农地股份合作范式转换与主体立法研究

2015-04-02陈晓军

山东农业大学学报（社会科学版） 2015年1期

□陈晓军

农地股份合作范式转换与主体立法研究

□陈晓军

股份合作制度的中国实践存在两种范式，集体企业的改制与农地股份合作之间存在着较大的差异，因而概括性的谈股份合作制度往往不利于问题的解决。本文通过对农地股份合作制产生的原因、过程以及立法缺失问题的分析，揭示了农地股份合作作为一类新型的经营主体立法的必要性，并对农地股份合作组织立法中需要重点关注的问题进行了探讨。

农地股份合作；范式；主体立法

股份合作制在我国起源于二十世纪八十年代的沿海开放地区，滥觞于九十年代开始的城镇化进程，是我国人民群众在改革开放的进程中对于集体经济的一种创造性变革。时至今日，在我国以外的任何国家和地区还很少发现股份合作制这一主体形式，因而把股份合作组织称之为中国人民的原创性制度并不为过。股份合作制产生的土壤是新中国建立后在追求经济社会的“一大二公”理念下的集体所有制，尤其是土地的集体所有制，股份合作制的出现恰恰针对的是集体所有制的组织，根据是否直接涉及农村土地问题，股份合作又形成了两种基本的范式，从而使股份合作制的中国实践呈现出一定的复杂性。因而，在理论上理清股份合作制在发展过程中出现的范式体系，对于我们理性而全面地把握这一制度的功能和主体性质，从而正确的指导实践有着十分重要的意义。

一、股份合作制的两次高潮及其范式差异

股份合作制在我国的实践已有三十多年历史，其间经历了两次大的高潮。第一次高潮是二十世纪八十年代中期开始的集体企业改制，目的是解决乡镇企业产权不清的问题，调动管理者和职工的生产积极性。本次高潮之后，集体企业尤其是乡镇企业逐渐变为股份合作制企业。但是，这次高潮的尾声持续时间则比较长，而且呈现出很强的过渡性特征。进入九十年代后，随着公司法和证券法的颁布，大部分改制的股份合作制企业又进行了“第二次改制”，按照公司法和证券法的要求，以建立现代企业制度的名义逐渐改造成了有限责任公司或股份有限公司，企业的产权结构也由集体所有变为法人所有，企业职工的股份则通过转让、并购集中到了少部分的管理者手中。集体企业完成第二次改制之后，仍然保持股份合作制企业形态的微乎其微。从原理看，本轮股份合作的高潮与家庭联产承包制的推行脉络相承、理念一致，都是为了解决大锅饭问题，所不同的是土地问题上的两权分离没有触动土地的集体所有性质，而集体企业的股份合作则改变了乡镇企业的集体性质，尽管在改革的初期，仍然保留了一定的集体股，但是后来随着二次改革的推进，集体股大都退出了历史舞台。

随着大部分集体企业改制的完成，正当人们以为股份合作制很快会完成其过渡性的历史使命，淡出人们的视野之时，这一制度形态伴随着城镇化进程的加快，以农地股份合作的形态重新显示出勃勃生机，十八大报告中则明确把股份合作作为与农民专业合作并列的新型经营主体。农地的股份合作是伴随城镇化步伐的加快，农村土地资源的价值日益凸显而逐渐产生的，尽管名称相似但是农地股份合作与集体企业改制时的股份合作有着巨大的差别。因为它不是像以往集体企业通过职工持股改变了企业的产权结构，农地的股份合作是农民主动把自己手中的承包经营权变为股权投入一个新的经济组织，这个组织在合作之前并不存在，而且其所有权的性质很难再划入集体企业的范畴，如果把农地承包经营权股份合作解释为一种新的集体所有权的诞生，则意味着农地的股权人已经丧失了话语权，相信没有几个农户同意进行这样的合作。①农地股份合作制的产生是由于单个的承包经营权不能适应规模经济的要求，它成为实现农村土地规模效应的一种方式，也适应了那些进城打工农民的需求。在二十世纪八十年代两权分离的基础上，进一步形成了所谓的“三权分离”，即所有权、承包权和经营权的分离。而这样的背景与第一次股份合作制被作为集体企业改制时的背景大相径庭，第一次高潮时，规模效应不是一个目标，农民从事非农产业也不在考虑的范围。恰恰相反，第一次集体企业的改制，是把集体资产转移到了农民职工个人名下，而农地股份合作是把家庭的承包经营权交由另外的经济组织。所以尽管名称一致，实际内容已经完全不同。

