社会治理理论视域下的农村基层信访探析

□刘苗苗 宋明爽



社会治理理论视域下的农村基层信访探析

□刘苗苗 宋明爽

在过去的30多年中，我国在确立经济建设这个工作重心的同时，有意无意地将社会的协调发展放在了次要位置。在改革开放和体制转轨带来快速经济发展的同时，社会的发展相对滞后，积累了许多社会问题和矛盾。在农村，伴随着集体权力的削弱,个体权利被进一步弘扬,形成了新世纪的农民上访新高潮,并型塑出越来越多的谋利型上访者,基层信访治理深陷困境之中。群众中流传着“信访不信法、信上不信下，信闹不信理”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的说法，上访钉子户构成了当前农村基层信访治理的核心,基层信访工作和社会治理面临极大的挑战。

基层信访工作；社会治理；挑战

基层是各种组织中最低的一层，它跟群众联系最直接。基层社会管理是整个社会管理的重要基础，也是社会管理领域的重点和难点。信访工作在基层社会治理中具有举足轻重的作用，基层政府纷纷将信访工作作为所有工作的重中之重，甚至要求专人分管，以保证本辖区内的社会稳定。

一、当前基层信访工作的特点和存在的问题

2014年年初，对泰安市某县2013年度信访情况开展了深入的调查研究。2013年，该县信访局共接待群众来县上访1097起3372人，与2012年相比起数下降26.91%，人数下降26.44%。从来访目的看，在发生的群众上访事项中，意见建议类58起128人，占来访总量的5.3%；求决类688起2338人，占来访总量的62.7%；申诉类199起467人，占来访总量的18.1%；揭发控告类120起323人，占来访总量的10.94%；其他类32起116人，占来访总量的2.9%。

(一)基层信访问题集中的几个方面

一是涉及企业改制和职工权益类信访问题。群众主要反映工资、养老保险、医疗保险、工伤待遇、集资押金、遗属补助等问题。此类问题共发生群

众来县上访234批次，占来县上访总量的21.3%。

二是涉及纯粹农业农村类信访问题。群众主要反映农村财务、土地承包及土地权属纠纷、村干部作风、村委换届、退休干部待遇、农村宅基地规划与审批、宅基地权属争议纠纷等问题。2013年此类问题共发生群众来县上访188批次，占来访总量的17.1%。

三是涉法涉诉类信访问题。群众主要反映要求尽快侦破治安及刑事案件、对公安拘留及法院判决不服、生效法律文书执行、归还被抢被盗财物等问题。此类问题共发生群众来县上访184批次，占来县上访总量的16.8%。

四是教育、卫生、民政、计生类信访问题。群众主要反映招生考试、教师待遇、医患纠纷、基层选举、优抚救济、计生执法、计生政策等方面的问题。此类问题共发生群众来县上访107批次，占来县信访总量的9.8%；

五是特殊群体信访问题。主要涉及复员退伍军人、军转干部、志愿兵等涉军人员，原民办教师、库区移民、99届中师毕业生、8.17遇难职工亲属等人员。此类问题共发生群众来县上访84批次，占来县信访总量的7.6%。

六是其他类信访问题。群众主要反映落实政策、支边知青、精简下放、历史遗留等问题。共发生群众来县上访154批次，占来县信访总量的14.1%。

(二)基层信访问题的特点

一是群众诉求个人利益诉求信访问题占据了绝大多数的比例。2013年，群众来访求决类和申诉类信访问题占来访总量的80.8%，占据了相当高的比例。信访总体趋势从传统的以举报村干部问题为主逐渐向个人权益保障方面转变，信访诉求利益化趋势明显。这充分说明，信访问题的重点和关键还是民生问题，并不涉及政权和制度层面的建设，

二是集体上访事项中群众反映的问题呈现复杂多样化。2013年，共发生群众集体来县上访132批次，通过查阅案卷发现，在发生的这些集体上访案件中，大多数案件群众的利益诉求相同点比较一致也比较集中，但不同点过于分散，各人有各人的问题，各人有各人的要求，这说明群众人多势众和法不责众的思维根深蒂固，力图依靠群体的力量向党委、政府施加压力，寻求个人利益的最大化。

