农地股份合作社的新动向与出路——以江苏省为例

张笑寒，杜静（．南京审计学院经济与贸易学院，江苏南京85；．江苏省农业委员会，江苏南京0036）

农地股份合作社的新动向与出路——以江苏省为例

张笑寒1，杜静2
（1．南京审计学院经济与贸易学院，江苏南京211815；2．江苏省农业委员会，江苏南京210036）

摘 要：各地农地股份合作社在实践运行过程中逐渐演化出一些新的特征，同时也面临新的问题动向。通过对江苏省若干农地股份合作社的实地调查，剖析其所面临的农户参与程度偏低、婚嫁妇女的权益流失、土地资产价格歧视以及耕地保护衔接不当等新问题，应当从提高农户参与程度、保护妇女等弱势群体的合法权益、提高入股土地资产价格评估的科学性、加强各级政府部门间的协调与配合等方面找寻新的发展路径。

关键词：农地股份合作社；农户参与；妇女权益；价格歧视；江苏省

加快构建新型农业经营体系，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营是党的十八届三中全会公报提出的基本要求，近三年的中央一号文件连续提出要扶持发展新型农业经营主体，鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社。可见，在坚持家庭承包制的基础上，将土地等生产要素向农民合作社、农业企业、家庭农场、专业大户等进行流转，发展多种形式的规模经营，已受到各级政府的高度重视。近年来各地区农地股份合作社发展十分迅速，呈现出一些新的转变和特征，同时也面临各种新的问题动向，在新一轮土地改革背景下农地股份合作社如何走上一条规范有序的发展道路值得思考。

一、农地股份合作社的发展演化

近年来，随着城镇化、现代化进程的不断加快，全国各地纷纷开展了农民以承包经营权入股合作社的改革。以江苏省为例，自从2000年6月在常州市武进区牟家村组建第一家村级土地股份合作社以来，各地积极推进农地股份合作制改革，发展态势快速。至2012年底，全省组建土地股份合作社已达5400家，入股土地面积350万亩。各县市在农地股份合作制改革实践过程中，不断规范合作社运行机制，统一股权证书，强化民主管理，同时参照《江苏省农民专业合作社条例》和《农民专业合作社登记管理办法》，为土地股份合作社进行工商注册登记，赋予其法人地位。此外，江苏省委、省政府不断加大财政奖补力度，鼓励扶持农地股份合作社的组建和发展。自2008年起，江苏省通过设立农村土地规模流转补贴资金，对连片土地流转达到一定面积或土地股份合作300亩以上的给与流出方每亩一次性100元的补贴；2011年，省级农民合作组织专项资金首次将农地股份合作社纳入扶持范围，扶持资金达847万元。

江苏省的农地股份合作社先后经历了自发组建、改革探索到规范提高等不同阶段，纵观其整个发展演化过程，发现它正呈现出三大特征：

一是由单纯的农地股份合作向以“农地合作＋专业合作”为主的“双合作”方向转变。即农民以自己的承包地经营权作价入股成立农地股份合作社，土地集中起来后再统一交给专业合作社经营，农地股份合作社参与专业合作社的二次分配。如苏州吴江市同里科技农业示范园内一期已经入股合作社的3000亩土地分别由当地9位农民和7位农民组成的两个粮油专业合作社承包经营［1］。这种“双合作”模式形成了不同类型合作之间相互补充、互惠互利、共赢发展的新局面，推动了农地股份合作社的发展和持续增收能力。

二是由单一土地要素的合作向多要素合作转变。目前农地股份合作已经不仅仅局限于纯土地要素的合作，更多的是以农民土地入股，将资金、技术等要素进行整合，统一参股，合作社经营收益按股分配。如常熟市李袁村土地股份合作社的股权构成包括：土地股216．5万元（每亩土地作价1万元）、集体现金股91万元、经营者技术与信息等要素股70万元，其他股30万元，总股本计407．5万元。这种多要素合作的方式克服了单一土地要素入股的局限，使合作社内部各参与主体之间形成了一套紧密的利益共享、风险共担联结机制。

三是由“内股外租”型经营向多样化的经营方式转变。实践中合作社组建后的经营方式有三种：“内股外租”型、自主经营型或成员承包经营型、两者结合型。“内股外租”型的经营方式在农地股份合作社发展的初始阶段比较普遍，但是不利于合作社的长远发展。因此，一些农地股份合作社开始实行自主经营入股土地，或由合作社成员承包经营，不仅持续增加了农民收入，而且也提高了农业劳动生产率和效益。目前，全省“内股外租”型的农地股份合作社约占总数的75%，自主经营型和二者结合型的农地股份合作社分别占10%和15%，尽管这些自主经营型的合作社在全省的比例还很小，但可以肯定，今后这类农地股份合作社的数量必将不断增加。

