社会福利行政中的正当程序——戈德伯格诉凯利案*

施立栋　译

● 经典判例

社会福利行政中的正当程序——戈德伯格诉凯利案*

施立栋**译

美国联邦最高法院

纽约市社会福利机构专员戈德伯格诉凯利等人

从纽约南区联邦地区法院上诉而来

No.62

1969年10月13日庭审，1970年3月23日判决

本案被上诉人为纽约市居民，他们接受由联邦政府拨款的育儿家庭援助（Aid to Families with Dependent Children）项目或纽约州一般家庭救济（Home Relief）项目的资金补助。这些居民在初审法院诉称，负责这些项目的官员在事先没有进行通知与举行听证的情况下，终止了或正准备终止针对他们的补助，这侵犯了他们依据正当法律程序所享有的权利。联邦地区法院认为，只有在停止发放补助前为补助金领受人举行了证据性听证（evidentiary hearing），方能满足宪法的要求。同时，联邦地区法院拒绝采纳福利官员提出的答辩意见，该答辩意见认为，将现行的在停发补助金后举行“公正的听证（fair hearing）”程序与在停发补助金前举行非正式的复审程序相结合，足以保障补助领受人的权利。本院认为：

1.福利补助是有领受资格的人员享有的一项法定权利（statutory entitlement），对他们停止发放这一补助，有适用程序性正当程序（procedural due process）之余地。

2.公共补助金为适格的领受人提供了必需的食物、衣物、住房和医疗服务，领受人在确保这一补助不受妨害方面所享有的利益，加上州政府在确保补助金不被错误终止方面的利益，显然胜过州政府在阻止财政和行政负担增加方面所存在着的竞争性关切。

3.为福利领受人提供程序性正当程序之保护，需要在停止发放补助前为其举行证据性听证。

（1）此类证据性听证不必采取司法或准司法审判的形式，但领受人应有权获取及时、充分的通知，该通知需详细载明停止发放补助的原因，同时领受人应有权当面对质对方证人，以及以口头形式向决定者（decision maker）发表意见和提交证据，以此来为自己作有效的辩护。

（2）在终止补助前的听证中，福利补助领受人并非必须要聘请律师，但如果领受人有聘请意愿的，则应予准许。

（3）决定者不必发表全面的意见，也不必作出正式的事实认定或法律结论，但必须给出决定的理由和所依据的证据。

（4）决定者必须是中立的。福利官员先前从事与案件相关的某些工作，并不必然会导致其不能担任决定者，除非被复审的决定是由该官员参与制作的。

本院判决：维持纽约南区联邦地区法院的判决。

小约翰·J.劳福林（John J. Loflin，Jr.）代理上诉人一方进行辩论。与他一起提供律师辩论意见书（brief）的是J. 李·兰金（J. Lee. Rankin）和斯坦利·布克斯鲍姆（Stanley Buchsbaum）。

李·A. 埃尔伯特（Lee A. Albert）代理被上诉人一方进行辩论。与他一起提供律师辩论意见书的是罗伯特·博尔索迪（Robert Borsody）、马丁·加伯斯（Martin Garbus）和大卫·戴蒙德（David Diamond）。

代表合众国出具法庭之友（amici curiae）意见的是副检察总长格里斯沃尔德（Griswold）、检察总长助理拉克尔肖斯（Ruckelshaus）和罗伯特·V.齐纳（Robert V. Zener）。代表全国法律和贫穷教育研究所（National Institute for Education in Law and Poverty）出具法庭之友意见的是维克特·G.罗森布鲁姆（Victor G. Rosenblum）和丹尼尔·威廉·费斯勒（Daniel Wm. Fessler）。

布伦南大法官（Justice Brennan）发表法院意见

本案有待判决的问题是，州政府在对特定的公共补助金领受人停止发放补助金前，没有为其提供举行证据性听证的机会，这是否违反了宪法第十四修正案的正当程序条款。

本件诉讼最初是由纽约市居民向纽约南区联邦地区法院提起的，这些居民正接受由联邦拨款的育儿家庭援助项目或纽约州一般家庭救济项目的资金补助。①育儿家庭援助项目由1935年的《社会保障法》（49 Stat. 627）所确立，后经修改被编入42 U.S.C. §§ 601-610（1964 ed. and Supp. IV）。依据美国联邦卫生、教育和福利部部长（Secretary of Health, Education, and Welfare）规章的规定，该项目是由联邦政府进行拨款的专项补助金，但由州政府具体负责管理。See N. Y. Social Welfare Law §§ 343-362（1968）. 本院在1968年的“金诉史密斯案”（392 U.S. 309）以及1969年的“夏皮罗诉汤普森案”（394 U.S. 618）中，对育儿家庭援助项目的其他方面问题做出过判决。家庭救济项目是一个完全由纽约州和地方政府进行拨款与管理的一般援助项目。N. Y. Social Welfare Law §§ 157-165（1966）（自1967年7月1日起，为Social Services Law §§ 157-166）。该项目旨在为无法自食其力或无法从其他渠道获取资金支持的人员提供援助。Id., § 158.他们诉称，纽约州和纽约市负责该项目的官员在事前没有进行通知和举行听证的情况下，终止了或正准备终止上述补助金的发放，这侵犯了他们依据正当法律程序所享有的权利。②本案原本是两个分别提起的诉讼，联邦地区法院进行了合并审理。原告（包括中途参加诉讼的当事人在内）总计达20名，其中14名已被或即将被停止发放育儿家庭项目的补助金，其余6名则已被或即将被停止发放家庭救济项目的补助金。在诉讼过程中，绝大多数原告参加了“公正的听证会”，或者在没有获得听证机会的情况下查看了行政官员据以作成决定的案卷（restored to the rolls）。在许多案件中，补助金事后得到了恢复，但即便在此类案件中，引发本起诉讼的补助金领取资格问题并未获得解决。例如，阿塔格拉西亚·古兹曼（Altagracia Guzman）女士诉称，她在起诉跟她分居的丈夫时，由于没有与纽约市社会福利部门进行合作，可能会失去育儿家庭援助项目的补助金。她认为，要求进行此类合作的部门政策并不能适用于她身上。案卷记载显示，到目前为止，古兹曼女士的补助金并未被停止发放，但没有迹象表明，她是否有合作义务这一基础性的争议问题获得了解决，她所宣称的补助金将被停止的危险也并未得到排除。胡安·德杰西（Juan DeJesus）因拒绝接受戒毒方面的心理辅导和康复服务，而被停止了家庭救济项目的资助。德杰西先生坚称他没有沾染毒品。在他提起诉讼的第二天，他的补助金得到了恢复。但没有任何案卷记载显示，该案内在的事实性争议问题得到了澄清。在本案当事人提起诉讼之时，没有法律规定，在停止发放补助金之前必须对领受人进行通知和举行某种形式的听证。但在诉讼提起之后，纽约州和纽约市引入了通知和听证程序，原审原告（即本案被上诉人）则对此类程序提出挑战，认为它们并未符合宪法的要求。

