《立法法》修改视野下的地方立法权扩容问题评析

汪妙毅

（西南民族大学 法学院，四川 成都 610041）

《立法法》修改视野下的地方立法权扩容问题评析

汪妙毅

（西南民族大学 法学院，四川 成都 610041）

《立法法》肇始于2000年，在社会转型期各种改革与发展促生立法活动频繁的今天，暴露出一些严重的缺陷。学界普遍认为《立法法》的修改迫在眉睫，在此之际十二届全国人大常委会将《立法法》修改列入其立法规划之首，并于2015年3月完成修改。此次修改涉及税收法定、扩大地方立法权、加强立法监督等多方面。扩大地方立法权虽在调动两个积极性等方面具有积极意义，但同样面临对法治统一、立法质量的挑战，且可能促生地方保护主义合法化，如何处理其与省直管县行政体制改革之间关系等问题值得深究。

《立法法》；地方立法权；较大的市；立法监督；省直管县

URI：http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20151130.1229.014.html

《立法法》作为一部规制国家立法制度的重要法律，它以基本法的形式建立了国家的立法制度，明确了立法权限、立法程序、法律解释、立法监督等系列制度，是对立法活动的有效规制。2000年《立法法》在建立中国特色社会主义法律体系中具有“桁架”的作用［1］，但基于我国经济、社会、文化等各方面建设飞速发展之今日，历经数十载，已不能适应现今社会转型法律发展之需要。近年来暴露出立法监督不能有效实行、中央与地方立法权限划分不明确、法律解释混乱的现状、“较大的市”界定不明等问题必须对其进行修改。

十二届全国人大常委会在其立法规划中，《立法法》的修改位居第一。此次《立法法》的修改是在中国共产党十八届全国代表大会以及十八届三中、四中全会会议精神的指导下，为进一步推进科学立法、民主立法贯彻落实中央精神，总结多年立法实践经验，以问题导向为原则，围绕提高立法质量完善制度，突出税收法定、扩大地方立法权等重点问题，完善立法体制机制与程序，努力实现“立得住、行得通、真管用”等目的；根据实际情况，对认识一致的问题，根据积极稳妥、分步推进之思路进行修改①参见关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2014-08/31/content_1876779.htm，2014-08-31.，2015年3月完成修改工作。

一、《立法法》修改的主要内容

对《立法法》进行修改之前学术界与立法部门对于是否应该修改展开过强烈的讨论，其中应该修改且应该是部分修改的观点占据了主流［2］。此次修改也表明了立法部门持对重点问题进行部分修改的立场，修改主要围绕以下方面进行。

第一，税收法定。税收法定主义作为税收立法的最高原则，要求税种、税率、征缴方式、征（纳）主体的权力（利）只能以法律为依据。且此处之法律仅为最高权力机关及其常设机关所制定的规范性法律文件。现行宪法②《宪法》第五十六条：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。此处“法律”应在狭义值范围内理解，即最高权力机关（全国人民代表大会）制定的规范性法律文件。及2000年《立法法》③原《立法法》第八条第六款“对非国有财产的征收”；第八款“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。对税收法定均有提及，但现实中由于历史原因和法律规定的不明确性，使得在我国18种税种中仅有个人所得税、企业所得税和车船税这三种税种是由全国人大立法确定了征收权，其余均来源于暂行规定和条例。

此次在《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（下称“《决定》”）第八条④《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第四条第一款：第八条增加1项，作为第六项：“（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。进一步确立了税收法定主义，可谓是此次修改的一大亮点。税收法定可分为形式法定与实质法定，此次修法只是在形式法定层面的突破，而对于实质法定还尚需完善，期待早日完成税收的“有法可依”到“良法善治”⑤理论上一般将税收法定分为形式层面的法定和实质层面的法定。一般认为，税收法定区分为三个层面：第一层次，传统的税收法定不问税法的具体内容，仅要求以法定形式规定税收事项；第二层次，应当从禁止立法机关滥用权力、制约课税权的角度，构建税收法律主义的法理，进而要求在税收立法中体现量能课税原则、公平负担原则、生存权保障原则等宪法性原则，同时在税收立法、执法和司法的全过程都要自觉贯彻法定主义；第三层次，立足于维护纳税人基本权益，强调税收的征收和使用相统一。第一层次称为税收的形式法定，侧重“有法可依”，后两个层次称为税收的实质法定，强调“良法善治”。参见刘剑文，侯卓所著《税收法定原则，如何落实？》，载于《光明日报》，2015年第3期，第10页。。