三是突发性信访问题迅速快捷。从以往的经验得出，大多数信访问题都有一个长期酝酿和发酵的过程，进入信访渠道的时间较长，经过查阅案卷材料和与乡镇街道及市直部门对接，我们发现，共有425批次的信访事项是群众没有到基层反映而直接到市信访局上访，有的甚至是当天发生的问题就直接到信访局上访，少了许多中间环节。这说明群众解决问题的心情越来越迫切，越来越急功近利。在来县上访的132批次集体上访中有36批次在基层第一时间得到消息的情况下就已经集结甚至在行进途中，这深刻启示我们，群众的维权意识和急功近利思想一旦遇到燃点，就会很容易迅速结成利益共同体并蔓延扩展，出现群体性事件的危险性在逐步增大。

(三)基层信访问题产生的原因及工作中存在的问题

1.客观方面的原因

一是当前我国正处于社会转型期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这既给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题，引发信访问题的诸多因素基本没有改变，信访工作面临的严峻形势没有改变，大量的矛盾和问题通过信访渠道反映出来，客观上造成了信访问题的凸显，信访工作变得愈来愈加繁重。

二是由于多年来过于注重经济建设，对人的思想教育和法制教育有所淡化，号召的多、做得少，取得的效果不理想，导致部分群众的个人功利主义思想潜滋暗长，集体观念、道德观念、法制观念和法律意识缺失严重，再加上个别群众尤其是一些经济收入、社会地位、文化水平相对较低的利益群体，在解决诉求中能够动用的社会资源有限，而其他一些解决利益诉求渠道有的门槛较高、有的成本较高，群众在权衡比较之后往往信“访”不信法，选择通过信访途径求决，致使大量涉法案件和依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求涌入信访渠道。

三是当前仍然存在缠访、闹访、无理访处置难的问题。对发生的违法违规上访行为，虽然国务院《信访条例》有明确规定，公安机关也出台了一些指导性意见，但有些规定操作性不强，目的不明确，实际上依法处理违法信访行为的措施落实并没有到位，致使一些群众产生“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错觉，更有一些上访老户有恃无恐不断重复上访甚至非正常上访。

四是经济的发展滞后于人民群众日益增长的物质文化需求欲望。信访问题归根结底为利益求决，说到底绝大多数都是为了一个“钱”字，发展是解决信访问题的根本所在。由于当前农民增收难问题、大学生就业难问题、分配不公问题等还在一定范围和时期内长期存在，公共财政对社会稳定的支撑力度还不够强劲，信访问题在一段时期内还难以得到有效改观。

五是信访制度本身体制机制的制约。2005年国务院《信访条例》中虽然设置了信访终结制度，但是信访作为群众的法定权利，不能由信访机构单方面说案件终结就算终结了，国务院条例无法剥夺“终结了”的信访案件上访人的权利。在缺乏司法独立传统和法律素质不高的中国老百姓面前，法院最终的判决都可能被推翻，更何况是一个“条例”。这就是中国式的悖论：法治不健全导致法律失信，法律失信导致上访，上访强化了人治色彩。也因为如此，尽管中央下定决心“用钉子精神解决钉子案件”，但信访案件还是越聚越多。可见，理论上和条文里存在的信访终结制度在现实中只能是一只能看不顶用的“蜡枪头”。2014年5月1日正式施行的《信访条例》虽然对越级访的受理工作作出了新的规定，但是从目前地方的执行情况看，赴省及地市的越级访仍在受理范围，仅是国家信访局不再受理越级访案件。

2.政策法规的因素

政策、法律、法规永远滞后于客观事件。作为规律性、大范畴的信访事项往往是政策法规原因导致的。有的政策法规滞后，不能及时有效的对处理客观事件提供法律支持，有的政策法规至今缺失，已远远超出了滞后范畴。有的政策法规没统筹考虑，有时出现互相撞驾，造成操作困难。有的政策法规与当前实际不符，急需尽快修订。有的政策法规存有漏洞，急需完善。有的政策法规缺乏连续性、持久性、严肃性、关联性，有的修改和更新得过于频繁，而且在修改过程中变化较大，各级都还没有实行或者适应新的规定，更新的规定就已制定出台，造成工作上的被动。因政策法规原因造成的上访问题，地方上解决起来非常困难，极易造成信访人越级上访，我们通过召开座谈会的方式进行了调研，分别按照政府综合系统、宣教系统、政法系统、经贸商贸系统、农业系统、建设系统等6个大的方面召集相关专家和专业工作人员共计152人进行座谈了解，共有38人认为政策法规因素在引发信访问题的原因中占到70%以上比例，有56人认为占到70%—50%之间的比例，有36人认为占到50%-30%之间的比例，有18人认为占到30%-10%之间的比例，有4人认为占到10%以下比例。