在有关农村经营和土地制度的研究中，我们很少能够看到关于股份合作两次高潮的差异化分析，人们通常习惯于把股份合作作为一个统一的问题看待。事实上，股份合作制在我国的两次勃兴之间存在着巨大的差别，第一次高潮的目标是克服集体所有权的产权不清问题，归宿是以法人财产权代替了集体所有权；而第二次高潮公开宣扬的目标是实现土地的规模经营，归宿是在保持土地的集体所有权性质前提下，实现农民土地承包经营权的自由处置。从当前的理论和实践看，农地的股份合作制并不能对农地的集体所有权产生颠覆性的变革。因此，如果学术界的研究对于股份合作制在中国的两次高潮不加以区分，就会在理论和实践两方面都出现极大的偏差：集体企业改制的范式是集体产权的明晰化、股份化进而经由二次改制，完成对集体企业所有权的解构；如果同样的范式被应用于农地的股份合作，则结果必然指向农村土地的集体所有权，也就是通常人们所理解的土地的私有化。且不论农村土地的集体所有权本身是否存在问题，单就股份合作制在我国前后两次的高潮类型看，虽表面上看似相同的一种组织形态，但是却存在天壤之别，用前一次高潮中所形成的范式指导后一次农地的股份合作，就会出现理论和实践的严重脱节，从而使农村土地制度的改革和农村经营主体的变革步入误区。因此，笔者认为对于股份合作制度的研究，必须把集体企业的股份合作制改革和农地股份合作进行严格的区分，否则相关的探讨将继续处于混沌不清的状况。②

二、农地股份合作制推行的动因与实际效果

1949年以来的中国农村经历了一个从“狠斗私字一闪念”，追求“一大二公”的社会主义实验到逐渐认可私有产权的意义，赋予农民以财产权的历程。对于公有制的偏好并非完全出于共产主义的理想信念，它同时是由于规模经济能够克服小农经济的弱点，能够集中力量优先发展工业，在较短的时间内改变中国积贫积弱的状况。然而，后来的实践证明要想跨越生产力发展水平，通过人为的提高公有制的水平来获得超出常规的发展不过是一个梦想。有学者指出：那种以规模经济为理由试图消灭“家庭”的所谓“社会主义”实验总是归于失败，因为市场以及大范围的分工固然有规模经济方面的巨大好处，但一旦这好处的获得必须以个人自由的丧失为代价时，大多数人是会毅然放弃大规模分工的好处而选择回到“自然经济”的生存方式。[1]

因此从大的背景看，股份合作制的产生基本上属于农民私权回归的命题，这一过程与农民个体权利的觉醒和物质生活水平的提高是一致的。当农民的私权利尤其是财产权利不再被认为是不道德的，人们就会面临着这样的问题：五十年代农民或自愿或被迫把私有财产转移给集体组织，那么在经历二十多年的发展之后，当年集体财产的贡献者是否可以拿回自己的财产，即使不能要求返还，那么应该通过什么样的方式参与集体财产的分配，而不是被少数人占有就成为一个现实的问题。这一问题解决的思路，经由土地包产到户、确立家庭的承包经营权到农民借助股份合作介入集体财产的再分配，是一个符合逻辑和理性的进程。在这个过程中，我们的确可以看出中国农民的创造精神。今天，我们所看到的农村正在或者已经发生着翻天覆地的变化，传统的村庄正在消失，传统的独门独院、田园牧歌式的农家生活已经被集中的城镇和高楼所替代，不论是自愿或者是被迫，农民在经历二十多年相对稳定的生活之后，又重新面临着新的变革，而这一次新的变革中股份合作制的影子随处可见。