纽约州社会福利机构专员（The State Commissioner of Social Services）通过修改《纽约州社会福利部门官方规章》（State Department of Social Services' Official Regulations），要求地方社会福利官员在拟对领受人终止或暂停补助金之时，必须遵循修改后的规章第351.26条a款或b款规定的程序要求。①该规章第351.26条在1968年2月获得通过，并于同年3月作了修改。这一条款与联邦卫生、教育和福利部对其部门规章的修订保持一致，该部门规章的修订旨在实施《美国法典》第42编第602条a款第4项（即《社会保障法》上的条款），后者规定，州政府如果决定停止发放由联邦政府拨款的补助金，在此类决定成为终局性决定以前，应为补助金领受人举行“公正听证”。现行的规章通过在终止补助金的初步决定作出后为当事人提供一个参加“公正听证”的机会，满足了前述条款的要求。See HEW Handbook of Public Assistance Administration（以下简称 HEW Handbook），pt. IV，§§ 6200-6400. 即将于1970年7月生效的卫生、教育和福利部的一部新规章［34 Fed. Reg. 1144（1969）］规定，在经由“公正的听证”程序形成终局性决定之前，育儿家庭援助项目的补助金应继续予以发放，而且在“公正的听证”程序中，领受人有权聘请律师。45 CFR § 205.10，34 Fed. Reg. 1144（1969）；45 CFR § 220.25，34 Fed. Reg. 1356（1969）. 有关此类“公正的听证”的具体要求，see HEW Handbook，pt. IV，§§ 6200-6400. 另一部近期已生效的规章规定，当地负责管理育儿家庭援助项目的行政机关应举行“事先通知，向领受人表明该机关对于其福利领受资格所持的疑问，以便使领受人在收到有关削减或终止补助金的正式书面通知函之前，有机会阐述其实际境况。”Id.，pt. IV，§ 2300（d）（5）. 本案与联邦规章的效力或解释问题无关。在本案中，涉及到宪法问题的，仅仅是纽约州规章第351.26条b款和纽约市第68-18号实施性程序。Cf. Shapiro v. Thompson，394 U.S. 618，641（1969）. 即便假设在育儿家庭援助项目中，通过解释《社会保障法》或现行的联邦规章，或者通过等待新的规章发生效力，可以回避这一宪法问题，但在纽约州家庭救济项目中，由于该项目仍然适用纽约州和纽约市的程序，这一宪法问题仍需加以面对和裁断。纽约市通过民主的立法程序，依据州规章第351.16条b款的规定，颁布了地方性程序。该条b款规定，地方性程序必须包含如下程序：（1）至少在决定生效7日以前，将拟作出的终止或暂停发放补助金的决定的理由，告知领受人；（2）告知领受人有对拟作出的终止或暂停决定申请复审的权利，该复审应向比批准该决定的主管官员更高级别的官员提出；（3）领受人可以在复审中提交一个书面陈述，用于阐述为何其补助金不应被终止或暂停。复审官员必须迅速做出是否终止或暂停发放补助金的决定，并以书面形式告知领受人。这一条款进一步明确规定：“在这一决定送达至领受人或其代表人之前，不得终止或暂停补助金的发放。在决定生效日晚于送达日的情况下，则不得在该生效日前终止或暂停补助金的发放。”