二、农地股份合作社发展中的问题新动向

作为一种新型农业经营主体，农地股份合作社克服了传统的农户家庭经营之局限，有利于提高土地规模经营效益、发展现代农业和促进农民增收［2］。新一轮农村土地制度改革背景下的农地股份合作社又将迎来新的发展机遇，但是同时其所面临的问题呈现出新的动向，主要表现为：

（一）合作社内部的农户参与程度偏低

农地股份合作社涉及农户、村组集体、地方政府、农业企业等众多相关利益群体，农户作为合作社中最重要的一个参与主体，参与的程度如何？如何参与？这是农地股份合作制改革的关键，但是据调查，不少合作社在社员入股资格确认、“三会”制度、管理模式等方面农户参与程度较低。

一是社员入股资格的确认。多数农地股份合作社在组建时仅限于本自然村或行政村内的村民，限制了公众参与的地域范围，导致合作社的发展规模和潜力有限。随着未来合作社发展的逐步规范和成熟，社员资格的确认必将要求打破传统的地域限制，使合作社公众参与的范围更为广泛。

二是合作社的“三会”制度。尽管绝大多数农地股份合作社都设立了股东代表大会、董事会和理事会（监事会）这一“三会”制度，但是实际上多数地区由行政村“两委”负责人兼任合作社的董事长、理事长，合作社的实际权力大多掌握在村委会领导或少数大股东手中，股东代表大会流于形式。而且，入股农户“重得益、轻参与”思想普遍，对合作社的经营管理状况漠不关心。究其原因，从农户方面看，主要是参与意识不足，参与知识缺乏，参与能力低下；从基层行政部门看，则存在过度参与和干预现象。

三是合作社的“能人主导模式”。很多地区几乎每一家合作社都有一个或一批能人，这些以专业大户、技术能手、营销能手等为主要代表的农村能人在土地股份合作社发展过程中扮演着重要角色，凸显“能人效应”，在合作社发展初期发挥了重要作用，但是从长期来看，合作社的发展不能仅仅依赖于一两个能人，否则将缺乏长久的生命力。

（二）农村婚嫁妇女的权益易于流失

新闻摄影是新闻报道的重要手段之一，通过对新闻事件及信息的可视性传播，提升观众对新闻节目的参与感。就目前来看，新闻摄影具有以下特征。

股份合作将农户土地承包权股份量化，使外嫁、离婚、丧偶等婚迁妇女的土地分割变成股权分割，一定程度上破解了妇女婚嫁流动与承包土地固定之间的矛盾，因此农地入股有利于保障农村妇女特别是婚迁妇女的土地权益。但是，实践中为何婚嫁妇女的土地股权依然容易受到侵犯？主要原因在于：一方面，在现行以户为单位的土地家庭承包方式下，“户”是法律认可的承包方，妇女个体没有单独的土地承包权，妇女出嫁时往往也很少有因婚嫁而分田的做法，所以大多数妇女一旦出嫁，就不得不放弃自己留在娘家的土地份额，即使是已经股权化的土地，往往也出于亲情不得不放弃。另一方面，一些村庄在开展农地股份合作时存在性别歧视现象，在股权和收益分配等过程中妇女尤其是“外嫁女”及其子女的合法权益遭受侵害，无法享受与男性同等的村民待遇，这一问题和纠纷主要发生在经济较发达的城乡结合部，已成为这些地区较突出的一大难点。

（三）农地入股与土地用途管制、耕地保护等制度衔接不当

现行政策规定农地股份合作社中的农户承包土地只能用于发展高效农业，保证农业用地性质不变。然而实际上有些基层村组为了发展二、三产业，打着土地股份合作的旗号，把土地集中起来发展非农产业，虽然农民可以获得较高收益，但这是目前法律所禁止的，而且这些土地改变用途后基本上很难再恢复耕作。按照中国目前的行政管理体制，土地入股尤其是承包地入股主要归各级政府农业部门管理，而土地用途管制、耕地保护则归各级国土部门管理，各级农业部门在推行土地股份制的时候看重入股土地的规模面积、合作社数量、入股农户数、入股后的规模效益等，而忽视了对入股土地用途的监管；国土部门则从自身职责角度更加关注农地入股的非农化倾向和耕地保护问题。因此，两大部门在实际中各自为政，相互脱节，容易产生管理上的真空和漏洞，使耕地保护陷入困境。