第二，地方立法权扩容。我国现行的立法体制可概括为“一元两级多层次”，其中“两级”即指中央立法和地方立法两级。依原《立法法》之规定，在地方立法权主体存在基于国务院批准而享有立法权的“国务院批准的较大的市”，存在批准标准和程序不公开的弊端，故学界早有扩大地方立法权的提议［3］。十八届三中全会决议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”。在此次修法中扩大地方立法权表现在《决定》第三十一条第一款增加“设区的市的人民代表大会及其常务委员会”，第五款增加“自治州的人民代表大会及其常务委员会”；第三十五条增加“设区的市、自治州的人民政府”；第四十六条第四款增加“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市”这四个不设区的地级市，现在我国地方立法权统一扩容至所有的地级市（自治州）。

第三，对授权立法的规范。针对我国授权立法存在授权无期限、授权不明等缺陷，此次《决定》对授权立法作出了更为明确的规定。体现在第五条明确了授权立法应遵循的原则，如明确授权目的、事项等；授权的期限；授权届满的处理以及被授权机关行使授权应遵守的义务⑥《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第五条，将第十条改为两条作为第十条、第十二条，修改为“第十条 授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。第十二条 被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。被授权机关不得将被授予的权力转授其他机关。”。

第四，完善立法审查制度。由于我国立法体制等方面的原因，法律冲突的普遍性和严重性到了只要对法律有过一定接触或打过一定交道的人即可以略举一二的程度［4］。从世界各国经验来看破解此难题无疑要建立完善的立法审查制度。我国原有的立法审查制度是包含了备案、批准和撤销三种审查制度，但不够完善。此次修改对立法审查制度从三个方面进行了完善：首先，强化全国人大专门委员会和常委会工作机构立法审查，表现为可以对报备的规范性文件进行主动审查和可以将审查、研究情况向提出审查意见的主体反馈并向社会公开；其次，规范自治条例、单行条例和经济特区法规备案工作，在报送备案时“应当说明对法律、行政法规、地方性法规做出变通的情况”，最后，地方立法权扩容的同时，规定地级市（自治州）人大及其常委会制定地方性法规需报请对其合法性审查批准方可有效［5］。

第五，规范司法解释的制定。由于法律规定之抽象性和成文法律文本规定的局限性，决定了“法律解释是法律适用不可或缺的条件，同时又是判决结论获得正当性的前提基础”［6］。我国现行法律解释制度主要包括立法解释、司法解释和行政解释，其中尤以司法解释适用广泛、数量最多①根据北大法律信息网显示，根据法律效力级别我国司法解释数量为6 001部，根据发布部门最高人民法院发布法律性文件5 338部，最高人民检察院为1 228部。http：//www.pkulaw.cn/cluster_call_form.aspx？menu_item=law&EncodingName=，2015-05-01.，对我国法律适用发挥了不可或缺的作用，但也产生了诸多问题，在刑事司法解释方面存在司法解释采用类推解释和溯及既往，其内容与罪刑法定原则相悖［7］；存在立法化倾向②最高人民法院的司法解释存在解释内容抽象化、形式与效力的准法律化以及起草方法的民主化三种立法化倾向。参见陈林林，徐杨勇所著《司法解释立法化问题三论》，载《浙江社会科学》，2010年第6期，第33-38页。；更有甚者如学者贺日开将司法解释称之为“一项无法定义的权力”。