纽约市社会福利部门依据b款的规定，发布了第68-18号程序。根据该程序的规定，当社会福利工作人员对领受人继续领取福利的资格存有疑问时，必须首先与领受人进行会谈。如果社会福利工作人员断定领受人不再符合领取补助金之条件，他应向部门主管（unit supervisor）提出停止发放补助金的建议。如果部门主管同意该建议，则社会福利工作人员应向领受人发送书面通知，告知拟作出的停止发放补助金决定的理由，并通知其可以在7日之内，向更高级别的官员申请对案卷进行复审，在复审过程中，领受人可以亲自或者在律师或其他人的帮助下，出具一个书面说明，阐述其提出复审申请的理由。如果复审官员确认当事人不再具有领受资格，补助金将立即被停止发放，同时这一决定的理由将会以书面形式告知领受人。本案的被上诉人对该程序提出挑战，认为它欠缺有关领受人可以面见复审官员、口头提交证据、当面对质和交叉询问对方证人的条款。②这一程序疏漏与在本案中效力未受到挑战的《纽约州社会福利部门官方规章》第351.26条a款形成了鲜明的反差。后者也规定，应至少在决定生效7日以前，将拟作出的终止或暂停发放补助的决定之理由，以书面形式告知领受人。但是，该告知书必须进一步提示领受人，如果其愿意，则有权申请在特定的时间和地点面见告知书中指定的官员，该官员将对案件进行复审，并允许领受人提交其所掌握的书面和口头证据，用于证明其补助金不应被终止或暂停。联邦地区法院认为，a款应被解释为赋予了领受人进行对质和交叉询问的权利，并要求行政机关在作出决定时遵循案卷排他原则。294 F. Supp. 893，906-907（1968）.但是，上述书面通知会告知领受人，其可以在终止决定作出后申请举行一个“公正的听证”。①依据《美国法典》第42编第602条a款第4项的规定，1966年的《纽约州社会福利法》第353条第2项设置了一个在终止补助决定作出之后举行“公正听证”的程序。See HEW Handbook，pt. IV，§§ 6200-6400. 虽然联邦地区法院指出，联邦卫生、教育和福利部已对纽约州的“公正听证”程序提出了一些反对意见（294 F.Supp.，at 898 n. 9），但这些反对意见在本案中并未成为争议问题。就在本案当事人提起诉讼不久前，纽约州在终止发放家庭救济项目补助金中引入了类似的“公正听证”程序条款（18 NYCRR §§ 84.2-84.23）。无论是育儿家庭援助项目还是家庭救济项目，均要求在领受人提出请求后的10个工作日内举行“公正听证”程序（§ 84.6），并在之后的12个工作日内做出决定（§ 84.15）。在口头辩论环节，行政机关承认，上述期限并未得到实际遵守。该听证是一个由独立的州听证官员主持的程序，在这一程序中，领受人可以亲自出席听证活动，提交言辞证据、当面对质和交叉询问对方证人，并在此基础上作成听证的案卷。如果领受人在“公正的听证”中获胜，则被错误停发的补助金将全部得到补发。②现行的联邦卫生、教育和福利部的规章规定，当“公正的听证”推翻了终止发放补助的决定之后，州政府必须向领受人补发所有的补助金（该补助金由联邦拨款）。HEW Handbook，pt. IV，§§ 6200（k），6300（g），6500（a）；see 18 NYCRR§358.8. 纽约州的规章也规定，在特定的限定条件下，为了纠正在“公正的听证”举行以前发现的错误的停发补助决定，可以向领受人补发补助金。18 NYCRR § 351.27. 联邦卫生、教育和福利部的规章同时授权（但不是要求）州政府在“公正的听证”结束之前，可以继续向领受人发放由联邦政府拨款的育儿家庭援助项目的补助金。HEW Handbook，pt. IV，§ 6500（b）. 定于1970年7月1日起生效的新的联邦卫生、教育和福利部规章，将替代（supersede）上述全部条款。See 34 Fed. Reg. 1144（1969）. HEW Handbook，pt. IV，§§ 6200-6500；18 NYCRR §§ 84.2-84.23.如果“公正的听证”作出不恢复领受人的补助金的决定，那么领受人可以对该决定提出司法审查申请。③N. Y. Civil Practice Law and Rules，Art. 78（1963）.领受人的确获得了上述通知。④18 NYCRR § 84.16.

一

因此，本案中需裁决的宪法问题可以归纳为：在被停止发放津贴之前，正当程序条款是否要求为领受人举行证据性听证？⑤上诉人并未对领受人在被停止发放福利之后举行证据性听证的正当程序权利提出质疑。对于停发补助前举行听证的条款的一般讨论，see Comment，The Constitutional Minimum for the Termination of Welfare Benefits: The Need for and Requirements of a Prior Hearing，68 Mich. L. Rev. 112（1969）.联邦地区法院认为，只有在停止发放补助金前举行证据性听证，才能符合宪法的要求，同时拒绝采纳纽约州和纽约市官员提出的答辩意见，该答辩意见认为，将在停发补助金后举行“公正的听证”程序与在停发补助金前举行非正式的复审程序相结合，就可以满足补助领受人所提出的全部正当程序诉求。该法院在判决中指出：“尽管在停发补助金之后举行听证与正当程序之保护存在关联，但在本案中一个更具压倒性的事实限制了这种关联性。假设领受人一贫如洗，既无金钱也无财产……对于迫切需要福利补助的领受人而言，在停发补助金之前，没有为其举行某种形式的事先听证程序，是不合情理的（unconscionable），除非有压倒性的考虑因素足以证成该行为的合理性。”⑥Kelly v. Wyman，294 F. Supp. 893，899，900（1968）.联邦地区法院拒绝采纳一种论辩意见，该意见认为保护公共税收的需要构成了这种不可或缺的“压倒性的考虑因素”。“保护公共资金的合理愿望，必须与个人在这一特殊情形中确保补贴不被错误剥夺的强烈需要相权衡……尽管带来额外的支出这一问题不容忽视，但这不足以将排除适用听证程序的行为予以正当化，因为该听证程序符合通行的正当程序标准。本院认为，在任何情况下，正当程序要求在停发福利津贴之前为当事人提供充分的听证程序，即便事后存在宪法上的公正听证程序也应如此。”⑦Kelly v. Wyman，294 F. Supp. 893，899，901（1968）.在作为初审被告的众多纽约州官员中，只有纽约市社会福利机构专员提起了上诉。对于在本案的三位法官和今天同时做出的另一判决⑧Wheeler v. Montgomery，No. 14，post，p. 280.的法官之间存在不同意见的重要问题，我们认为本院有权作出裁决。⑨394 U. S. 971（1969）.本院维持（纽约南区联邦地区法院的）判决。