3.人的因素

(1)干部的因素

一是农村干部的原因。有的农村干部能力差、素质低，办事不公平、不公正，既不能让群众满意，给群众解决实际困难，也不能给党委、政府分忧，保一方平安；有的农村干部政策法律意识不强，不作为、乱作为，工作随意性大，引发群众不满，造成群众上访；有的农村干部工作作风粗暴，甚至道德行为败坏、生活腐化堕落，以权谋私，造成群众反感，激化了党群、干群矛盾，造成群众对立出现上访。我们通过对2013年的信访台帐进行查阅，在2013年发生的120批次揭发控告类信访问题中有115批次是农村群众举报村干部违法违纪的，这其中既有群众看不惯的原因，也有农村干部争权夺利、互相揭发的案例。

二是机关干部的原因。有的干部对发生的信访事项不按规定调查处理，有的干部甚至对上访群众持敌视态度，要么对群众反映的问题不管不问，导致群众产生对立情绪发生来市上访，要么对群众反映的问题表面应承，实际敷衍塞责，导致群众失去信任发生上访。此类问题在接访时很难做工作，因为按照《信访条例》的规定，市信访局接访后要转送有权处理的行政机关进行处理，但群众已经对其失去信任甚至持敌对态度，坚持要求要让市委市政府处理，很难扭转群众的观念。还有的个别单位的机关干部工作作风粗暴，服务意识差。有的单位工作人员高高在上，脸难看、门难进、事难办，对群众不热情，态度傲慢。对属于职责范围内的事项，处理方法简单、生硬，没有考虑群众的心理接受能力和实际承受能力，对不属于职权范围内的事项，不是向群众作详细解释和说明，而是将群众一推了之，导致群众产生怨恨发生上访。在2013年发生的1097批次来县上访案件中，有672批次是经过基层接访处理后发生来市上访的，这里面既有信访人唯官唯上的思想观念原因和基层无权处理问题的原因，也有很多是基层干部思想认识不到位和工作作风不扎实引发的。我们通过个案回访和调查问卷的方式进行了调查，在个案回访的20个信访人中，有2名信访人明确表示就是对基层干部不满才到上级上访，有7名信访人态度不明朗，只是说自己不会说话，说不好，5名信访人表示对基层干部基本满意，但自己还是想到上级问一问，有4名信访人表示根本就没有找过基层，直接就到信访局上访，有2名信访人对回访持敌对态度，拒不与工作人员交谈。在收回的826份调查问卷中，有32%的群众选择了是因为基层干部不给处理或态度较差才发生的到市上访，有35%的群众选择了是因为感觉基层无权处理和基层办不了才发生的到市上访，有33%的群众选择了对基层的处理意见表示满意。

三是领导干部的原因。有的领导干部在思想认识上有误区，认为上访人反映的问题都没有道理，上访就是给党委政府摸黑，就是和党委政府过不去。有的领导干部在涉及上级领导抓得紧、看得见的某项重要工作时，冲锋在前，有动静、有力度、有办法，别人拆不了的房子，他去了能拆，别人做不通的工作，他去了能做，既积极主动，又不怕惹事，敢于碰硬，敢于负责。可一旦涉及处理信访问题和信访案件时，则怕见信访人，不敢接触信访问题，表现得谨小慎微，甚至非常的有“原则性”，恐怕引火烧身，认为信访工作不直观，领导看不见，不想在这上面下大工夫、下大力气。我们通过调查问卷的方式对全市20个乡镇的150名领导干部进行了调查了解，在对信访工作的认识一览中设置了三个选项，有116名领导同志认为信访工作很重要，有28名领导同志认为信访工作不如其他工作重要，有6名领导同志认为都重要，这说明大部分领导干部对信访工作和维护社会稳定是高度重视的，但个别领导干部的思想观念还有待转变，认识还有待提高。

