因素的影响下，面临新形势和新变化。在国际石油和天然气价格下跌、国内环保压力不断加大、天然气需求增速放缓的背景下，天然气存量与增量价格并轨，调价周期由一年缩短至半年，成为推动天然气行业改革的关键一步。

(一)国际天然气价格下跌

随着2014年6月以来国际原油价格的持续下跌，天然气价格也进入下行通道，2015年2月NYMEX天然气期货结算价和亨利中心现货价的均价较2014年6月下降了40%左右。大多数亚洲天然气合约与油价挂钩，在2014年下半年以来石油价格大跌的趋势下，天然气价格也随之回落。同时，亚洲市场尤其是日本和中国经济减速带来的天然气需求降低以及低价石油对天然气的替代，也推动了天然气价格的不断走低。中国进口LNG价格主要由长约构成，早期合同中设定封顶价，不受外围市场波动影响，后来的长约价格基本都是和日本原油清关价格(JCC)挂钩，而JCC与国际原油价格挂钩，略有滞后，国际油价的深度下跌和需求不足也将拉低中国进口LNG价格。

(二)环保压力使天然气成为必然选择

在经济长期高速发展的同时，能源消费结构不合理、能源粗放利用使中国付出了沉重的环境代价。66%的煤炭占比和非清洁利用导致中国遭受大面积雾霾污染，此外机动车尾气、燃油等污染物排放更加剧了空气污染，加强清洁能源消费占比势在必行。综合考虑中国能源消费情况和国外空气治理经验，大力发展天然气是治理雾霾最有效的手段。太阳能、风能、核能等新能源虽然增长强劲，但技术、上网、安全等问题使其短期内不足以成为替代煤炭和石油的主要能源，因此天然气成为最重要的选择。按1 400亿立方米的天然气存量和工业用煤量37亿吨计算，如果全部煤改气，则需要至少3 000亿立方米的天然气，天然气缺口将达1 600亿立方米[1]。面对巨大的环保压力，天然气行业需要打破体制障碍，加快推进行业改革。

(三)天然气需求增速下降

2014年以来中国经济进入“新常态”，由10%的高速增长阶段进入到7%的中高速增长阶段，同时能源消费总量增速大幅下降，预计到2020年中国一次能源消费年均增速将降至3.4%左右，到2030年可能降至2.3%左右[2]。在经济高速发展、天然气供给能力不断增加、基础设施建设快速扩张、国家积极鼓励替代能源的背景下，天然气消费从2010年的245亿立方米增至2013年的1 680亿立方米，年均增长16%，高于同期7.6%的能源消费总量增速。目前，中国经济进入下行换挡期，整体宏观经济不容乐观，同时经济结构优化与产业转型升级加快，这都直接影响到用气行业的消费量，2014年天然气消费量增速不到9%，已降至10年来最低水平。

二、天然气行业改革新发展及其影响

2015年2月28日国家发改委发布《关于理顺非居民用天然气价格的通知》，通知规定自2015年4月1日起中国天然气存量与增量气价正式并轨，同时试点放开直供用户(除化肥)用气价格，天然气行业改革正在加速。本次价改措施对降低用气企业成本，调整能源结构、最终实现天然气定价市场化具有重要意义。

(一)气价并轨加快天然气行业改革

2011年12月，两广试点“净回值”法确定天然气门站价以来，中国天然气价格改革进程稳步推进，尤其是此次气价并轨将价格调整周期由一年缩短至半年，大大加快了改革步伐，天然气行业改革也进入加速期。习近平在2014年6月13日的中央财经工作领导小组第六次会议上提到“积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案，启动能源领域法律法规立改废工作”，电力与油气体制改革开始加速。2015年3月5日，能源领域“体制改革”一词首次写入《政府工作报告》，报告提出“加快电力、油气等体制改革”的改革要求。

