新型农村社区建设的难与路

廖彦富（吉首大学马克思主义学院，湖南吉首416000）

新型农村社区建设的难与路

廖彦富
（吉首大学马克思主义学院，湖南吉首416000）

摘 要：农村向社区的转变发展是社会发展规律的必然趋势，当前我国新型农村社区建设方式主要有以下三种基本模式：城郊蔓延、转化模式；产业集聚、带动模式；旧村改建、并建模式。新型农村社区建设是一个复杂的工程，必然受到新型农村社区建设资金供给问题，新型农村社区建设居民认同问题，新型农村社区居民参与建设与管理问题，新型农村社区公共服务、公共管理问题，新型农村社区居民就业和产业支撑问题等这五个方面的制约。因此，通过扩展资金来源渠道，保障建设资金；因地制宜，发展产业经济，促进就近就业；以人为本，完善公共服务、公共管理；加强文化建设，满足精神、文化需求，提升居民素养这四重路径来推进新型农村社区建设。

关键词：新型农村社区；建设；困境；路径

十八届三中全会提出了“城乡发展一体化”、“城乡社区治理”、“城乡基础设施建设和社区建设”、“城乡基本公共服务均等化”等新常态下农村建设发展的新要求。当前，我国正处于全面建成小康社会、社会主义现代化国家的“两个一百年”奋斗目标的关键阶段，实现“两个一百年”奋斗目标，不仅仅是实现城市的小康和现代化，更需要统筹城市与乡村、经济与社会、农业与工业、人与自然和谐的全面发展，改变长期形成的城乡二元经济、社会状态。通过新型农村社区这个“小社会”的建设，实现农村与城市的城乡一体化、公共服务均等化，消除“三大差别”，实现“农村人”和“城里人”享受一样的生活品质，让全国人民共享发展成果。新型农村社区建设是当前中国城乡一体化进程的一个重要切入点，但是其现处阶段依然存在着一些问题，这些问题也是当下中国统筹城乡一体化进程中所要面临的一个重大课题。

一、新型农村社区建设的理论历程与模式

德国社会学家滕尼斯于1887年创作出版了其成名之作《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》一书，作者在书中提出了“共同体”（社区）的概念：“关系本身即结合，或者被理解为现实的和有机的生命——这就是共同体的本质，或者被理解为思想的和机械的形态——这就是社会的概念。”［1］其认为对于亲密的、单纯的共同生活是被理解为共同体里的生活。“城市部分是由村庄发展起来，部分与村庄并立，城市的实现既不是通过共同的自然物品，也不是通过共同的精神来维持一致的。从外表上看，它无非是一个大的村庄、众多相邻的村庄或者一个由围墙环绕的村庄。但是起初作为一个整体支配着周围的农业地区，与农业地区相结合，在更多规模的农业地区里成为一个行政区的新组织。”［1］此后，对共同体（即社区）进行了多方面的研究和扩展。

同社区的概念是个“舶来品”一样，社区建设的概念最早也是起源于西方。在国外，社区建设主要是指社区发展运动，它是西欧各国为了应对工业化、城市化背景下的各种社会矛盾以及冲突危机而采取的一种复杂而系统的发展战略和行动方案。［2］社区的发展主要经历了三个质变阶段：社区救助、社区发展、整合性的社区发展。［3］“西方发达国家经历了一个从社区到社会（现代化的第一次选择），再由社会回归社区（现代化的第二次选择）的发展过程。”［4］

我国在总结国内外已有的经验和理论的基础上，在实践中的社区建设更多的是表现为两次选择并进的、共时的特质。2001年，江西在全省范围内推进农村村落社区建设。2004年，深圳成为全国第一个没有了镇和村的城市，全市范围内使用城市社区管理模式。2006年10月，党的十六届六中全会系统地提出“农村社区建设”的概念：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体。”2007年7月起，国家民政部在全国范围内确定了304个县市区作为“全国农村社区建设实验县（市、区）”，用以进行农村社区建设实验活动。因此，当年全国范围正式推行了“农村社区建设”。2011年，民政部在已有的基础上推广“中国社区”统一标识，开展了社区建设的规范化活动。“至此，农村社区经历了探索实验、全覆盖发展、和谐社区提升、社区规范化建设四个重要阶段。”［4］2013年11月，党的十八届三中全会提出了“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”、“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的社区建设新要求。