上诉人并未主张停发福利津贴不适用程序性正当程序。此类津贴是符合领取条件的人员享有的一项法定权利。①现如今将福利权视作为“财产权”而非“福利（gratuity）”，或许更为现实。我们国家现存的众多财富以这样一种权利形态存在，它们不能被归入到普通法上传统的财产权的范畴之中。有人正确地指出：“今日的社会围绕权利而建立。汽车经销商拥有专营权，医生和律师拥有职业执照，工人拥有工会成员资格、签约权和领取养老金的权利，经理拥有签约权和认股权，所有这些权利都是用来促进个体安全和自主的装置。当下很多至关重要的权利来自政府，包括向农民和商人发放补贴，准许航空公司的航线和电视台的频道，授予国防、航空和教育领域的长期合同，向个人发放社会保障金。此类个体安全的来源，不论是公共性质的还是私人性质的，不再被视作为奢侈品或赏金；对于领受人而言，它们是必需品和完全应得的，绝非是一种施舍品。在这些权利中，唯独只有穷人的权利没有得到有效的保障执行，虽然该权利已经获得了公共政策的认可。”Reich，Individual Rights and Social Welfare: The Emerging Legal Issues，74 Yale L.J. 1245，1255（1965）. See also Reich，The New Property，73 Yale L. J. 733（1964）.停发此类津贴，是州政府裁决重要权利的国家行为。本案中当事人提出的宪法性挑战，无法通过主张公共补助津贴是“特权（privilege）”而非“权利（right）”获得回应。②Shapiro v. Thompson，394 U.S. 618，627 n. 6（1969）.在撤回公共补助津贴时，适用相关宪法限制的行为还包括：剥夺失业赔偿金领取人员的资格；③Sherbert v. Verner，374 U. S. 398（1963）.拒绝给予免税待遇；④Speiser v. Randall，357 U. S. 513（1958）.或者解雇公共雇员。⑤Slochower v. Board of Higher Education，350 U. S. 551（1956）. See also Goldsmith v. United States Board of Tax Appeals，270 U. S. 117（1926）（该案涉及一位拥有执照的公共会计师向税务上诉委员会上诉的权利）；Horusby v. Alien，326 F. 2d 605（C. A. 5th Cir. 1964）（该案涉及获取酒类零售店营业执照的权利）；Dixon v. Alabama State Board of Education，294 F. 2d 150（C. A. 5th Cir.），cert. denied，368 U. S. 930（1961）（该案涉及在公立高校上学的权利）。领受人获得程序性正当程序保护的程度，取决于其“遭受到的严重损失”⑥Joint Anti-Fascist Refugee Committee v. McGrath，341 U. S. 123，168（1951）（法兰克福特大法官的协同意见）。的程度，以及领受人在避免损失方面的利益是否超过了政府进行迅速裁决（summary adjudication）的利益。相应地，正如本院曾在先前一个案件中所指出的那样：“在特定情形下决定应适用何种程序性正当程序，必须首先确定所涉及的政府职能的确切性质以及受政府行为影响的私人利益的确切性质。”⑦Cafeteria & Restaurant Workers Union v. McElroy，367 U. S. 886，895（1961）. See also Hannah v. Larche，363 U. S. 420，440，442（1960）.

当然，某些政府津贴确实可能在没有为领受人举行事前的证据性听证的情况下停止发放。⑧有联邦上诉法院指出：“在众多情形之中，一个广为接受的观念是，当公众遭遇损害之威胁，而采取行动将损害到的私人利益相较而言不甚重要之时，公共机构可以在举行事后的听证程序之前迅速采取行动。”R. A. Holman & Co. v. SEC，112 U. S. App. D. C. 43，47，299 F. 2d 127，131，cert. denied，370 U. S. 911（1962）（该案涉及暂停免予股票登记的待遇）。See also Ewing v. Mytinger & Casselberry，Inc.，339 U. S. 594（1950）（该案涉及扣押误贴标签的维他命产品）；North American Cold Storage Co. v. Chicago，211 U. S. 306（1908）（该案涉及扣押不适合人类食用的产品）；Yakus v. United States，321 U. S. 414（1944）（该案涉及引入战时价格规章）；Gonzalez v. Freeman，118 U. S. App. D. C. 180，334 F. 2d 570（1964）（该案涉及剥夺一位承包商与政府做生意的资格）。在前引的“餐馆工人联盟诉麦克尔罗伊案”（Cafeteria & Restaurant Workers Union v. McElroy）中，法院维持了行政机关运用速裁程序解雇公共雇员的决定，因为“联邦政府在其专有的军事职位中向来拥有不受约束的控制权”，以及本案属于联邦政府的“内部事务”。Cf. Perkins v. Lukens Steel Co.，310 U. S. 113（1940）.但本院赞同联邦地区法院的观点，即在停止福利待遇之时，只有为领受人举行事前的证据性听证，方能满足程序性正当程序的要求。⑨Cf. Sniadach v. Family Finance Corp. ，395 U. S. 337（1969）.对于适格的领受人来说，社会福利为他们获取基本的食物、衣物、住房和医疗服务提供了可能。⑩行政机关对行政相对人作出不符合社会福利待遇领取资格的决定，可能同时意味着其无法申请由州出资的医疗服务项目。See N. Y. Social Welfare Law § 366（1966）. Cf. Nash v. Florida Industrial Commission，389 U. S. 235，239（1967）.因此，在有关领取资格的纠纷获得解决之前就停发补助金，可能会剥夺适格的领受人所期盼的赖以为生的唯一营生手段，这一关键性的因素在被列入黑名单的承包商、被解雇的政府雇员、被拒绝给予免征待遇的纳税人以及几乎其他任何被终止了政府津贴（governmental entitlements）的人中都是不存在的。由于缺乏独立的收入来源，领受人会立刻陷入绝境。他必须集中精力另行寻觅维持日常生计的手段，这反过来会影响他向福利官僚机构寻求救济的能力。①考虑到福利官僚机构在获致有关领取资格的正确决定上存有困难，领受人所遭受的不利处境尤为明显。See Comment，Due Process and the Right to a Prior Hearing in Welfare Cases，37 Ford. L. Rev. 604，610-611（1969）.

此外，在停发补助金前为领受人提供证据性听证，能够使重要的政府利益得到促进。自建国以来，合众国一直致力于促进本国全体人民的尊严和幸福。我们已经认识到，穷人们所无法控制的力量造成了他们的困窘处境。②See e.g.，Reich，Individual Rights and Social Welfare: The Emerging Legal Issues，74 Yale L.J. 1245，1255（1965）.这一与我们的传统相悖的观念，已对现代公共救助体系的发展产生了深刻影响。福利项目满足了穷人们维持生计的基本需要，这促使他们能有与他人同等的机会富有意义地参与到共同体（community）生活之中。同时，福利项目能够抑制因民众普遍的不合理挫折感和不安全感带来的社会动荡。因此，公共救助制度并不是单纯的慈善行为，而是“促进普遍福利，保障我们以及子孙后代之自由福祉”的一种手段。政府利益主张提供社会福利，同样的利益考量也主张将社会福利不间断地提供给有领取资格的人，为达成这一目的，举行事前的证据性听证是不可或缺的。

本案上诉人并不否认这些利益考量，但认为它们不及政府在节省财政和行政资源方面的相应利益来得更为重要。该论辩意见认为，后一利益考量可以将在停发补助金后举行证据性听证的程序设计予以正当化。当发现领受人不再符合领取资格的情形后立即停发补助，这一速裁程序能够对公共资金起到保护作用。同时，考虑到大多数领受人都接受了停发补助金的决定，速裁程序削减了实际举行证据性听证的次数，这既能节省国库开支，又能节省行政机关的时间和精力。