学术界对于股份合作制大多给出了较高的评价。有学者认为农地股份合作制是我国农民继家庭联产承包责任制之后的又一次伟大创造，[2]有学者则认为股份合作是农村土地制度改革的最优选择。[3]有研究人员针对发达地区非农产业需求的增加，认为农民土地入股能得到相应的收益，而选择非农就业又能得到工资收益，这有助于农民的灵活就业，节约分工、专业化的交易费用，发挥农户间分工与专业化的比较优势，引导农村土地承包经营权流转，实现土地的规模效应和集约经营，这是农民地权转股权的合作逻辑。[4]相似的观点还有：只要土地集中和规模经营能提高土地规模经营总收益，同时又以保底分红的剩余权实现和保障产权调整下个人的预期收益，社员间就会达成土地人股的合作契约。这也是农民地权转股权的理性基础。[5]而更为理性的分析则认为：土地股份合作制，是在家庭承包制的“两权分离”的基础上，将土地使用权即承包经营权，再进一步分离为承包权与经营权两部分，从而形成了所谓的“三权分离”，即所有权、承包权和经营权的分离。[6]一部分学者则表达了对于股份合作制弊端的忧虑。如有学者的调查认为：实践中土地股份制的功能定位与价值取向发生了扭曲与走形，直接侵害农民合法权益。一方面，在提高土地规模效益与外部利润分配上，更侧重于土地资源集中和提高规模效应；另一方面,在土地外部利润的分配上，侧重于发展壮大集体经济，对农民合法权益重视和保障不够。[7]有学者则认为：“我国土地流转市场还很不完善，没有最终形成，如果真要推动土地股份制改革，不仅会失败，还可能被地方政府利用，严重损害农民的利益。”他认为，有部分地方进行的所谓“土地股份制改革只是卖地的幌子”，违反了《农村土地承包法》和我国的土地审批程序。“有些地方名义上说进行土地股份制改革，是为了扩大农业生产规模，提高农民收入，可实际上是政府变相地把农业用地转为工业用地，并从买卖土地的差价中牟取高额利润。”[8]

学者们对于农地股份合作的观点可谓见仁见智、莫衷一是。而寻根溯源，股份合作制度之所以被运用于农村土地制度，事实上存在着两种不同的解释：从保障农民权利的角度出发，股份合作被认为是克服农民土地权利流转不畅从而损害其价值的一个途径；而从政府的角度看，股份合作则成为实现农地规模效益，推进城镇化等政策目标的重要手段。尽管从合作制的经典定义看，农民的主观意愿是前提，但是如果没有各级政府和农村集体组织的强力推动，农地股份合作也不会像今天这样如火如荼的展开。因此，农地股份合作从推行的动因看无论是从微观还是宏观都无可挑剔，这成为农地股份合作能够迅速展开的合理性基础。既然如此，为什么农地股份合作的实践效果却存在着巨大的差异，在某些地方甚至与这一制度推行的初衷背道而驰呢？