正是针对现实中司法解释存在的问题，此次《决定》在第四十六条明确了进行作出司法解释的主体仅限于最高人民法院和最高人民检察院；司法解释的范围限于审判、监察工作中具体应用法律的解释；解释应遵循立法的目的、原则和原意且主要针对具体法律条文进行解释；司法解释的备案制度。

第六，明确规章的边界。近年来一些超大型城市针对房屋、车辆陆续出台了限购、限行的规定，虽有利于政府的行政管理和对房市的宏观调控，但是对公民权利的严重减损，且不符合宪法和立法法的规定。《决定》在扩大地方立法权的同时将扩大的地方立法权范围限定于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”，且第三十六条第五款“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设立减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”

二、我国地方立法权的配置体系

所谓立法权配置是指由宪法及相关法律建构的一种规定“特定主体的立法资质、立法范围、立法程序以及所立之法的相互关系”的规范体系，我国立法权可以分为中央立法权的配置和地方立法权的配置［8］。其中地方立法权的配置“经历了中央绝对垄断到中央相对垄断的演进”，2000年《立法法》确定了我国立法权的分权配置模式。目前我国地方立法权的配置体制可以分为地方立法权在一般行政区域的配置、在民族区域自治地方的配置、在经济特区的配置和在特别行政区的配置四种。此次《立法法》的修改主要涉及前三种的改变，上文已有提及，本文将主要围绕第一种即地方立法权在一般行政区域的配置中的地级市和自治州的立法权问题进行论述③为行文方便笔者暂且将自治州人民代表大会制定的非自治条例和单行条例列入地方立法权在一般行政区域的配置，即本文所提及的地方立法权在一般行政区域的配置包含地方立法权在省、自治区一级；地级市和自治州一级的人大及其常委会、人民政府的配置。。

其中“较大的市”立法权是1986年《地方组织法》修订首次赋予“较大的市”可以制定地方性法规④1986年《地方组织法》中的“较大的市”仅指省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市。，此后2000年《立法法》制定，在第六十三条第二款确立了较大的市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力⑤现为《立法法》第七十二条第二款。，第七十三条确立了较大的市人民政府具有制定地方政府规章的权力⑥现为《立法法》第八十二条。。第六十三条第四款将“较大的市”解释为省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

地方立法权在一般行政区域中自治州原本并不具备立法权，而是此次《立法法》修改地方立法权扩容的结果。表现为《决定》第三十一条自治州的人民代表大会和常务委员会具有制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规和第三十六条自治州的人民政府具有制定上述范围内的地方政府规章的权力。

三、扩大地方立法权的益处

地方立法权扩容至所有地级市（自治州）是2015年《立法法》修改的主要内容，这是我国立法适用社会发展的表现，且对于解决“较大的市”概念界定不明、批准程序和标准不公开以及地方人大和政府在经济社会文化发展中的能动性和积极性有一定的积极意义。

（一）有助于解决“较大的市”界定不明之弊

此次《立法法》修改扩大地方立法权实质上是对享有立法权的地级市范围的扩大，原《立法法》仅规定“较大的市”享有立法权。然何为“较大的市”？对此现行《宪法》《地方组织法》和原《立法法》对其规定截然不同，表现在概念、侧重点和范围三方面①《宪法》第三十条第二款规定“直辖市和较大的市分为区、县”。《地方组织法》第七条第二款、第四十三条第二款和第六十条分别规定了“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”人民代表大会及其常务委员会和人民政府分别享有制定地方性法规和地方政府规章的权力，但应在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规存在抵触的前提之上。原《立法法》第六十三条第二款和第七十三条分别规定了“较大的市”人民代表大会及其常委会制定地方性法规、人民政府制定地方政府规章的权力。第六十三条第四款“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”。《宪法》中“较大的市”指的是一种行政区划，是位于省级行政区划之下与县级行政区划之上的一级行政区划；而后两部法律中的“较大的市”是指享有立法权的城市，均侧重于享有立法权，但范围不同［9］。三者相比较《立法法》规定的较大的市范围最广，但执行中也存在一定问题。