但本院赞同联邦地区法院的观点，认为在福利情境下，这些政府利益并不具有优先地位。诚然，要求举行事前的听证程序会带来更多的行政成本，而且考虑到不适格的领受人大多没有偿付能力，向他们发放的福利津贴可能无法在事后得到追回。然而，在降低前述额外开支方面，州政府并非是束手无策的。通过设计出新的程序迅速举行停发补助前的听证，以及更为熟练地利用人员与设备，许多财政与行政资源的耗费可以得到削减。实际上，纽约州家庭救济项目要求在停发补助后举行证据性听证程序，这一规定充分表明，该州认可正确判定领受资格这一公共利益具有优先地位，并为此提供了这一程序性保障措施。因此，适格的领受人在确保公共补助不受妨害方面的利益，加上州政府在确保补助金不被错误终止方面的利益，显然胜过州政府在阻止财政和行政负担增加方面所存在着的竞争性关切。正如联邦地区法院所正确指出的：“对福利领受人来说所涉利益太大了，行政机关作出善意的错误或急躁的误判的可能性也太高了，以致于不应在没有给予领受人听证机会的情况下就停止发放补贴。如果领受人愿意，应当让其充分了解本争议案件，以便使他可以挑战拟作出决定的理由以及提交反驳的证据。”③294 F. Supp.，at 904-905.

二

然而，本院同样赞同联邦地区法院的观点，认为停发补助前的听证程序不必采取司法或准司法审判的形式。本院牢记在心的是，制定法上规定的“公正的听证”会为领受人提供一次充分的行政复审（administrative review）。④当然，正当程序不会要求举行两次听证。假设有一个州只愿意在举行“公正的”听证程序之后继续发放津贴，则将没有必要举行预备性听证。相应地，停发补助前的听证仅有一个功能，那就是针对社会福利部门不继续发放补助金的理由是否成立，形成一个初步决定，以防止领受人的津贴被错误地停发。⑤Cf. Sniadach v. Family Finance Corp. ，395 U. S. 337，343（1969）（哈兰大法官的协同意见）。因此，在停发补助前阶段，不必制作完整的案卷，也不必发表全面的意见，这两项要求的主要目的，是为了便于开展司法审查以及为未来的判决提供指引。同时，本院注意到，社会福利管理当局和领受人都希望快速解决领受资格问题，他们习惯于以非正式的方式处理案件，而且一些社会福利部门承受着繁重的案件负荷。出于这些考虑，应将停发补助前举行的听证会程序简化到最低程度，使其能够与福利领受人的具体人员特征相适应，与待解决的争议的特定性质相契合。另需补充说明的是，在社会福利行政这一新兴的法律领域中，不能对州和联邦政府课加超过基本的正当程序所要求的程序性负担，关于这一点，本院并不比相关异议者知之更少。

“正当法律程序的基本要求在于为当事人提供听取意见的机会。”①Grannis v. Ordean，234 U. S. 385，394（1914）.听证必须“在有意义的地点，以有意义的方式进行。”②Armstrong v. Manzo，380 U. S. 545，552（1965）.在本案的情境下，以上这些原则就要求，应向领受人及时、充分地告知拟作出的停发补助决定的详细理由，并为其提供有效的机会来当面对质对方证人，以及以口头形式发表自己的意见和提交证据。在像本案这样，因领受人不服行政机关错误认定事实或者错误适用规则、政策而提起的诉讼中，上述这些权利是至关重要的。③本案并不涉及以下问题：在案件不涉及事实争议问题，或者适用法律规则问题并未与事实问题相交织的情况下，正当程序是仅要求为当事人提供提交书面意见的机会，还是要求同时为其提供提交书面意见和发表口头辩论意见的机会。See FCC v. WJR，337 U. S. 265，275-277（1949）.

本院想表达的意思，并不是说纽约市要求在7日以前进行通知这一规定本身不符合宪法，尽管确实可能在一些案件中，给予当事人更长时间的通知方能满足公正性要求。本院也没有发现该通知的内容或形式在宪法上存在着任何缺陷。纽约市通过同时运用发送书面通知以及与社会福利工作者（caseworker）进行私下会谈，向领受人提出有关其是否继续具有领受福利资格方面的特定问题。显然，领受人会被告知社会福利部门所持之疑问的法律依据和事实根据。上述程序的结合，或许是社会福利部门与领受人之间进行沟通的最有效方式。

纽约市现行的程序并未允许领受人亲自或在律师的协助下，面见有权决定其领受资格问题的官员。因此，领受人无权以口头形式向该官员提交证据，也无权当面对质或交叉询问对方证人。这些程序疏漏的存在，使得该程序在合宪性方面存在着致命缺陷。

当事人获得听证的机会，须与其所具有的能力和所处的环境相契合。④“提起申诉，要求当事人具备某种安全感、觉悟、韧劲以及一般人所不具备的能力。”Wedemeyer & Moore，The American Welfare System，54 Calif. L. Rev. 326，342（1966）.让福利领受人以书面形式或者通过社会福利工作者这一间接途径发表意见，这是不够充分的。对于大多数领受人来说，他们既欠缺出具书面意见所必需的受教育程度，又无法获得专业知识上的援助，因而要求他们以书面形式提交意见并不现实。而且，以书面形式提交的意见不如口头形式那样具有灵活性，无法使领受人将答辩意见聚焦到决定者所认为重要的那些问题之上。尤其是当案件涉及领受人的诚实信用问题时，对于这一在许多停发补助金案件中时常出现的问题，书面提交的意见完全无法令人满意地加以解决。由社会福利工作者向决定者转呈意见，这一方式也存在着内在的缺陷，因为社会福利工作者倾向于收集当事人欠缺领受人资格这一方面的事实，领受人一方所提交的证据难以安全无误地传达至决定者。因此，应允许领受人以口头方式发表意见。这里的口头发表意见，以非正式的程序进行即可；在本案中，正当程序并不要求当事人遵循特定的举证顺序或举证方式。⑤Cf. HEW Handbook，pt. IV，§ 6400（a）.