总而言之，新型农村社区是在统筹城乡发展、推进城乡一体化的社会发展背景下，在一定区域范围内，基于一定计划目标、利益需求、矛盾化解、人的发展，通过重新整合该区域的人口、地域、资源等一系列构建要素，构建一种新型的生活“共同体”或“社区”。新型农村社区是集城镇化、城乡一体化等多元发展的重要产物和内容，与城市社区相比，同为社区，却又有别于城市社区。当前阶段，我国新型农村社区建设方式主要有以下三种基本模式：

（一）城郊蔓延、转化模式

城郊蔓延、转化模式，主要是随着近年来，城市成为地区，个别城市成为全国的政治、金融、教育、医疗、物流等中心，社会发展的人口要素逐渐向城市聚集，原有的城市界限、地盘容纳不足，城市中心向城郊扩张，城郊向农村蔓延，农村逐渐被转化为城郊甚至是“城内”，农村逐步被拆迁、改建为新型农村社区，随着各种公共服务功能、设施的落地，这种新型农村社区很大一部分已经具有城市社区的特征。例如：北京现有六环路，以及规划、在建的七环路，从地理位置上来看，甚至将要跨省市地把河北农村地区容纳进来；2004年，深圳蔓延至全市地理范围，将村、镇转化为社区。随着城市经济社会的发展，这种新型农村社区在越来越多的城市周边被建设，该模式所占的比重也日益加大。

（二）产业集聚、带动模式

产业集聚、带动模式，主要在一个镇、村周围落地的企业、产业园区，因就业带动人口要素、生产要素、生活要素等汇聚，促成了一系列的公共设施建设、公共服务靠齐，通过整体规划整合村、镇各项资源，使“本地人”和“外来人”集聚，融洽相处于新型农村社区，以当地农业生产满足产业人口的生产要素、生活要素的需求，同时，在当地农村农闲、劳动力剩余的情况下，通过企业、产业园吸收当地农业剩余劳动力。这种新型农村社区建设模式在江苏、浙江、福建、广东等第二产业发达地区尤为显著，随着该社区的逐步完善，带动第三产业的发展，这种新型农村社区的范围还将继续扩张。

（三）旧村改建、并建模式

旧村改建、并建模式，主要对象是一些人口少、地理位置不好、基础设施落后、公共服务不完善的农村。村庄规模小、人口少、数量多、高远偏，一直是制约其自身发展的重要因素，通过将一些布局分散、基础设施落后、公共服务欠缺的“小、边、穷”村庄进行改建、搬迁、合并，加强对科、教、文、卫、体等公共服务和公共设施的完善建设，构建一个生态良好、配套完善、功能齐全的新型农村社区。这一新型农村社区模式是我国新型农村建设的最普遍模式，这一模式根据每个农村的自身情况，又可以细分为三种建设方式。一是“一村一社区”方式，即以一个村建设一个社区，在人口满足基本建设要求，地理位置较好的村庄，以原有行政村为单元社区，坚持统一规划，完善公共服务，实行旧村改造、完善。二是“多村一社区”方式，即以多个行政村建设一个社区，在地理位置宽阔的地方搬迁、合并、改建为一个社区，这种社区一般较大，有时甚至相当于一个乡镇人口的聚集。三是“一村多社区”方式，即以一个行政村设立至少两个社区，统一建设社区，统一管理社区。我国许多行政村下设多个自然村，一来自然村内部之间交往密集，二来自然村的搬迁、规划也有一个过程，这种一村多社区方式便于分步进行搬迁、合并、管理。三种新型农村社区建设的方式，都是基于旧村的改建、并建，根据各村特点，只是一种在建设的过程前后建设方式和管理方式的不同而已。