作为享有地方立法权的主体，“较大的市”备受各地政府的青睐，由于成为“经济特区”和“省会”的可能性之小，一些地方政府着力于申请“国务院批准的较大的市”，如东莞、温州和泉州等地为了享有地方立法权，均通过相关途径积极申请批准。目前为止，在1984年、1988年、1992年和1993年国务院一共批准19个城市为“较大的市”，其中重庆市因1997年升格为直辖市，目前国务院批准的较大的市共18个。历时二十余载，国务院再未批准，东莞等城市申请时也未被批准，而当初批准的“较大的市”主要考虑经济水平和人口数量等因素方面的优势，其中大部分为重工业城市②同上注。，而今彼时具有的优势有些已不复存在。有些具有条件的城市又因为批准“较大的市”标准不明而被搁浅，且审批“较大的市”本身存在申报和批准行为的性质不明确、审批的标准外界不得而知等问题。

为了解决“较大的市”存在的弊端，一些学者提出应该增加“较大的市”的数量③可参见陈光，于海亭所著《较大的市立法的制度变迁及其改进》一文中提出“增加较大的市的数量以及强化其在区域立法中的地位”，载《中国矿业大学学报》（社会科学版），2010年第1期，第53-58页；冯玉军著《对〈立法法〉修改的若干建议》中提出“增加有地方立法权的较大的市的数量”，“不必要将立法主体范围拘泥于设区的城市，而是采取一刀切，授予全国所有的地级市以立法权”，载《人民政协报》，2015-02-17（012）；郭莲、宋向杰在《“较大的市”立法权配置之反思》一文中提出“增加国务院批准的‘较大的市’数量”，载《云南警官学院学报》，2010年第6期，第108-111页。，然此种方法并不能从根本上解决“较大的市”存在的问题，故将立法权扩大至所有的地级市才是最佳的选择，此次修法也正是采用了这种观点。诚如有学者认为的随着中国共产党十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”决策的出台，必将再次掀起申请“较大的市”的浪潮，对策有三：一是“较大的市”数量的增加；二是将享有立法权的“市”扩大至所有的地级市；三是将地方立法权制定主体扩大至县一级。在三种办法中最为彻底的是将较大的市身份与立法权脱钩，使所有的地级市均享有相应的立法权［3］。

（二）社会发展的必然要求

如上文所述对“较大的市”的批准已经停滞二十余年，彼时的情形已不能适应如今社会发展需求，且一些经济社会文化发展的城市申请较大的市久拖未成，这一切证明了“较大的市”独享地级市一级立法权的地方立法权配置体制已经不适应社会发展的需要。现如今，我国正处于社会飞速发展的阶段，全国各族人民为实现全面建设小康社会努力奋斗，各地城市化进程发展之迅速已非二十年前能够想象，故地方立法权扩容是适应社会发展的有效途径。

政府权扩张也是当前社会发展阶段的必然结果，我国正处于社会转型期，经济社会文化各方面飞速发展，中央部署的“全面建设小康社会”、建设“和谐社会”等战略，社会发展使得地方政府行政权力扩大。一方面，在经济和社会发展中地方政府能够充分考虑所辖区域的经济、社会发展的差异性和特殊性，以科学发展观为指导，因地制宜处理好经济、社会发展同文化发展、政治发展的关系［10］。另一方面，也暴露出地方政府在处理经济发展与环境保护中出现的要经济不要环境的问题；在城乡建设与管理中出现的政绩工程、短期工程等问题；历史文化保护方面各地也暴露出较大问题，如西安市就出现了西安城墙景区管委会将办公楼建设于古城墙内的恶劣行径①参见西安古城墙朝阳门墙体内的尴尬办公楼应该何去何从？http：//news.xinhuanet.com/local/2015-02/11/c_1114337846.htm，2015-5-3。。故此次遵循问题导向对《立法法》进行修订，对认识统一的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”进行修改，是适应社会发展的必然要求。