在几乎所有涉及到事实问题的案件中，正当程序要求为当事人提供当面质证和交叉询问对方证人的机会。⑥E. g.，ICC v. Louisville & N. R. Co.，227 U. S. 88，93-94（1913）；Willner v. Committee on Character & Fitness，373 U. S. 96，103-104（1963）.本院在“格林诉麦克尔罗伊案”（Greene v. McElroy）中所撰写的下述判词，尤其契合于本案：

“在我们的法学理论上，有一些法律原则几乎是亘古未变的。其中的一项原则是，当政府的行为对个人造成严重损害，而该行为的合理性又取决于事实认定问题时，用以证明政府行为合理性的证据必须向该个人开示，以便使其能够有机会辩驳该证据之不实。对于书证而言，这一原则是重要的；而对于证人证言来说，该原则甚至显得更为重要，因为证人的记忆可能出错，或者他可能有意做伪证，甚或受到恶意、报复心、偏狭、偏见或者嫉妒心的驱使。当面质证和交叉询问程序的设立，将上述保障措施予以制度化。这些程序拥有古老的根基。它们可以在第六宪法修正案中找到表述。本院一直以来热衷于保护这些权利免受侵蚀。不仅在刑事案件中，而且在所有涉及审查行政行为的案件中，本院都曾这样作出过判决。”①360 U. S. 474，496-497（1959）.

因此，对于社会福利部门据以作出决定的证人，福利领受人必须有权对之进行当面对质和交叉询问。

“在许多案件中，如果缺乏律师的代理，获得听证的权利将毫无实际意义。”②Powell v. Alabama，287 U. S. 45，68-69（1932）.本院并不是说，在停发补助之前举行的听证必须获得律师的代理，而仅仅是想说，如果领受人愿意，他应有权聘请律师。律师能够帮助领受人概括案件争议问题，有条不紊地提出事实性主张，开展交叉询问，进而在总体上维护领受人的利益。本院预计，此一法律援助将不会不当地拖延或者妨害听证程序的进程。在这方面，《卫生、教育和福利部手册》显然也持此观点。③See 45 CFR § 205.10，34 Fed. Reg. 1144（1969）；45 CFR § 220.25，34 Fed. Reg. 13595（1969）.

最后，决定者只能依据在听证程序上出示的法律规则和证据，对领受资格问题作出决定。④Ohio Bell Tel. Co. v. PUC，301 U. S. 292（1937）；United States v. Abilene & S. R. Co.，265 U. S. 274，288-289（1924）.为证明决定者遵守了这一基本规则，其必须给出决定的理由和所依据的证据，⑤Cf. Wichita R. & Light Co. v. PUC，260 U. S. 48，57-59（1922）.尽管决定者不必对此发表全面的意见，也不必作出正式的事实认定或法律结论。当然，决定者必须是中立的。⑥Cf. In re Murchison，349 U. S. 133（1955）；Wong Yang Sung v. McGrath，339 U. S. 33，45-46（1950）.联邦地区法院认为，福利官员先前从事与案件有关的某些工作并不必然会妨碍其担任决定者，对此本院予以赞同。但是，该官员必须未曾参与过被复审决定的制作。

维持原判。

【关于首席大法官伯格（Chief Justice Burger）的异议意见，参见《美国联邦最高法院判例汇编》第397卷第282页以下】*Montgomery，Director，Department of Social Welfare of California，et al，397 U.S. 280）作出了判决。该案案情与本案类似，加利福尼亚州社会福利部在终止发放老年福利津贴之前，虽然设立了一个复审程序，但是该程序没有为领受人提供举行证据性听证的机会。联邦最高法院同样裁决，在终止或暂停发放福利补助之前，只有为当事人提供一个举行证据性听证的机会，方能满足宪法上的程序性正当程序之要求。但伯格大法官对此发表了异议意见，其反对的理由归纳起来主要有三点：（1）社会福利行政是一个全新的领域，在这一领域中，法院不应急于做出宪法裁决，而是应由行政机关来探索出相应的程序性保护机制，后者更为灵活，且有进行调整的余地。（2）本判决所课加给行政机关的程序性要求，会带来巨大的行政成本。（3）本案所确立的程序要求可能具有先例价值，但是对于其能否适用于诸如削减补助、拒绝增加补助等案件，却并未予以进一步的明确。——译者注

【关于斯图尔特大法官（Justice Stewart）的异议意见，参见《美国联邦最高法院判例汇编》第397卷第285页】**在“惠勒等人诉加利福尼亚州社会福利部主任蒙哥马利等人案”中，斯图尔特大法官也发表了异议意见。他认为，纽约州和加利福尼亚州现行的停发补助程序并未违反宪法。——译者注

布莱克大法官（Justice Black）发表异议意见

在晚近的半个世纪中，美国与世界上其他许多国家（或许可以说是绝大多数国家）一道，已经朝向福利国家迈进了一大步。福利国家通过向富人们征税，为那些不甚幸运的公民提供资助、食品、衣物和居所。其结果是，如今全美有超过900万的人获得了公共援助，这些援助由州政府或联邦政府拨款，以津贴或者说是赏金（gratuities）的形式支付，通常是按周、月或季度定期进行发放。①这一数据包括了老年人援助、育儿家庭援助、盲人援助、永久残疾与完全残疾援助以及一般援助项目的领受人。本案的一方当事人是育儿家庭援助和一般援助的领受人。单是在纽约州，就有95.1万人在领取育儿家庭援助，有10.8万人领取一般家庭援助。在全国层面，相应的数据分别是608万人和39.1万人。U. S. Bureau of the Census，Statistical Abstract of the United States：1969（90th ed.），Table 435，p. 297.由于这些赏金是按需进行发放的，领受人的名册常常会发生变动：一部分人可能从名册上被撤下来，另一部分人则被新增上去。这一名册的变动不居状况，给政府带来了持续的行政负担；而如果认为在该负担之外，还需额外加上本院今日判决中所课加的程序性开支，那么这必定超出了政府的合理预期。