无论哪一种固定的建设模式或灵活的建设方式，在合并、规划、建设、管理、就业等各方面，各有其自身的适合之处，也各有长短，在后来的新型农村社区建设方式的选择上，均应考虑各地实际的地理位置、社会环境等自身条件，“因材选教”、“因地选宜”。

二、新型农村社区建设的难点

（一）新型农村社区建设资金供给问题

现阶段，新型农村社区的建设资金需求明显不能满足，社区建设受限于资金困难。以山东济宁为例，“以每个新型农村社区容纳人口为一万人计算，每个社区的道路、通信、电力、自来水、垃圾处理等基础设施的资金投入就预计需要投资两千万至三千万，人均两千元。济宁市规划截至2020年要建成756个新型社区，仅其中的公益基础设施资金投入就需要大约两百亿元”。［5］新型农村社区的建设是一个庞大的建设工程，需要大量的资金，当前资金来源主要靠政府政策性财政投入、集体经济和村民自筹，而农村经济又有许多困难。原因有三：第一，长期以来公共财政资金配置都是偏向于城市，造成农村财政资金在新型农村社区建设上的先天给养不足。第二，正是这种长期形成的给养不足，造成农村经济发展滞后，后天自身经济发展水平低，形成了过度依赖政府财政的势态。第三，农村投资、融资平台不完善，缺乏有效的市场活力、资金来源渠道。

（二）新型农村社区建设居民认同问题

新型农村社区的发展是农村发展的必然趋势，是国家推进城乡一体化的重大战略措施，但是，“政策能否达到预期目标，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行人员能够完全决定的事情，而是在很大程度上取决于目标群体的态度”。［6］第一，对于农民，在土地方面，数千年来，形成了根深蒂固的思想，他们除了土地房子，没有什么更重要的了，土地始终是农民的根本依靠，新型农村社区的建设需要拆除祖屋，土地转换、转化，搬迁到距离较远的地方。在情感方面，原先居住的地方是长期生产、生活的地方，是一个“熟人小社会”，村民彼此间也因血缘、地缘等因素形成了深厚的情感，对于改建、并建后的新型农村社区在眼前还看不到，不会轻易同意以还没看见的生活而改变现状。在经济方面，短时间内的确会因为新型农村的建设增加他们的负担。第二，对于地方政府，一些地方政府忽视了农民的实际需求，没能深入群众，倾听农民声音不足，不知道他们真正“所需所求”，再加上农民自身情感习俗上的不愿意，导致农民普遍对新型农村社区建设的支持程度不高。同时，一些地方政府对政策的解读、灵活应用不足，在一些社区建设中出现的群体性事件，大多因为强行进行新型社区建设，甚至实施强拆，进一步激化了矛盾。这些现象在很大程度上反映了农村居民对新型社区建设的认同存在不同的看法。

（三）新型农村社区居民参与建设问题

在新型农村社区，依然存在不少的关于居民参与建设、管理的问题。首先，“不少居民亦表示，涉及自身利益相关的事务会给予关注，一般出现损害自身利益之事会主动参与维权，其他事务有社区组织管理，新型农村社区的居民对社区管理的参与意识比较淡薄，多数对自身权利与义务认识不够清楚，主动参与社区事务程度偏低”。［7］由于古代封建政治文化的根深蒂固影响，很多居民都认为社区管理、公共性事物都是“官府”的事情，各人自扫门前雪，自己不想管也管不着。其次，长期的城乡二元结构，使城市成为政治、金融、教育、医疗、物流等中心，社会发展的人口要素，特别是农村的很大一部分年轻人扎根城市。“在利益驱使下，进城发展的农村人口数量不断上升，越来越多的村庄日渐空心化，留守妇女、留守儿童和留守老人等“386199部队”很难有效地实际参与到社区建设行动之中。”［8］再者，新型农村社区里，社区管理者不再是单一的党员干部，社区居民代表也成为管理的主体之一，同政府和社区之间不再是上下级关系，但是在新型农村社区的现实中，居民代表、居民自发的组织还是很少见，发挥的作用还远远不够，社区生活自治程度不高。