（三）利于实现“两个积极性”，立法统一性和多样性的需要

宪法明确规定“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，也正是分权管理（毛泽东称之为“两个积极性”，与其对应的是集权管理即“一个积极性”）。分权是我国现在目前改革的一个趋势，立法权作为国家权力中的一项重要权力，只有在中央与地方分配中寻求一个恰到好处的分配点，才能够在保证法制统一的情形下充分考虑地方的特殊情形，调动地方的主动性和积极性，实现中央和地方“两个积极性”。

诚如苏力教授所说：“中国的立法体制应当在统一性和多样性这两个同样值得追求的极端之间保持一种必要的张力，寻找黄金分割点”；“如果过分强调立法权的集中统一，过分强调法律的位阶，强调法律普适性，并且把法律制定的非常详尽、乃至剥夺了对某些必须予以考虑的地方因素，那么问题就有可能更大”［11］。我国广袤的国土、复杂的地理人文环境、东中西不同地区乃至不同省市辖区经济文化发展的不均衡，且这种不均衡状态将会继续相当长的时间。“在中国这样的国家，尤其需要考虑地方立法权的设定和实现。”［12］

此次扩大地方立法权，改变地方立法权的配置，既有扩大又不失限制的立法分权模式。即地级市（自治州）的立法权限制在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”，且规定了批准审查制度。无疑是对目前我国经济社会发展中不同地方表现出不同特性有力的回应，有利于实现“两个积极性”，且不得与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，以求实现法治统一；又根据地方不同特征对上述三个方面进行立法有利于实现法律多样性。

四、扩大地方立法权至地级市的问题分析

地方立法权扩容无疑是适应社会发展需要的一项立法改革措施，其在促进地方经济发展、调动地方积极性和能动性方面具有巨大作用，但这一立法改革措施同样面临着地方保护主义合法化、地方立法质量不能保证、对法治统一形成挑战等问题。

（一）地方保护主义合法化的预防

地方保护主义不同于地方主义，地方主义一直是中国历史上的一个重要现象，最近出现在新民主主义革命时期，但随着新中国的建立已经消灭。地方保护主义作为一种以地方利益为本位的社会现象早已存在，更是改革开放以来困扰我国社会经济生活的一大“顽疾”，同其密切关联的是地方利益尤以地方经济利益为重［13］。有学者以地方保护主义与政府及其职能部门职权相关的行政权为标准，将地方保护主义分为：利用立法、制度漏洞制造的地方保护主义、利用行政管理权力制造的地方保护主义和利用行政执法权力制造的地方保护主义。有学者认为地方保护主义现如今在发展趋势上具有地方保护合法化、隐性化和扩大化三大特点［14］。

从法律上看，众多学者指出地方“立法”保护、“执法”保护和“司法”保护导致一些地方的立法与其上位法的纵向冲突，与横向的政府部门之间规范性文件的抵触，破坏了国家法制的统一，有损司法机关公信力，助长法律无用、法律虚无思想的泛滥。此次地方立法权扩容，使得所有的地级市均享有立法权，可能助长地方“立法”保护和一定程度上促生地方保护主义合法化的悲剧。

为克服地方立法权扩容后，地方保护主义的合法化，必须完善立法审查制度，以监督和引导扩容地区合法有效地行使其立法权。是故从避免地方保护主义合法化的维度，批准与备案制度是必要的，但对有学者所说的应该赋予地级市完整的立法权，而不是“准立法权”或“半个立法权”的观点不敢苟同。

（二）地方立法权扩容与省直管县行政体制改革之间关系的处理

目前我国省、市和县的关系呈“省—市—县”模式，称之为“市管县”模式，这种模式虽然一定程度上发挥了对地方发展的促进作用，但也暴露出一些弊端。首先，市管县不仅没有实现“以城带乡”“城乡互补”的共同协调发展之目标，反而导致城乡差距的不断扩大；其次，财政体制上过多向地级市倾斜而导致县级政府普遍面临财政紧张之窘境；最后，增加行政层级，在行政成本上升的基础上反而导致行政效率底下，不符合扁平化的管理层级改革趋势［15］。