(二)天然气价格并轨的影响

1.此次调价是天然气价格改革的关键一步

改革前国内天然气价格低于国外进口价，并与其他能源价格相比偏低。2013年中国提出天然气价改“三步走”战略，在国际油价和替代能源价格高位运行的背景下，2013年和2014年两次调价主要以提高气价为主，2013年将非居民用气分为存量气和增量气，前者为2012年用气量1 120亿立方米，采用政府指导价，后者为此后超出2012年的消费量，按可替代能源(燃料油和液化石油气)价格85%定价，改革后增量气比存量气价格高8.8元每立方米，2014年上调存量气价0.4元每立方米。随着2014年下半年以来国际油价和煤炭价格持续大幅下降，天然气与替代能源价格日益接近，推进气价并轨第三步的时机日渐成熟，此次改革实现了非居民用气价格的统一，以降低气价为主，增量气价降低4.4元每立方米，存量气价提高0.4元每立方米。而开放直供用户用气价格并引导其进入上海石油天然气交易中心交易，以及即将推出的居民阶梯气价等措施都将对形成中国的天然气市场价格和加速推进天然气市场化改革进程起到积极作用。

2.非居民用气成本降低

目前，很多地区车用天然气相对油价已无经济优势，天然气发电成本高于煤炭3倍左右，在对气价敏感的玻璃、陶瓷等工业领域，天然气应用受到抑制。如果按10%消费增速以及现有居民与非居民消费比例估算，以2015年增量气470亿立方米的消费量计算，价格并轨将为用气单位减少成本约160亿元，其中增量气下调金额206.8亿元，存量气上调金额44.8亿元，更重要的是统一气价将促进企业间公平竞争。天然气价格并轨后，如果0.44元的降价全部传导到终端，以山西太原为例，在国四标准下柴油5.8元每升、LNG4.57元每公斤的情况下，使用LNG每年将节省约32%的燃料成本。发一度电约消耗天然气0.1立方米(不考虑发电设备的效率)，按山东济南地区工业用气4.14元每立方米估算，并轨后天然气发电成本将降至0.37元每度，约降低10%。玻璃生产企业用气气价下调0.44元每立方米将带来燃料成本降低70元每吨[3]。

3.天然气价格并轨有利于优化能源利用结构

中石油预计中国天然气在一次能源消费结构中占比6.6%，与世界24%的平均水平差距甚远，天然气排放明显低于煤和石油，同等热值的天然气,其二氧化碳排放量比煤炭少43%,比石油少28%[4]。由于其经济性、环保性天然气一度成为替代煤炭和燃料油的理想能源，但非居民用天然气价格上调，而煤炭、石油价格下跌，导致天然气的经济性消失。2014年中国天然气消费增速跌至10年以来的最低点，仅增长8.9%，天然气应用的推广遇到很大的阻力，与保护大气环境、调整能源结构的国家战略相背离。天然气行业的改革使天然气价格降低的同时也形成相对灵活的定价机制，未来将为加大天然气利用和能源结构清洁化提供契机。

三、中国天然气行业改革展望

(一)天然气行业改革的国际经验

由于不同地区资源禀赋、基础设施、体制政策等情况不同，以及天然气主要依靠管道运输的特性，全球尚未形成一个统一的天然气市场，不同国家和地区的市场成熟度不同，目前北美和英国天然气市场已经形成上、中、下游全面竞争的市场结构，市场成熟度最高，其改革经验对中国天然气行业发展具有很好的借鉴意义。

1.英国天然气行业改革经验

英国天然气行业选择的是一个以产权改革为核心，以打破传统国有资本垄断经营来实现竞争的改革路径，私有化是英国天然气行业改革的核心措施。

1948—1969年，英国政府实现了对全国天然气行业国有垄断，直到1979年英国的天然气行业始终在政府控制的国有企业垄断经营下。1979年撒切尔政府上台后开始私有化改革，打破国有垄断的局面，引入竞争。英国天然气行业的运营模式随着产权和监管改革的深入，不断引入竞争，在将生产、长输和配售三大环节分拆后，英国政府利用许可证制度对天然气行业进行监管，逐步实现了上中下游的充分竞争格局。在整个改革过程中，法律制定和监管机构建设保障了改革的顺利实现。