（四）入股土地资产受到价格歧视

合作社的股权设置和收益分配等均以土地折股量化为前提，而各个股份合作社所采取的土地资产作价方式与合作社所含股份种类有关。以农户纯土地要素入股的合作社，按农户的土地面积量化股份，土地一般不需作价；而如果是以土地、技术、信息、资金等要素入股组建的合作社，土地需与其他要素一起作价折股，作价标准往往参照当地近年来的农业年产值或政府土地征用补偿费而非当地土地流转市场价格。这一做法使土地资产容易受到价格歧视，土地股权价值低于其实际价值，最终使入股农户的相关利益遭受损失。如徐州市某村在组建农地股份合作社时，农户入股的土地作价5000元／亩，而实际上据测算当地每亩农地的价格不低于50000元［3］，入股价格仅为实际价格的十分之一。随着农村土地市场化进程的加快，农地价格日益上升，如何公平合理地评估入股土地的价格，保障广大农户的根本利益，是亟待思考的一个问题。

三、进一步规范与发展农地股份合作社的路径思考

虽然各地农地股份合作社在发展运行中面临的问题层出不穷，但是近年来我国许多地区的农地股份合作制改革所取得的实践成效不容置疑，我们应当正视现实中遇到的各种新问题和新动向，不断探求新的出路和应对之策。

（一）提高农户参与程度，建立一种多元化的“公众共同参与模式”

“民办、民管、民受益”是国际上多数农民合作社通用的做法，因此提高农地股份合作社的公众参与程度已是不争的事实，要尽快把合作社的公众参与由形式参与转变为实质参与。鉴于此，一方面，要加强农民培训，提高农民参与意识和行为能力，使合作社的分红、投资等重大事项完全由社员或股东代表大会自主决定；另一方面，基层村委会和政府部门对自身角色要正确定位，村委会应当逐步脱离土地股份合作社的日常具体事务，向行政事务管理转变，各级政府部门则要“引导不领导、扶持不干预”，工作重点放在为合作社提供一个良好的法律和政策环境上。

此外，农地股份合作社应当由“能人主导模式”向“公众共同参与模式”转变。要尽快建立一种多元化的“公众共同参与模式”，在坚持以农户为主体的基础上，鼓励农村专业大户、经营能人、基层农林站、农业龙头企业等各类主体加入农地股份合作社，形成多元化参与发展合作社的新格局，充分发挥各个不同参与主体在生产、经营、购销等方面的优势，真正把合作社做大做强。

（二）重视对农村妇女等弱势群体的合法权益保护

针对农地股份合作制改革中的妇女权益受侵害现象，一方面，须尽快制订具有可操作性的妇女权益保护政策。我国现行的妇女权益保障法律法规较多，但大多数是些原则性的规定，实际的可操作性偏低。前几年广东省佛山市南海区委、区政府在解决“外嫁女”问题时专门成立了“南海区解决农村出嫁女及其子女权益问题工作领导小组办公室”，以“行政引导为主，司法强制为辅”，力推政策的执行，从而有效解决了困扰多年的“外嫁女”问题，这一经验值得其他地区在推动农地股份合作制时加以借鉴。

另一方面，加快修订村规民约，推动妇女土地权益保障进程。近年来，在江苏、河南、黑龙江等地，先后开展了以维护农村妇女权益为重点的村规民约修订完善试点。修订村规民约，可以构建起保障农村妇女土地权益的第一道防线，从源头上消除性别歧视。各地在推行农地股份合作制的同时，应当尽快推进村规民约的修订工作，确保村规民约不与国家法律、政策相抵触，在新修订的村规民约中特别要增加妇女及其子女享受村民待遇和参与集体资源（土地）分配等方面的条款。各乡镇农业管理部门要严格审核各家农地股份合作社的章程或协议，凡是存在侵害妇女合法权益的内容，一律要求删除，否则不予批准通过。

（三）加强各级政府管理部门之间的相互协调与配合，严格保护耕地

实践中农地股份合作涉及到的不仅有各级政府农业部门、国土部门，还有工商、税务、财政等相关部门，加强这些部门间的相互协调与配合，必将有利于推动农地股份合作的顺利开展。农业部门必须重视可能产生的土地非农化倾向，协同地方国土部门管好土地用途，避免改革反而成为违法用地的避风港；各级政府国土部门须对入股土地重点加强监管，发现违法现象立即制止。