（四）新型农村社区公共服务管理问题

长期以来，由于地理环境、方针政策的影响，我国区域、城乡之间的公共服务水平差距逐步拉大，公共财政资金的配置、流动偏向于城市地区，大量的公共产品投向于城市。新型农村社区目前还没有和城市社区均等化的社会福利和保障制度，基础设施建设不够，在教育培训、医疗卫生、社会保障等方面的公共服务相当缺乏。“新型农村社区人口规模大的有上万人，小的也有几千人，比过去单个的农村人口多。更为重要的是从前村支两委管理的是本村村民，具有行政制约权和经济处罚权，方便管理。而当前社区除本地居民外，还有外来务工人员、企业、单位等管理对象，这就增加了社区管理、协调、服务的难度。”［9］以前，村委会主要负责修路、调解、宣传、治理等事情。现在，新型农村社区管理加大了经济建设、公共管理、公共服务的工作比重，工作趋向于复杂化、多样化，部分社区组织管理制度还不完善，社区与原有村党支部、村民委员会之间的关系还不明确，存在着重叠管理。管理理念滞后，服务质量低下，服务意识淡薄，尤其是社区居民参与融入社区自治尚未有很好的方式和机制。

（五）新型农村社区居民产业就业问题

新型农村社区的经济发展依然有很重要的地位，居民的就业、社区的产业发展尚存在一些问题。当前，许多新型农村社区“缺乏产业支撑，社区发展的质量和内涵并没有达到真正城镇化的需求标准，带有一丝伪城镇化的特征，其可持续发展令人堪忧”。［10］新型农村社区建成、生存的生命力在于其具有产业支撑。一方面产业支撑带动人口就业、增加居民收入，另一方面就业和产业支撑是社区建设、发展的一辆马车。随着新型农村社区的建成，势必会兴起其他产业来满足社区居民的生活需求，原来集中在农业中的劳动力，也会向第二三产业分流。这样一种发展趋势依然存在一些问题。第一，农村居民综合能力相对较弱，文化水平低，科学素养严重不足，对于一些高新技术型行业，难以很快地入手，对于社区居民就业构成了问题。第二，农村经济由传统行业向新兴行业分化、转变，对于新兴行业的落地，农村社区一时难以满足其“软硬件”需求，对产业支撑、管理能力不足。第三，当前农村企业大多数是粗放型加工企业，科技含量不高，向高新技术产业的转化还需要一定时间，就目前而言，容纳就业人口有限。

三、新型农村社区建设的路径

（一）扩展资金来源渠道，保障建设资金

新型农村社区的建设资金需求还很大，要丰富和扩展各种资金来源渠道，满足新型农村社区建设的资金需求。坚持以政府为管理者、倡导者，整合各种社会资源，构建资金投入、融资平台，将资金用于新型农村社区的各种建设，是当前建设的一项重要任务。第一，各级财政加大对新型农村社区建设的资金投入，将公共财政向农村投入倾斜，给予经济底子薄、人口多的社区适当照顾倾斜。第二，凝聚社会力量，吸纳社会公益资金。全方位争取和动员企业、社会组织团体、慈善团体、扶贫基金，通过个人捐赠、团体捐助等公益性捐资，帮扶、参与到新型农村建设中来。第三，引导、鼓励、吸引企业以及个人对新型农村社区的建设项目进行投资，给予投资者税收降低、准入门槛降低、财政补贴特殊行业等优惠扶持政策，吸引投资者参与社区建设的投资、建设、发展。第四，完善金融服务，加大银行信贷支持力度，满足新型农村社区居民的各种金融需求，创新集体资产、个人资产抵押融资方式，“放活”农村经济，给予居民、农村集体“第一桶金”，鼓励参与建设。第五，加强新型农村社区经济市场化运作，对于一些开发前景好，地理位置优越的社区，将其中的各种投资项目运用市场化招标方式，使得社区集体经济的利益最大化。