(2)群众的原因

一是群众信“访”不信“法”。部分群众法制观念的淡薄引发了反映问题的无序性，有些本应通过法律渠道加以解决的问题，还是习惯于找政府。再加上上访几乎没有成本，领导重视程度高，问题处理短平快且透明，通过上访解决问题已成为群众首要选择。绝大多数涉法涉诉类信访案件的信访人在此类问题中表现得极为明显，很多案件法律程序已经终结，但当事人就是不服，在法律程序已经走到尽头的情况下转入信访渠道，在这类问题中，部分法律从业者为在当事人面前推脱责任也鼓动当事人上访，起着推波助澜的作用。

二是群众诉求过高或对法律政策理解错误。部分上访群众片面理解法律政策规定，只认可符合自己利益的条款，断章取义，不能全面客观的看待问题。上级出台的很多政策都有并列的条件规定，符合全部条件才能享受优惠政策，有的群众只要有一条符合条件就坚持要求享受优惠，甚至声称政策是人制定的，制定错了还可以改，或者扬言政策是要出来的，不上访永远没有政策。有的群众诉求过高，甚至不符合法律政策规定，但其固执己见，始终坚持无理过高要求，反复上访不断。

三是个别群众在不断的上访过程中，对党委政府的关心照顾视为软弱可欺，发现通过上访能给自己带来好处，原来上访的问题解决了，新的问题马上又提了出来，把上访当成职业和谋生的手段，上访问题一个接一个，层出不穷，上访的目的已经不是为了解决自己反映的问题，而是以随便找到的问题为上访借口，以此为筹码向党委政府讨价还价，索要经济利益，基层为了息诉罢访，耗费了大量的人力物力，疲于应付，也挤占了大量的行政资源。

我们对2013年来市上访的1097件信访案件涉及20个乡镇街道的752件信访案件逐案发放了调查表，调查对象是20个乡镇街道的信访干部，在发生信访原因—信访人原因栏目中设置了四个选项，可以单选，也可以多选，有113件案件得到多项选项，有322件案件得到单项选项，有317件案件不涉及信访人原因。选择信访人信“访”不信“法”的有269票，选择信访人诉求过高的有127票，选择信访人以访施压的有138票，选择其他原因的有29票。

信访问题产生的原因是多方面的，从具体案例看，因信访事项发生的层级不同，引发上访的原因也不尽相同，既有共同之处，也有不同的各自表现；从具体时间段分析，既有农忙时节群众无暇上访的原因，也有春节及其他重大节日和重大活动期间借机上访的井喷现象；从具体工作回头看，既有每项重大决策和重要项目实施初期的“汽车起动期颠簸现象”，也有在不断推进和实施过程中“汽车高速行驶期平稳现象”。信访问题的产生在每一个特定的历史阶段都有其特定的历史原因，也有其固定不变的永恒主题。分析这些问题产生的原因，进一步总结规律，探索解决信访问题的新机制、新思路、新举措，是做好信访工作，充分发挥信访工作在维护社会稳定和构建社会主义和谐社会中的重要作用的重要工作之一。

二、社会治理与信访

(一)治理理论

1.治理理论的基本内容

“治理”，英文为Govermence,原意是控制、引导和操纵，在1989年世界银行关于非洲的治理报告中，首次出现。世界银行1992年度报告的标题就是“治理与发展”，经济合作与发展组织在1996年发布的一份名为“促进参与发展和善治的项目评估”，联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版了一份关于《全球治理》的杂志，短短二十几年时间，治理迅速发展成为一套内容丰富、适用广泛的理论，并日益受到广泛的重视。

作为治理理论的创始人，罗西瑙将治理理论界定为一系列活动领域中的治理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些治理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。治理作为一种新兴的理论，之所以具有如此旺盛的生命力，其要害的一点在于，它是国家与公民社会突破零和博弈，实现双赢的一条新道路，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、垄断走向了多元、民主、合作。具体来说，首先，治理理论认为政府不是国家唯一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权力的来源；其次，治理强调国家与公民社会之间的合作，如谈判对话等；再次，治理注重在各种组织和个人参与的基础上，最终形成一个合作的网络，来分担各种公共事务和责任。