农地股份合作是与农村城镇化、发展非农产业同步进行的，在东部沿海地区和城市周边地区，农业活动伴随农用地的锐减逐渐告别了人们的生活，有一些地理位置特殊、村集体带头人有很强能力的农村，农地股份合作为农民带来了优越的生活和工作条件，如华西村、南山集团等，由于敏锐的意识到集体土地用途的差异所存在的巨大收益差，开始以发展壮大集体经济的名义，通过规模化使用农地和改变农用地的用途，实现了集体的膨胀发展。对于那些已经由农民变成市民的“农转非”地区，从前的农村土地的集体所有权随着农民市民化变成了国有土地，因此一旦失去农民身份，也就失去了对承包经营权入股的权利。这就意味着，如果一个地处城乡结合部的村集体没有赶在“农转非”之前把农地的权利(既包括村集体的所有权又包含农户的承包经营权)转变为另外一种形态的财产权，就将面临着成为贫民窟的危险，尽管政府在这个过程中会为失地农民支付一定的补偿。因此，农地股份合作制度的实践效果往往取决于两个关键的因素：一是农地所处区域和位置，这决定了股份化后农地的规模利用能否使农民更好的分享土地用途改变后的级差收益；二是农地股份合作制的经济组织营利能力以及与政府讨价还价的能力，这方面的能力太差就无法使农户获得较股份化之前更高的收益。由于这两个变量因素的存在，使得农地股份合作的实践效果与制度推行之初所设定的目标出现了极大的不确定性，加之这一制度无论在理论范式还是主体性质等基本问题上都缺乏统一认识，所以农地股份合作变成了权利的重新配置和转移的工具和各方求变向好的一种寄托。在许多美好愿景的感召下，数量巨大、潜在价值惊人的农村土地以股份合作制的方式实现着重新组合，目前情况看，伴随着城镇化的加快和各种新型经营主体的出现股份合作的步伐已经不可阻挡，要想解决这一制度的主观愿望和实践效果之间的巨大差距，制度的统一立法成为必然的选择。

三、农地股份合作立法缺失的原因分析

近二十年来，随着股份合作制在农村土地制度创新中的普及，许多重要的经济活动和比重较大的集体财产都经由这一制度完成了产权的转移。股份合作制已经成为农村社区化、城乡一体化的一个重要的制度形式，但是所有的行为却一直没有任何的法律依据，仅仅依靠几个部门的文件就完成了如此重大的经济活动。

股份合作既然如此重要，又是全社会普遍关注的问题，为什么却一直没有立法的规范？总结起来，其中的原因不外乎三类：一类是认为股份合作制只是临时性的、工具性的，为此专门立法没必要。实践证明，这种观点是错误的，因为集体企业的改制完成之后，股份合作制并没有退出历史舞台，而成为农村土地领域一项重要的制度，这一制度延续了三十年，而且有越来越重要的趋势。二是认为这种形态的组织在国外没有经验，究竟属于股份制还是合作制，是公司还是非营利组织都存在争论，所谓非驴非马，立法难度比较大。关于这样的观点也是立不住脚的，既然这是一种具有中国特色的制度形态，更应该进行立法予以规范和保护，不存在因为国外没有先例就不予立法的理由；三是认为农地股份合作能够保障农民利益，抑制地方政府的城市化冲动和对农民权利的任意侵害。从中央政府的层面看，由于现行立法关于建设用地使用权制度和土地征收制度已经对农村土地的用途进行了严格的管制，因此中央政府缺乏对股份合作制进行立法的动因。这个理由初看起来似乎有一定的道理，但是土地用途的管制和土地的征收制度考虑的是国家利益，而并没有把个体农民的利益考虑在内，而且农地股份合作最终能否发挥保障农民利益的作用，是一个颇值得考证的问题。

显然，上述三个原因都存在着问题，都不能成为对农地股份合作在立法上漠视的原因。作者认为：农地股份合作其实是中央政府和地方政府以及村级集体组织在实现城镇化进程中形成的一个共识，目的就是如何让农民同意交出手中的土地，从而实现土地的规模效益以及城镇化的目标。而由于在实现这样的目的过程中，需要调动各方面的积极性，如果一开始就采取立法规范的方面划定各方尤其是农民的利益，则不利于此项事业的快速推进。有学者指出：农地股份合作制是在探索农地集体所有制实现形式中出现的一种形式。所以，在改革初期为了保证集体经济组织的利益，避免化公为私之嫌，各地普遍采取了设“集体股”的办法；相反，如果一开始就将全部农地股份界定到个人，不仅集体经济组织的利益很难保证，甚至还会受到人们当时社会意识观念的刚性约束。[9]正是由于股份合作制在开展之初即带有很强的维护集体利益的色彩，这个制度的推行过程中，希望同时把维护农民土地权利作为目的之一，事实上的结果却往往无法实现。由此股份合作制所受到的诟病也越来越多，在这种背景下，要通过立法予以规范的难度就可想而知了。