（二）因地制宜，发展产业经济，促进就近就业

每个省、市、县、乡，历史文化、经济社会状况、地理坏境、风俗习惯不同。例如：城郊蔓延、转化模式的新型农村社区，同城市社区有了特征交集，其所在城市周边公共服务、经济社会状况较好；产业集聚、带动模式的新型农村社区，该社区产业发展稳定；旧村改建、并建模式的新型农村社区是一种普遍的新型农村社区，该社区风俗习惯保留较好，经济社会状况需进一步改善提高。因此，每一个社区的建设需要因地制宜，根据新型农村社区所在地域的现实状况开展社区建设。“产业和就业既是新型农村社区建设的前提，也是新型农村社区建设的目标。”［11］无论是第一产业，或是第二三产业，产业经济都是当地居民生活的重要经济来源，也是新型农村社区建设、发展的“乳娘”。在城乡一体化的进程中，会有从业人员从传统第一产业向二三产业转化的必然趋势，前文已经论述新型农村社区建成初期，难以满足产业结构常规调整的“软硬件”要求，社区管理者应当逐步逐量引导产业转型，着重引导技术含量低的产业转型，原因有三：第一，社区居民大部分综合素质不高，只能较好地适应技术含量低的就业岗位。倘若在初期就引入高技术含量的产业，待从业人员难以实现“消化”。第二，这种低技术含量的岗位，在新型农村社区发展的初期阶段才能有效容纳社区实住居民的就业。第三，通过这种粗加工、低技术的产业发展，带动社区经济社会发展，吸引青壮年“回潮”，随后进行高技术产业的转型，使文化层次高的居民就近就业，从而进一步促进经济社会发展。

大部分社区可以做到以下两个方面：一方面，对于传统农业，也要坚持发展，因为传统产业是其他产业的生产、加工原料，通过新型农村社区的建设，使得原有住宅地转化为耕种地，以土地为依托，节约利用土地，发展现代农业，进行科学种植，提高劳动生产效率，确保农业从业人员的土地效益。另一方面，对于新兴产业，以廉价的土地资源、劳动力为优势，发展高新技术行业，扩大就业范围，增加就业岗位。以社区为依托，发展旅游产业、传统文化产业、餐饮服务等行业，使得各产业联动、协调发展。

（三）以人为本，完善公共服务、公共管理

“农民最关心的是自己的直接利益，如增加农民收入，改善农村生产、生活条件，美化社区居住环境等，这些正是激发农民参与、开展社区建设的切入点。”［12］一方面，以实现人全面发展为目标，全面发展涉及到人的各个方面的利益，包括医疗、教育、道德、生态、文化等，要从人的根本利益出发，不能为了快速发展而发展，要坚持以人为本，以服务居民为先。从社区管理型向以服务型为主转变，努力实现自治与服务的有机统一，在自治和服务的过程中，始终以人作为出发点和工作重心，要大力发展公益性、社会服务型社会组织，特别是服务、关爱弱势群体。社区工作应积极倡导公众参与、互相服务、互相管理的理念和原则，彼此既是公共服务的受益者和管理者，又是公共管理的监督者和管理者，坚持参与、服务、管理的“权力与义务”的关系。另一方面，这种服务和管理（自治）应当在党组织的领导下进行，并且加强基层党组织建设工作，形成包括社区党委、党支部、党小组在内的党组织体系，推行以社区党组织为核心，社区居民自治为基础、社区居民积极参与的社区民主管理（自治）机制，实现党领导下的农村社区基层民主自治。