因此学界提出了省直管县的地方政府体制改革模式，即我国地方政府由“省—市—县三级体制转变为省—市、县二级体制”，其包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管县的所有方面。此项改革是近年中国政府管理方式改革的重要内容，2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”；《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中也提出“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”同时“省直管县”体制改革在党的十七大报告等国家重大方针政策中也多次提及。2010年的政府工作报告中，时任温家宝总理再一次提出，要“健全省以下财政管理体制，完善县级基本财力保障机制，推进省直管县财政管理方式改革”［16］。

学界普遍认为，随着省直管县改革的推进，这项改革必然成为中国政府间纵向关系的全面改革，将深刻触及既有的财政体制、行政区划体制等政府间纵向关系的各个方面。因此，应将省直管县体制改革纳入政府间纵向关系全面改革的视野，以政府间纵向关系为视角，统筹推进省直管县综合配套改革［17］。

综上对省直管县相关内容的论述，可知省直管县是为了克服市管县的弊端而提出的一项行政体制改革措施，最终的目的是扩权强县，撤销地级市一级建制，减少管理层级。此次将地级市一级立法权从“较大的市”扩大至所有的地级市和自治州，无疑是进一步强化了地级市一级权力，明显与欲削弱其权力的省直管县改革有所矛盾，且与学者认为的统筹推进省直管县综合配套改革措施不符。如何处理这一问题是笔者的一个疑惑，希望能够在今后看到更为明确的改革思路和方向。

（三）立法质量面临挑战

此次将地方立法权在一般行政区域的配置统一扩容至地级市，无疑对调动地方在经济发展方面的立法具有极大的作用。虽然《决定》规定了除原享有立法权的“较大的市”此次扩容的地市级立法主体“开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需要、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”，但笔者认为不能保证省、自治区不会根据自身利益考虑而对所辖地级市立法权实施的时间延后和提前；且各省、自治区标准不一，最终享有立法权的地级市能力各异、立法质量参差不齐的状态，这也是具有事后审查性质的备案审查所不能左右的。总的来说地方立法质量面临以下挑战：

第一，立法人员缺乏，素质差异大。根据《选举法》的规定设区的市和自治州人民代表大会代表名额不得超过650人，不设区的市人大代表名额不得超过450人；《地方各级人大和人民政府组织法》规定的地方各级人大常委会组成人员设区的市和自治州不得超过51人，不设区的市不得超过35人。从中可以看出地级市人民代表大会特别是其常务委员会人员数量非常之少，且目前我国各级人大及其常委会职责并没有有效发挥的条件，故在人员少、人员素质参差不齐的情形下，很难保证地级市的立法质量。

第二，法律专业人员缺乏。在地级市（自治州）人大及其常委会、人民政府的立法人员素质不高的情形下，有效的解决途径之一就是有强大的立法咨询后备人员。立法咨询后备人员常常是高校和与法律职业相关的法律人，但目前我国并不是所有的地级市（自治州）均具备这种条件，国内高校分布呈地域密集化状态、法律人员的数量和质量也是偏向于经济社会发达的地方。故法律专业人员缺乏，使得地方在立法人员数量和素质低的情形下，又不能有强大的立法咨询后备人员。

第三，重复立法现象。地级市立法权的形式将面临立法不作为，尤其是重复立法也是应该重视的问题。所谓重复立法是指下位法复制或抄袭上位法的规定，性质上其属于立法不作为，本质是立法惰性的表现，有学者将其归纳为三种类型：完全复制、部分删除和归纳拆分［18］。造成重复立法的原因有：立法人员素质低、立法人员的惰性、对“不抵触原则”理解不准确等，前述的立法人员和立法咨询人员的原因很大程度上会促生重复立法。

鉴于以上挑战，为提高地方立法质量，使拥有地方立法权的主体更好地行使所拥有的立法权，需进一步明确“城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的限定，只有立法权界定明确方可有效实施对立法的监督，且全国人大或其常委会应该明确地级市一级立法权实施的时间规划和对能够实施自身立法权的标准；从地级市（自治州）人大及其常委会、地方人民政府自身来讲，应当认真研究本地区的特殊政治、经济、文化、社会和生态实情，真正制定一些上位法管不着和管不了、其他行政区域不具有立法条件的地方性法规，以充分行使自身立法权的独立价值［19］，制定出具有地域独特性、新颖性、现实需要性的法律。