目前为止，我国全国层面的法规只有1997年国家体改委公布的《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》，而根据该意见第3条的规定：“股份合作制企业既不是股份制企业也不是合伙企业，与一般的合作制企业也不同，是在实践中产生并不断发展的新型的企业组织形式”，“股份合作制企业是独立法人，以企业全部资产承担民事责任，主要由本企业职工个人出资，出资人以出资额为限对企业的债务承担责任。”显然，指导意见所针对的基本上是集体企业改制而成的股份合作制模式，而由于这种企业在其后的数年中逐渐变更为公司制企业，因而实践中的存在已经很少看到。2007年颁布施行的《中华人民共和国农民专业合作社法》明确了农民专业合作社的概念、类型和所有制性质，而股份合作制企业、供销合作社和农村信用合作社等都没有相应的法律予以明确规定。有学者指出：司法裁判中出现了股份合作制企业的法规缺位的问题，而大量存在着的股份合作制企业中的纠纷必须得到解决，这不仅关系到企业的存续和纠纷的化解，更与广大职工的切身利益密切相关。[10]

迄今为止，学界关于股份合作制立法紧迫性的问题很少有人关注，这是非常令人不可思议的一件事，而其中的原因是引人深思的。我们在推进股份合作制的过程中，公开宣称的当然是以维护农民土地权利为目标，但是既然土地承包经营权已经通过物权法规定为一种用益物权，作为地方政府和发包人的村集体，就很难再进行干预。随着国家在农村地区税费改革的进行，农业税的取消使得有些集体没有了任何费用来源，所承担的公共管理和服务又不能减少，经费从哪里来？股份合作制的推行使集体组织找到了新的财源，通过开展股份合作通过集体股、提取公积金等方式削减农民的分红水平，侵害农民的合法权益。而对于这种状况，很多地方政府并不是不知情，但是却采取了漠视甚至是鼓励的措施，因为通过股份合作制，集体不仅能够重新获得财源，决定利益分配，同时由于经过股份合作的农地，客观上的控制权已经重新交回到集体手中，这种农地的实际控制状况不仅有利于集体对农地统一的使用和非农化，对农地的征收也是有利的。这样，一项本来以农民利益为根本所设计的制度，最后却极大的满足了村集体、地方政府的土地诉求，农民在股份合作过程中，与当年的人民公社化一样再次成为实际上最大的输家。

对几十年来股份合作制理论进行梳理就会发现，学界对于这一制度还存在着十分模糊的认识，连基本的范式和主体性质问题都没能解决。学者的探讨往往是各执一端，难以形成系统性的认识，这种状况也使得立法的理论基础缺失。经过了几十年的实践，我国的股份合作制仍然在学界没有形成一套完整而权威的理论阐释，对此状况学术界无疑负有无法轻易推脱的责任。

四、股份合作制主体立法的理论前提

关于股份合作制的理论，梳理的过程是个十分艰苦的过程，很难找到一个清晰的主线和脉络，同时理论的目的和实践的效果又存在极大的偏离，使得面对农地的股份合作犹如面对一堆无序的乱麻，很难获得有效的抓手。

在对股份合作制产生机理的分析过程中，笔者发现这一制度初始是被作为一种公有制实现的新探索方式而推广的，带有很强的所有制色彩。如有学者指出：作为外部治理结构中最终政府也选择股份合作企业作为建设新农村的企业形态，其宗旨就是想把它当成一种新的集体企业形式，或尝试一种新的公有制实现形式，因为它具有“按劳分配”和“公共积累”等社会主义因素，也等于贴上了公有制的标签，最终也算是控制住了社会主义新农村建设的政治风险。[11]这段话无疑道出了股份合作制在我国产生过程中的一个奥妙之所在——既然以往的集体所有制形式被证明是无效率的，也无法保障农民基本的生活需求，就必须进行改革。而改革的基本思路则是通过引入私有产权，使得集体企业的决策更加合理，运行更加有效，从而提高公有制支配社会财富的能力。而事实上，由于股份合作制企业的改制已经经由二次改制而完成了公司化，使得股份合作制主要变成了围绕着农地进行产权重新配置的途经，而这恰恰就是问题的症结所在：本来农民的土地权利经过了千辛万苦终于获得了用益物权的法律地位，使得集体组织很难继续像从前那样进行任意的干预，而通过股份合作，使得土地承包经营权重新回归到了集体手中，这实在是一个令人意想不到的结局。