（四）加强文化建设，满足精神、文化需求，提升居民素养

以前“农民一亩三分地，犁褛锄把，春种秋收，每天日出则耕、日落则息，每个人的生产生活方式单一，精神生活贫乏。随着新型农村社区的建成，农民生活在社区，收入增加了，生活水平也提高了，但是对精神生活的需求却是越来越强烈。”［9］随着社会的不断向前发展，农村社区居民的生产、生活方式的逐渐转变，生活水平得到了巨大的提高，自主、空闲的时间也越来越多，精神文化生活的需求日益多元化、丰富化。从人的自由全面发展来看，应坚持“物质”、“精神”两驾马车一起发展前行。对于新型农村社区的长远建设，发展起来后更应注重加强社区文化建设，通过社区文化建设满足居民的精神文化需求。第一，对传统文化而言，以往的许多乡村，人们平日里忙于从事农业生产，但是，没有落下“交往活动”，每逢传统节日，便抹上了浓重的传统色彩，随着新型农村社区的构建，势必会对各村原有的祠堂、寺庙、戏台、习俗、礼仪活动等造成冲击，这些都是传统文化中关于“礼、义、廉、耻”等的传承与发展的有效媒介，应当很好地保护和传承，并且“按时”组织进行。第二，对当代文明的发展，农村社区应定期开展关于讲文明、树新风、讲礼貌、亲子互动、助人为乐等社区活动，一方面充实农村社区居民的闲暇时光，另一方面在活动中树立新型农村社区的文明新风，与时代同步，唱响文明主旋律的农村篇章。第三，对居民素养而言，部分居民文化水平不高，通过文化角、农家书屋、社区图书室等多种形式满足居民对知识的渴望和需求。同时，可以通过技能教材、科普图书，加强居民技能提升，普及科学知识。第四，对老年人而言，通过老年社团、文化茶馆、老年活动中心等方式丰富和加强老年人的“夕阳红”文化生活。

参 考 文 献

［1］［德］斐迪南·滕尼斯．共同体与社会纯粹社会学的基本概念［M］．北京：北京大学出版社，2010：43，61．

［2］卢璐，许远旺．新型农村社区建设的逻辑与方向［J］．社会主义研究，2012（3）：60－64．

［3］黎熙元，童晓频，蒋廉雄．社区建设——理念、实践与模式比较［M］．北京：商务印书馆，2006：37－42．

［4］管义伟．中国农村社区政治性建构的特质［J］．中国特色社会主义研究，2012（1）：47－50．

［5］汤慧玲．新型农村社区改革试点的经验与问题探微［J］．人民论坛，2013（2）：240－241．

［6］乔成邦．新型农村社区建设：制约因素与路径选择——基于政策执行的视角［J］．农村经济，2013（4）：51－54．

［7］孙倩．温江区新型农村社区管理模式研究［D］．成都：四川农业大学，2013．

［8］吴业苗．居村农民市民化：何以可能？——基于城乡一体化进路的理论与实证分析［J］．社会科学，2010（7）：65－69．

［9］胡娟．新型农村社区管理的困境与对策［J］．人民论坛，2013（33）：229－231．

［10］唐萍．城镇化背景下新型农村社区建设的目标诉求与路径探析［J］．云南行政学院学报，2013（6）：65－68．

［11］任晓莉．新型农村社区建设中出现的问题与对策探讨［J］．中州学刊，2013（4）：51－54．

［12］袁方成．“两型”社区：农村社区建设的创新模式［J］．探索，2010（1）：130－135．

（编辑：程俐萍）

The Dilemma and Path of New Rural Community Construction

LIAO Yan－fu
（Marx＇s College，Jishou University，Jishou Hunan 416000，China）

Abstract：To change the rural community development is the inevitable trend of the law of social development．The construction of the new rural community mode in our country mainly has the following three basic modes：the transformation mode of suburban spreading，the driving mode of industrial agglomeration，and the building mode of old village improvement．New rural community construction，a complex project，will inevitably be affected by the problem of funding，residents identity，residents＇participation in community construction and management，community public service，public management，and residents＇employment and industry support．Therefore，the four ways are helpful to promote the new rural community construction：guarantee construction funds through the expansion of the funds sources；promote the employment in the neighborhood by adjusting measures to local conditions and developing industrial economy；improve the public service and public management with people－oriented awareness；strengthen the construction of culture to meet the spiritual and cultural needs and improve residents literacy．

Key words：New rural community；Construction；Dilemma；Path

基金项目：国家社科基金一般项目（14BDJ007）；湖南省差异与和谐社会研究中心开放基金资助项目（14jdzb038）

作者简介：廖彦富（1990－），男（汉），福建三明人，硕士研究生，主要从事马克思主义理论与当代中国社会方面的研究。

收稿日期：2015－05－26

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1671－816X（2015）10－0982－06