（四）对法治统一的挑战

我国立法中存在立法冲突问题，特别是司法适用遵循“下位法优先”即下位法无规定方用上位法的原则，若扩容地区不能有效行使其立法权，造成法治不统一，将不能有效保护人民权利，甚至于对人民的权利造成损害。故地方立法必须遵循“不抵触原则”，即不得违背其上位法的规定，这就要地方准确理解“不抵触原则”的内涵，不抵触应该是不抵触上位法的基本原则和目的而不是具体条文规定。对“不抵触原则”的准确理解与运用不仅有助于地级市（自治州）立法与上位法保持一致，而且有助于充分发挥自身立法权制定出符合自身特殊条件的规范性法律文件。

省级人民代表大会常务委员会必须认真行使其对地级市（自治州）制定的地方性法规的批准权，既不能放松审查标准也不得延误审查，针对合法性审查应包括是否超越立法权限、是否违背立法程序、是否与上位法相抵触等方面。此外由于地级市（自治州）人民政府制定的地方性政府规章不需报请批准，因此所在地的人民代表大会及其常委会应充分行使其对地方政府的监督作用，上级人民政府也应行使好其对下级政府的领导与监督。

地方立法权的扩容无疑是适应我国经济社会发展的需要，一方面，对解决“较大的市”立法权方面的相关问题、调动两个积极性等方面具有积极意义。另一方面，应认识地方立法权的扩容同样面临着对我国法治统一的挑战，且应该明确地方立法权扩容的界限，加强对其行使立法权的监督，只有这样方能保证地级市（自治州）立法质量和防止地方保护主义的合法化，使地方立法权有效行使。

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［4］董皞.法律冲突与法官的权力——李慧娟事件回放与评论［J］.法制日报，2003，11（24）.

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［12］汤唯，毕可志.地方立法的民主化和科学化构想［M］.北京:北京大学出版社，2006.

［13］刘作翔.中国司法地方保护主义之批判——兼论“司法权国家化”的司法改革思路［J］.法学研究，2003，（1）:83-98.

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［17］赵永茂，朱光磊，江大树，徐思勤.府际关系——新兴研究议题与治理策略［M］.北京:社会科学文献出版社，2012:73.

［18］吕新华.论重复立法之克服［J］.湖北警官学院学报，2014，（7）:36-41.

［19］莫纪宏.《立法法》修改应当明确和理顺立法授权关系［J］.江苏行政学院学报，2014，（6）:121-126.

（责任编辑：任屹立）

Comments on Local Legislative Power Expansion in the Perspective of “Legislation Law”Modification

WANG Miao-yi
（Law School，Southwest University For Nationalities，Chengdu 610041，Sichuan，China）

In the backdrop of today’s various reforms and developments that boom legislative activity，“Legislation Law”，initiated in 2000，reveals some serious flaws.It is commonly believed that this law needs urgent modifying.Meanwhile，“Legislation Law”amending was listed on top of the legislative plan of the 12th National People’s Congress（NPC）and got modified in March，2015.this modification involves quite a few aspecets ranging from the legalized tax，expanding local legislative power to strenthening legislative control.Although expanding local legislative power has a positive meaning in promoting two positivities，it faces challengesofunificationofruleoflawandquality oflegislation，aswellasleading tothe legitimation of local protectionism.How to deal with its relationship with the administrative reform of provincial tube counties is well worth studying.

legislation law；local legislative powers；major city；legislative oversight；provincial tube county

D901

A

1671-0304（2015）06-0051-08

2015-08-30［网络出版时间］2015-11-30 12：29

汪妙毅（1991-），男，河南洛阳人，西南民族大学法学院研究助理，主要从事立法理论、刑事法学研究。