把股份合作制形态的组织看成是新的集体所有制是一种观念上的误区，因为集体所有制作为公有制的一种形式是与私有制相对应的，在集体所有制和私有制之间是无法兼容的。既然农地承包经营权经由股份合作之后变成了一种新的集体所有制形态，那么农地使用权本身以农户为单位的私有性质就发生了极大的改变——它成为组成集体所有权的一部分，虽然农地承包经营权在法理上仍然属于原承包权人所有，但是由于它股份化之后必须听命于一个新的集体代表(常常就是村委会或者是村委会的代表)，这就使得我们经过千辛万苦物权化了的承包经营权重新回到了集体手中。于是农民不得不再次依赖于一个集体代表人的创富能力和道德水平，农地股份化之后农户对于农地的使用和收益分配无法控制，因为股份化组织形成的不是一个以股权为基础建立的运行机制，而是一种怪诞的集体所有制企业！

之所以把农地股份合作而形成的经营主体看做新的集体所有制企业是十分荒唐的事情，原因在于：集体企业作为公有制的一种形态，任何组成这个集体的成员都与企业的财产没有任何产权的关系，一旦合作行为完成则农民必将丧失其私有产权。正如经济学家周其仁所言：国有制企业和集体所有制企业被看成公有制企业，是因为这些企业的资产所有权(ownership of the assets of the firm)属于国家或集体，而不属于任何个人，也不属于个人所有权任何形式的集合……公有主体只能作为不可分割的产权所有者整体性地存在，而不容许把公有产权以任何形式分解为个人的产权。因此，国家所有或集体所有的公有制完全不同于在个人私产基础上集合起来的合作制或股份制。个人在社会主义公有制下仅仅有权拥有非生产性的生活资料。[12]集体所有制作为一种政治思维的产物与股份制和合作制是根本排斥的，因此把农地的股份合作视为一种集体所有制的组织形态，则我国农民在经过多年努力为物权法所确认的土地使用权再次像当年的集体化运动一样，经由股份合作被再次剥夺！

在农地股份合作组织的性质问题上，之所以会存在集体所有制的认识误区，主要的原因有二：一是股份合作制被用于集体所有制企业改制时，并没有认为是对集体所有制性质的改变，而是所谓“公有制实现形式的新探索”。当同样的一种方式被用于农地的改革时，自然想当然的被认为形成的是一种集体所有制的组织；二是认为农民手中的农地承包经营权尽管属于用益物权，但毕竟不是所有权，农地所有权的性质既然始终属于集体所有，农地股份合作所形成的组织自然也不能改变其集体所有的性质。这两个原因中，前者依然属于理论范式问题，是集体企业改制的范式没能及时的完成转换所导致的后果；而后一个原因则是把农地的所有权置于用益物权之上，消解了农地承包经营权作为一项财产权的意义，使得农地的公有性质吸收了农民承包经营权的私有产权性质，必然导致农民土地权利的丧失。

从形成过程和基本的原理分析，农地股份合作所产生的组织形态不应该属于集体所有制的性质，建立在农民自愿基础上的农地股份合作组织，入股的农户按照入股协议享有出资人的权利，本质上这应该是和公司组织类似的一种具有独立的法人资格的组织。当然如果没有进行必要的注册和登记，其主体性质应该属于非法人组织，无论是哪一种都不应归入集体所有制的范畴，因为农地股份合作作为一种建立在承包经营权这一用益物权基础上的经营性组织，其生成与所有制无关，本质上也从未触动集体所有权。