英国的改革使大家意识到垄断行业通过产权改革和引入竞争，实现了从低效率的国有垄断经营向高效率市场竞争的转变。在它的影响和带领下，欧洲各国纷纷实行了以私有化为主要形式的改革。但是，纵向拆分和私有化使英国没有一个可以影响天然气行业的本国企业，存在天然气行业被外国资本控制的风险。

2.美国天然气行业改革经验

美国天然气行业改革以放松规制为主线，逐步加强竞争。改革方法同样是对自然垄断环节严格监管和对非自然垄断环节引入竞争。

美国没有经历过国有化的阶段，所以其产权改革采取“私人所有+政府规制”的模式，通过放松进入管制以增加潜在进入者和替代威胁，从而加强产权的流动性，其产权改革的着眼点是增强产权的分散性和流动性，从而提高企业和行业的效率。在运营模式改革上，美国的做法是使天然气的生产、运输、销售相分离，虽然没有进行纵向分拆，但它在允许一体化的情况下实现了管网的公平接入，既保证了竞争者的进入，也促进了运输与交易的分离。而天然气运输和交易的分离成为美国的天然气市场转变的关键，它使批发和销售市场出现了竞争，并且竞争已延伸到了自然垄断环节。1978年《国家天然气政策法案》开始取消对天然气井口价格的控制，使美国天然气上游领域开始引入竞争，1989年完全取消对生产企业销售天然气价格的控制后，天然气成为了一种自由贸易的商品，美国天然气行业的上游领域实现了竞争。在监管体制的保障下，436和636号法令促进了运输与销售环节的分离和长输管道公平接入，这就为实现纵向一体化下的竞争奠定了基础。1985—1992年产生了竞争性批发市场和独立交易市场，1992年以后出现了现货交易市场，用户可以在城市天然气公司、独立交易商、生产者中选择购买天然气，实现了下游的竞争。美国天然气行业在开放竞争的同时形成了比较完善的联邦和州两级的监管体制，以上的整个改革路径中都贯穿着放松监管的过程。

美国选择了一个兼顾规模经济、范围经济和竞争效率的改革模式，以放松规制为主线，以法律以及专业的联邦和州两级监管体制为保障，在允许一体化经营的情况下全面引入竞争。

3.改革经验总结

英、美两国的改革经验具有代表性和借鉴性，两国都在实现垄断与竞争环节分离的基础上，促进有效竞争，建立反应供需与竞争的价格形成机制，而法律和监管是改革得以持续推动并成功的根本保障。相比而言，美国模式对监管能力的要求更高且更难实现，但其改革效果最好。

中国应主要借鉴美国天然气行业改革的经验，在允许纵向一体化经营的前提下对上中下游分拆，既形成非垄断领域的竞争，又允许国企依法一体化经营，保证国家能源安全。监管体系的建立是改革的重中之重，长输管道的公平接入是改革成功的关键，交易市场的发展是实现终端环节竞争的基础[5]。

(二)中国天然气行业改革展望

天然气行业改革是一个系统性、渐进性的过程，一个注重时序性和层次性的过程，是先易后难、由点到面、在探索中不断深入的过程，在这个过程中各方力量交织作用、内外因素共同影响，改革过程复杂变化。目前中国天然气行业进入深层次发展时期，价格市场化、股权多元化、气源多样化、需求扩大化等特点伴随着市场的发展和改革的推进正不断显现，这也成为中国天然气行业改革从初级阶段向深入阶段转化，市场也从初级市场向成熟市场迈进，改革进程在加快，改革空间扩大。

第一，上游垄断环节引入竞争将是下一个攻坚的难题。目前中国的天然气行业依然具有强垄断性，勘探开采、长输管道、配送管网均为不同程度的垄断经营，中石油、中石化、中海油形成对全国天然气市场纵向一体化的垄断格局。各国的改革经验说明，不论是从国有垄断向市场竞争转变，还是继续激活已经存在的竞争市场，上游都应处于竞争而非垄断的状态，所以中国在实现了对下游的放松监管、引入竞争之时，改革应该触及到上游领域。而上游资源是央企利润率最高的环节，改革势必伤及既得利益集团的利益，阻力可想而知。