一边是富人不断增多，另一边则是穷人在持续增加，这一困境给我们带来了压力，如果想要维续现行的体制，则必须在我们所处的民主宪政政府的框架下，探寻相应的解决之道。在很大程度上，正是为了摆脱此类紧迫的经济问题，来自欧洲、亚洲和其他地区的人们选择定居于此，并组成了我们的国家。很多定居者曾经遭受过各种形式的迫害，对于因权力不受限制而使人民生活痛苦不堪的政府，他们唯恐避之不及。我相信，正是出于这一原因，才使得早期的定居者一踏上新大陆，就着手约束政府的权力，对此他们所采取的方式，是将该政府能够运用的权力限定在明文规定的范围之内，并最终出台了成文宪法。②通过制定成文宪法对政府权力施加固定的约束，这一直是人类孜孜以求的目标。在我们制定殖民地宪法之前，17世纪40年代英国平等派（the Levellers）所发起的政治运动，就已经提出了这一目标。J. Frank，The Levellers（1955）. 1647年，英国平等派主张在人民之间达成一项协定，以明文方式对英国政府进行约束。这一主张中的很多观点，后来被吸收到了美国宪法之中。Id.，at 135-147.他们竭尽集体智慧，撰写了这一基本宪章，向其人民和官员宣布下述措辞强硬的命令：“只允许行使这些权力，再逾越一步也不行。在既未授权也未禁止你行使权力之处，我们人民有行动的自由。”③这一命令在第四修正案中得到了表述：“本宪法没有授权给合众国或没有禁止各州行使的权力，保留给各州或人民。”

1787年夏天，来自13个原殖民地的代表齐聚宾夕法尼亚州的费城，他们在漫长而又炎热的数月时间内，创制了一个拥有有限权力的政府。代表们将政府分成立法、司法和行政三个部门。司法部门未被赋予任何制定法律的权力。事实上，授予司法部门参与和否决立法的权力，这一方案在制宪会议上曾被提出和讨论过，但最终遭到了否决。④有人提议让司法分支的成员出席复决会议（Council of Revision），对立法进行审议并有权行使否决权。这一提议后被否决。J. Elliot，1 Elliot's Debates 160，164，214（Journal of the Federal Convention）；395，398（Yates' Minutes）；vol. 5，pp. 151，164-166，344-349（Madison's Notes）（Lippincott ed. 1876）. 也有人建议让首席大法官成为总统行政会议（President's executive Council）的成员，这同样遭到了否决。Id.，vol. 5，pp. 442，445，446，462.在我看来，宪法通篇没有一个字、一个短语或者一句话可以推断得出，法官被授予了这种立法权力。诚然，在“马伯里诉麦迪逊案”⑤1 Cranch 137（1803）.中，最高法院正确地指出，法院必须是宪法的最终解释者，但在我看来，该判决为法院悄然步入宪法修正案和立法之专属领域提供了可乘之机。当法官们基于立法性目的行使这一司法权力之时，我认为他们逾越了被授予的权力之运行边界，进入到了宪法授予给国会和人民的权力领域之中。这也正是我认为本院在本案中正在做的事情。因此我对本案判决提出异议。

纽约州超过100万的人，⑥See U. S. Bureau of the Census，Statistical Abstract of the United States: 1969（90th ed.），Table 435，p. 297.以及全国50个州超过900万的人，并非是被随机列入到救济名册之中的。他们之所以被列入名册，是因为福利官员认为他们有领取补助金的资格。或许，为了帮助领受人缓解眼前的困窘之境，福利官员仓促地制定出了名单，误将一些人列入其中。一部分获得了接济的人，肯定在法律上没有领取补助的资格。毫无疑问的是，有的人会时时进行自我检视，对于自己缺乏领受资格这一状况，无论是因为无需进行接济或者是出于其他原因，他们都心知肚明。不少误领了补助金的人，由于缺乏足够的财产，以致于政府无法向他们要回已经错误发放的补助金。但是，本院今日作出的判决认为，对这些人停止发放补助金，将会违反宪法第十四修正案的正当程序条款，除非政府首先为他们提供一个举行事前的“证据性听证”的机会；即便是福利官员确信领受人在法律上没有领受资格，也应这么做。换句话说，多数意见认为，即使领受人纯粹是因故意欺骗而得以进入领取人名册，政府对此也无能为力，必须继续向其发放本不应得的补助金，直至举行证据性听证确认其没有领受资格为止。我认为，政府应致力于确保补助金不发放给那些没有领取资格的人，而在我们的宪法上，没有任何条款禁止政府这么做。

另外，我认为不应对宪法第十四修正案作如此不必要的扩大解释。该修正案的制定初衷在于保护黑人免受歧视，尽管该条款的部分语词能够而且确实会涵摄到其他人，但众所周知，该条款背后的核心意图在于保护历史上曾出现过的奴隶。①Cf. Adamson v. California，332 U. S. 46，71-72，and n. 5（1947）（异议意见）。然而，本院作出的判决实际上认为，政府未向个人定期发放其所承诺的福利，这侵犯了该个人的财产权，违反了宪法第十四修正案的正当程序条款。当政府认定个人没有诚实地申领补助金时，如果认为其所承诺发放的慈善款构成了个体的财产权利，这似乎有点令人难以置信。

倘若本案多数意见是作为众议院教育和劳工委员会（House Committee on Education and Labor）的一份报告而撰写的，我将对此不表示任何反对意见，但是，作为一份宣称是依据宪法术语所作出的司法裁判，我认为它完全是存在缺陷的。撇开一切冗言，显然今日本院采纳了联邦地区法院的下述观点：“对于迫切需要福利补助的领受人而言，在停发补助金之前没有举行事先的某种形式的听证程序，是不合情理的（unconscionable）”，据此，本院认为福利行政机关的行为违宪。持多数意见的大法官们系通过权衡比较“领受人避免停发决定的利益”与“政府进行迅速裁决的利益”，得出了上述结论。今天，利益衡量后的结果是要求举行一个“停发补助前的听证”，但我们无法预知，明天进行利益衡量后的结果又会是什么。尽管持多数意见的大法官们试图通过援引有限的先例来支撑其决定，但显然，决定今天本院多数意见的因素，并不是宪法术语或者其他判决所确立的原则，而是持多数意见的大法官们对于“在本案中什么是公正的和人性化的程序”这一问题所作的集体判断。