五、农地股份合作主体立法的主要内容

我国的农地股份合作实践虽然已经走过了二十多年的发展历程，其在农村社会的城镇化、社区化过程中扮演了十分重要的角色，但是我国一直没有一部专门的法律用以调整与之相关的实践。缺乏立法规范使得股份合作制成为政府和村级组织强势干预农民土地权利的一个关键的原因，也使得这一本来可以使农民的土地承包经营权实现股权化流转的良好方式，变为实际效果难以评价的改革途径。笔者认为：要继续推进农地的股份合作，使之真正成为造福百姓、促进农业发展的制度工具，就必须对这一制度进行立法规范。在这一过程中，应当重点解决好以下几个主要问题：

(一)农地股份合作组织的主体性质问题。

首先，农民自愿将承包土地股份化而组建的经济组织，是体现成员意思自治的经营性组织，这类组织根本上区别于公有制的组织，关于这一点前文已经述及。农地股份合作主体因为是否进行了登记注册而又分为两种情况，已经过了商事主体的登记注册，即可获得法人资格，在此之后农地承包经营权作为财产权出资构成法人财产的一部分，而入股农户按照章程或协议的约定行使出资人的表决权、利润分配权等基本权利，组织的主要决策和运营管理依赖于股份持有人大会(或股东会)这样的决策机构，而不是一般所理解的集体经济组织。如果农地股份合作的组织并没有经过登记注册，则这类组织的主体性质只能属于民事合伙，作为股份的承包农地虽然按照股份合作协议纳入合作组织经营，但是农地的权属在法律上并未发生改变，以农地为主要财产所构成的合作组织财产并未取得独立的地位，各股份合作农户对农地按照协议构成按份共有的状态。而这也显然区别于集体所有制这一公有制的财产权利形态。

(二)农地股份合作组织的基本功能问题

在我国以往的实践中，农地股份合作组织不仅仅是一种经济组织，而且是一种社区组织。这种特殊的组织架构使农地股份合作组织兼有经济收益和社会管理两大职能。之所以出现这种较为混乱的状况，究其原因主要还是传统公有制思维的影响。在对农地股份合作主体进行立法的过程中，必须着力解决其功能定位模糊的状况，剥离其社区管理的功能，还原其自愿性经济组织的功能。为此，有学者主张应当取消集体股，让集体经济组织只拥有实物形态农地所有权，把农地价值形态(股份形态)的所有权交给农民，实现新的“两权分离”。这样做的目的是避免过度的行政干预继续存在，让农地股份合作组织能够按法人治理结构的机制运转。该学者同时主张在取消集体股后，可在确定年终分配方案时先留出一定比例的公积金和公益金，以保障集体经济组织的利益。[13]笔者认为该学者关于取消集体股的主张符合农地股份合作的基本原理，而其所提出的集体经济组织的利益保护问题，仍然受到了公有制思维的影响。其实，有关村集体或社区居民的集体福利问题，属于另外的国家和地方公共财政的保障以及村民民主决策的话题，很难在农地股份合作主体的构建过程中一并予以解决。

(三)农地股份合作主体的内部治理结构问题

很多学者已经注意到了农地股份合作制的治理结构问题。如有学者主张应当按照现代企业制度构造集体股份合作制经济组织，形成经理向董事会负责，董事会向股东代表大会负责，监事会监督公司运作的机制；[14]有学者提出：广大农民必须转变原有的思维方式，重塑集体观念，形成与现代企业制度相适应的观念和意识。农村股份合作制企业的经营者和股东都是农民，由于各方面的限制，经营现代农村企业对他们来说是个不小的挑战，所以必须逐渐转变传统农业生产的思维方式，加强企业经营管理知识的学习与运用。[15]这些观点对于完善和改进农地股份合作主体的内部治理结构固然颇有建设性，但是这类主体是否应当依照公司内部治理结构进行规范则存有可商榷之处。农地的股份合作与企业改制的股份合作范式不同，虽然其经过登记注册也可获得法人地位，符合企业法人的一般特征，但是由于其是股份制与合作制的结合，出资人具有一定的身份性和封闭性，其内部治理结构与公司仍然存在较大的差异。③因此在对农地股份合作主体进行专门立法规范时，应当顾及这类组织合作性的特性，在其内部治理结构的设计中，充分尊重农地承包权人的主观意愿和选择，把股份合作人的内部章程或协议作为最重要的规范，尽量减少强制性的要求和外部干预，以股份持有人大会的决议作为最终的决策依据。当然如果股份持有人同意按照一般公司法的原则设置其内部治理结构，就应当参照公司法的规定进行运作。