在组建农地股份合作社时，基层政府及相关部门必须始终坚持用途管制和耕地保护的宣传工作，防患于未燃。要加强对基层干部和农户的土地法制宣传，明确农地流转入股不得随意改变土地性质和用途，必要时还可采取适当的奖惩措施以利于保护耕地。例如，苏州市为了鼓励合作社进行土地规模经营和耕地保护，要求各区、县设立耕地保护专项资金，农民将耕地流转给合作社，且连片种植1000亩以上，除流转费收入外，财政每年每亩再补贴400元。在该项政策鼓励下，苏州市各区、县的农地经营面积明显扩大，如古有“皇帝粮仓”之称的太仓市近年来共组建了109个土地股份合作社，通过对入股的105 400亩耕地进行开发整理，全市共新增耕地2200多亩；市辖区吴江区仅2011年水稻面积就比上年增加了1万多亩［4］。

（四）入股土地资产价格引入第三方评估机制

农户作为弱势群体之一，在农地股份合作化过程中由于知识匮乏、信息不对称等因素，其拥有的土地实际价值往往被低估，权益受到侵害。因而，为了避免农地股份合作社组建过程中的地价歧视，保证公平公正，建议引入第三方评估机制，由与投资方、村组集体、入股农民都不存在任何利益关系的正规评估机构对入股土地及其他要素进行科学估价，以充分保障各不同经济主体的合法权益不受侵犯。各级政府也应加强对区域农地市场价格信息的收集、发布与传播，使广大农户能够及时掌握市场动态，解决信息不对称所产生的利益受损现象，增强农户参与土地股份合作的话语权，切实维护入股农户的合法利益。

参 考 文 献

［1］杜静．江苏农地股份合作社发展模式简析［J］．江苏农村经济，2011（4）：45－46．

［2］张晓山．中国城乡经济社会一体化新格局中的农业、农村发展问题刍议［J］．经济经纬，2010（4）：1－8．

［3］杜业明．关于农地股份合作社的考察［J］．乡镇经济，2008（9）：55－58．

［4］杨应奇．一样的土地，创造不一样的财富——苏州农村土地股份合作制改革调查［N］．中国国土资源报，2011－12－10（003）．

［5］孙中华，罗汉亚，赵鲲．关于江苏省农村土地股份合作社发展情况的调研报告［J］．农业经济问题，2010（8）：30－35．

［6］张笑寒．农村土地家庭承包制度的性别视角反思［J］．江西财经大学学报，2013（2）：86－92．

［7］阎其华，赵宁．土地承包经营权入股农民股份合作社法律问题探析［J］．太原师范学院学报（社会科学版），2011（1）：64－66．

［8］徐旭初，邵科．合作社成员异质性：内涵特征、演化路径与应对方略［J］．农林经济管理学报，2014（6）：571－576．

［9］王康如．农村土地股份合作社的运行机制及构建研究［D］．郑州：河南农业大学，2012．

［10］顾雷鸣．以破除城乡二元结构为突破口推进城乡经济社会发展一体化［N］．新华日报，2010－03－23（A02）．

（编辑：佘小宁）

New Problems and Way about Rural Land Stock——Cooperative：with a Case of Jiangsu Province

ZHANG Xiao－han1，DU Jing2
（1．School of Economics，Nanjing Audit University，Nanjing Jiangsu211815，China；2．Jiangsu Commission of Agriculture，Nanjing Jiangsu 210036，China）

Abstract：Each area has some new features in the implementation of rural land stock－cooperative institution，but is also exposed to some new problems．Based on the case of Jiangsu Province，the paper studies some new problems，such as the lack of farmers＇participation，the infringement of married women＇s rights and interests，the discrimination of land value，the dilemma of cultivated land protection system．Accordingly，such measures are summarized as increasing the farmers＇participation，protecting women＇s rights and interests，assessing land value scientifically，strengthening coordination between administrative departments．

Key words：Rural land stock－cooperative；Farmers＇participation；Women＇s rights and interests；Discrimination of value；Jiangsu Province

基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究一般项目（2015SJB190）；江苏省高校哲学社会科学研究重大项目（2015ZDAXM006）；江苏省高校哲学社会科学研究重点项目（2015ZDIXM021）；江苏社科应用研究精品工程课题（15SYC－037）

作者简介：张笑寒（1968－），女（汉），江苏通州人，副教授，博士，主要从事土地经济与制度方面的研究。

收稿日期：2015－06－23

中图分类号：F320．24

文献标识码：A

文章编号：1671－816X（2015）10－0999－04