第二，中游领域将实现独立运营和公平开放。目前中国还不具备实现美国那样中游长输管网间的竞争，但引入非国有资本参与管网建设也是改革的进步，可以很好地加快中国天然气基础设施建设的步伐，有利于改革的发展。当然，随着改革的不断推进和行业内竞争环境的日趋成熟，中游也会出现管网与管网间的竞争，如果这种竞争是有效的，将标志着改革进入到了高级阶段。此外，第三方公平准入机制也将快速推进，中游输送环节确保公平开放、市场公平交易，同时加强政府监管、实行政府定价。

第三，下游领域将实现开放与公平竞争。此次价格并轨及试点放开直供用户用气价格传递了明确的市场化信号，下游用户市场公平度提升，直供用户用气按照供需关系来决定价格，回归市场化定价，大用户在市场交易中的话语权得到提升。未来将继续推动天然气交易市场建设，形成天然气市场价值，使天然气供需双方有效组织天然气生产和合理安排经营消费，同时中国也将积极谋求亚太地区天然气交易定价权。

第四，价格改革过程正在加快。价格改革是现阶段天然气行业改革的重点，是一个涉及面广且敏感的问题，也是中国天然气行业改革必须突破的瓶颈。未来中国管道天然气价格从政府定价转向市场定价，形成能够反映市场供需关系、资源稀缺性、替代能源间关系等众多因素影响的动态市场价格的方向已经清晰。目前国内外的发展形势提供了一个加快实现价格市场化的有利时机，促进了中国天然气的价格改革。

第五，完善监管体系是改革成功的保障。中国天然气行业监管模式改革的难点是像美国那样建立一个独立、专业、完善的监管体系，建立科学和强有力的法律体系，保证行业竞争性的市场制度，通过公平、公正的市场监督，保护用户和市场参与者。所以，中国的能源监管改革，不论是从市场环境建设、机构建设、法律建设、还是监督能力的提升上都还有很复杂且艰难的路要走。监管能力是对整个改革的保障，如果不能建立起有效的监管体制，中国天然气行业改革就无法真正实现。

总之，天然气行业改革是一个系统渐进的过程，在已有成绩的基础上也必须看到时间的紧迫性和未来任务的艰巨性，今后天然气行业的改革势必要进入更加艰难的攻坚之路。天然气行业未来必然走向竞争性市场，以市场机制配置资源，提升整个行业的效率，最终使广大消费者受益。

[1]刘莎莎.清洁煤走出环保新路[N].证券时报，2013-11-13.

[2]国家能源局.我国明确今年能源领域五大重点工作[EB/OL].[2015-03-05].http://www.nea.gov.cn/

[3]纪云涛.天然气价格并轨中长期利好LNG车用行业[R].兴业证券股份有限公司，2015.

[4]冯庆艳.天然气价改迫近各地涨价冲动显现[N].华夏时报，2013-03-28.

[5]黄赫.深化燃气行业改革研究[M].北京：化学工业出版社，2011.

(责任编辑：张任之)

Development and Prospect of China’s Natural Gas Industry Reform

HUANG He1,2,CHEN Desheng3

(1.Guanghua School of Management,Peking University,Beijing 100871,China;2.China Minsheng Bank,Beijing 100031,China;3.Southwestern University of Finance and Economics,Chengdu 611130,China)

Under the background of complex economic and environment at home and abroad,the reform of china’s natural gas industry was accelerated.The unification of gas price takes the mechanism of gas pricing a big step towards market-based pricing.In the future,the upstream and downstream of gas industry will form their own competition mechanism,the midstream will be strictly regulated by the government and be fair accessed.The marketing reform of upstream,the improvement of the regulatory system,the non-discriminatory access of pipes,and the establishment of the gas trade market will be the difficulties of gas reform.

gas industry;the introduction of competition;deregulation;the reform of price

2015-04-08

黄赫(1984—)，女，北京大学光华管理学院/中国民生银行博士后，研究方向为能源金融、公司治理与财务管理；陈德胜(1971—)，男，西南财经大学教授，博士生导师，研究方向为宏观经济、货币金融。

F062.9

A

1008-2700(2015)04-0032-05