(四)土地承包经营权的权属变化对股份合作的影响问题

农民进行股份合作的基础是享有土地承包经营权，因而承包经营权是本权，而农地股份则是因本权而派生出的权利。在土地承包经营权发生权利的转移或者终止的时候，必然影响参与合作的农地股份权利。实践中，因土地承包经营权的流转或者承包人死亡而又没有继承人、继承人已经不符合基本的要求的原因(如户籍已经迁移出该集体经济组织)，从而使得股份合作的农地权利发生转移，在这种情况下应该如何处理是当前较多发生矛盾的问题。另外，随着我国城镇化进程的加快，原本从事农业经营的村民已经变成了市民，村集体的土地也都变成国有土地，在这个过程中，农民原本以农地承包经营权作为股份组建的经营主体，则应该如何转化和处理，也是十分棘手的问题。在缺乏统一制度设计的情况下，目前各地的做法各异且违法现象较为严重，通过立法进行规范也尤为必要。

由于已经存在的股份合作组织有很多属于社区统一组合的类型，其中均存在较大比例的集体股，加之这类的社区一般已经完成了城镇化，农民的土地承包经营权也已经事实上终止。因此，这类股份合作组织就不宜再继续作为农地的股份合作对待。但是鉴于这类组织大都由原来的农地股份合作衍生而来，因此对于此类组织的基本法律问题也应该在立法中一并予以解决。

六、结语

农地股份合作制产生的土壤是新中国建立后形成的土地集体所有制，农地股份合作组织与公司、合伙等传统商事主体及合作社组织都存在主体性差异，具有自己独特的秉性。农民土地承包经营权的股权化对我国农村社会和城镇化步伐都产生了重大影响，已经成为一项十分重要的制度，农地股份合作组织的统一立法对于解决当前城镇化进程中许多侵害农民利益、土地资源分配严重不公的状况能够起到积极作用。相关的立法活动应该实现与土地承包经营法、土地管理法、公司法、破产法、物权法、合作社法等现有法律制度规范的衔接和协调，使一制度设计既体现我国的国情又能够促进经济与社会的更好发展。

注释：

①我国集体企业产生的逻辑是有一个抽象的集体组织出资并代表集体范围内所有成员行使股权人权利，它是公有制的一种形式。如果是若干个出资人共同出资组建的企业则很难解释为集体企业，无论是否具有法人资格，这样的企业都与财产的公有制扯不上关系，充其量不过是共有或者法人所有。

②有农业部门的官员指出：在苏州农村存在着社区股份合作社、土地股份合作社、置业股份合作社和劳务股份合作社等四种不同股份合作的类型。(参见卢水生：股份合作：农村集体经济的有效实现形式，载于土地股份合作与集体经济有效实现形式高端论坛论文集。)而这四种股份合作社中部分社区型股份合作是以集体企业改制为基础，劳务合作以劳动力入股，其余的股份合作前提都是农地入股。换言之，目前我国农村和村改居区域内所广泛存在的股份合作，其核心的内容都是农地的股份合作。

③有学者专门研究了股份制和合作制的区别，认为就经济活动目的而言，股份制追求最大限度利润，而合作制主要改善合作企业社员的生产和生活条件；对净收益权利而言，股份制实行按股分红，合作制以按劳动比例为主，限制股金分红为辅；就投票权而言，股份制采取股份民主，合作制采取劳动民主，即只要取得合作社社员资格均享有平等的投票权。参见戚建刚：论股份合作企业立法科学性取向，法律科学， 1998年第5期。

[1]汪丁丁.财产与自由[M].北京：中国社会科学出版社，2002.

[2]英杰.论农地股份合作制[J].同济大学学报(社会科学版)，1999，(4).

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