因此，本案的多数意见仅仅是本院部分大法官们时常表达的一个观点的翻版，该观点认为，正当程序条款禁止从事那些被本院多数意见认定为是“不公正的”、“不适当的”或者“触犯了他们的良知”的行为。②See e.g.，Rochin v. California，342 U. S. 165，172（1952）.诸如此类的表述并未出现在正当程序条款之中。假如可以作此解释，那么持多数意见的大法官们可以自由地将他们自己认为是不公正的或者触犯了良知的行为判定为违宪。③我注意到，一些人认为，决定本案判决的作出过程的因素，并非是法官们个人所持的观点，而是他们对于“人类的集体良知”的探索，后者更为客观化。但在我看来，上述观点仅仅是对个人判断所作的一种委婉表述。与任何人一样，法官们也透过自己的双眼来体察世界，他们所探知的“集体良知”，与自身的良知极度相似。Cf. Griswold v. Connecticut，381 U. S. 479，518-519（1965）（布莱克大法官的反对意见）；Sniadach v. Family Finance Corp. ，395 U. S. 337，350-351（1969）（布莱克大法官的反对意见）。要是正当程序条款的起草者们赋予了法官们在宣告法律违宪方面如此自由的权力，那么国父们所关注的成文宪法的核心价值早就荡然无存了。事实上，如果那种观点是正确的话，正当程序条款将会很容易地吞噬宪法文本的其他部分。诚然，宪法在特定时刻经常是“由法官们说了算”，而非取决于国父们写在纸上的内容。④欲知“基本的公正”这一标准有多模糊，只需试想一下，全国福利权利组织（National Welfare Rights Organization）的负责人、全国商会（national Chamber of Commerce）会长以及约翰·伯奇协会（John Birch Society）主席这三人对于本案中的程序公正性问题可能会持的不同见解。成文宪法的制定，旨在保护人民免受包括法官在内的政府官员的权力滥用行为，为此必须要有明文的标准来界定权力行使的范围和具体要求。非常遗憾的是，我不得不说，今天本院所作出的判决，对于旨在控制、约束政府和法官的宪法而言，是一种严重而又危险的背离；它恰恰是向如下一部宪法迈进了一步，该宪法反映的是秉持特定社会与经济哲学的法官，对于“何谓公正的行为”或者相反“何谓令人震惊的与不合理的行为”的立场。

将今天本院所要求遵守的程序视为一个宪法问题，这在我们的法律体系中未曾有过先例。用最简单的话来说，本案中涉及的问题，与两方当事人因存在持续的法律关系而要求其中的一方当事人定期向另一方付款的情形颇为相似。纠纷通常产生于“欠钱”的一方当事人停止向另一方付款之时，该付款人往往会辩称收款人没有领款的法定权利，以此来证明自己行为的正当性。收款人当然可以不同意付款人的这种辩解，并可以起诉至法院，强制要求其付款。但在我们的法律体系中，我未曾听说过，对于一位缺乏偿付能力的收款人，法律会要求宣称是欠了他钱的人继续向其付款，如果是这样的话，那么在付款人胜诉的情况下，将没有任何的抵押物（security）或保证金（bond）来确保已支付的款项在事后得到追回。然而，今天的判决丝毫没有要求福利领受人退回其在事前的证据性听证期间错误领取的补助金，也没有要求其提供保证金，这是有违“公正性”要求的。这些领受人确实是太穷了，以致于他们无法提供保证金，也无法退还已领取的补助金，正如本院多数意见所意识到的，他们必须依靠这些补助金来维持生活。

本院显然认为，这一判决将使穷人们受益。在我看来，最终的结果将恰好相反。虽然今天的判决仅要求举行一个行政性的证据性听证，但由此推导出来的必然逻辑结果，是要求举行宪法所要求的、冗长的、完全对抗式的行政复审和司法审查程序。在此后的案件中，福利领受人必定会提出，在对行政行为进行司法审查之前停掉福利补助，这同样违背了正当程序原则。由于停发补助金仍然可能会“剥夺适格的领受人所期盼的赖以为生的唯一营生手段”，那么这一利益衡量过程不得出下述结论才怪：在停发补助金前未举行完全的司法审查程序是不合情理的。毕竟，如持多数意见的法官所指出的那样，在每一种程序中，都仅涉及权衡比较政府的钱袋子与领受人的实际生存这一问题，而天平通常须向个人这一方进行倾斜。同样地，今天的判决仅要求在行政听证中为领受人提供可以寻求律师帮助的机会，但循此逻辑，不推导出要求为领受人指派律师之结论是令人难以想象的，因为领受人这一群体因太穷而无力自己聘请律师，如果不为他们指派律师，其获得律师帮助的权利将显得毫无意义。①Cf. Gideon v. Wainwright，372 U. S. 335，344（1963）.因此，今天作出的判决的最终后果可能会是，一旦政府决定发放福利津贴，那么在领受人提起行政和司法审查（向法院提起诉讼的权利自然包括在内）之前，政府将无法撤回该决定。由于这一过程通常将持续数年之久，此一宪法所课加的负担必将导致的结局是，政府在没有经过彻底而全面的调查确认领受人的资格之前，不会把福利申请者列入有权领受补助金的名册之中。本院或许可以确保的是，未经充分的“正当程序”诉讼，穷人们不会被从名册中除名，但与此同时，这也将导致许多人再也上不了名册，或者至少会使他们在等待政府认定初始资格的漫长过程中，维持贫困状态。

基于上述原因，我对本院作出的判决持有异议。对于我们的国家来说，福利国家的运作是一项新的实验。考虑到这一点及其他原因，我认为，实施福利项目的新实验不应被固化在我们的宪制结构之中。它们应当像其他立法性决定一样，交由国会以及由人民选举出来的专司法律制定之职的立法机构来完成。

*本案例译自《美国联邦最高法院判例汇编》（United States Reports）第397卷，第254-279页（Goldberg V. Kelly, 397 U.S. 254）。在翻译过程中，译者对判决书原文做了如下处理：（1）为符合中文的行文规则，将判决书正文中夹注的解说性案例和法条，一律改为当页脚注。（2）为遵循本刊的编辑规范，将判决书原文中连续编排的注释，一律改为每页重新编号。对于原判决书中因重复引用文献而简写的注释，补上被引用文献的完整信息。（3）考虑到本刊没有设置原判决书的边码，对于判决书原文中提及的页码予以删除。——译者注

**苏州大学王健法学院讲师，法学博士。

（责任编辑：程雪阳）