现代治理有着自身的理念和思维。首先，治理是一种多元化的系统思维，要求识别治理系统中各主体的关联性，强调治理的民主性以及处理好多元利益主体的利益关系。其次，治理的内容是通过多元利益主体的参与，建立规范的治理结构、相互协调的治理机制，并实现治理机制之间的良性互动。第三，治理的关键是顶层设计，涉及制度层面和决策职能。第四，治理的手段是“疏”“统”并举、软权力和硬权力并用，以疏导和软权力的运用为主。最后，治理还是一种过程化思维，是围绕“合规、规则和问责”不断演进的建设过程。

2.治理理论的基本特点

一是治理主体的多元化和治理范围的不确定性。政府、公共权力组织和民间组织都有可能成为权力的中心。同时作用范围也随着主体的不同而不断发生变化，小到一个具体组织，大到一个国家，甚至是整个世界，都可以是治理理论应用的范围。

二是治理方式由强制性为主，转变为以平等、对话、合作为主的多元化手段，

三是权力运作向度由单一的官僚制所设计的自上而下转向自组织网络式的多元互动的模式。在治理过程中，它所依靠的是合作网络的一种权威，而不单是政府和公共组织的权威。

四是治理追求的目标由传统的“善治”向一种良好的治理即“善政”转变，并由单纯的追求效率转向为实现公共利益最大化，使国家与公民社会形成一种更为有效和良性的互动关系。

五是“治理”是建立在公众的知情权基础上的，对政务透明有高度要求。而在信息化时代下，信息廉价便捷广泛的传播，使得屏蔽已不可能，它要求政务公开透明，以满足公众的知情权。否则，必然招致普遍质疑。

六是“治理”的权威建立在公民的认同和共识基础上。“治理”以自愿为主，必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，“治理”就很难发挥出真正的效用。

(二)信访工作与治理的理念

1.在我国全面深化改革中，信访与社会治理是密不可分的。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调：创新社会治理体制，改进社会治理方式，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。改革信工作访制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

2.在各项工作中，信访是社会治理工作中的重要组成部分。社会治理的目标在于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序。信访作为社会治理的重要组成部分，在缓解社会矛盾、维护群众权益方面一直发挥着至关重要的作用，可以说在维护社会秩序的稳定、和谐方面，信访做出了自己的最大贡献，这一点，在基层尤为突出，在村、镇一级，只要群众的诉求得到及时解决，矛盾得以及时化解，权益得到有效的维护，就不会出现不稳定因素，便可保一方稳定。

3.信访工作中体现了治理理念。治理以群众参与为基础，而信访工作正是为群众提供了参与社会治理的途径，解决群众诉求的过程更是改善社会治理的过程，继而实现公共利益最大化，使国家与公民社会形成一种更为有效和良性的互动关系，这些都是治理理念的关键所在。

(三)当前基层社会治理的问题

1.政府治理中存在的问题

一是重管理轻服务。当前，政府职能还未从传统方式转变过来，对于某些社会事务，政府仍习惯于采取行政审批和政府许可的办法进行管理。例如：对于农户养殖业的发展，一级级的政府审批，有时在很大程度上挫败了群众的积极性。对于某些社会矛盾和利益冲突，采取管制行为来压制矛盾，表面上解决了问题，实际上往往使矛盾更加激化，产生更剧烈的社会负面影响。例如，对群众越级上访事件，部分政府在上级高压考核办法的影响下，采取打压手段，有时“接访”变为“截访”，“截访”又变“劫访”，结果往往引发更加恶劣的群体性事件。同时，政府过多地承担生产者的角色，一方面加重政府自身的财政、人员等的压力，另一方面不利于公共物品或服务的有效提供。另一方面，重准入审批、轻事后监管的政府行为更不利于问题的预防，造成社会成本和化解成本的双重增加。[1]

二是社会服务单一。随着经济社会的不断发展，农民需求呈多样性特点，不仅有物质需求，还有教育、医疗、文化、民主、尊严等多方面需求，由于受观念落后和发展不够等因素的影响，国家提供给农民的公共服务单一，难以满足农民群众渴望得到与城里人均等的社会保障、文化教育、卫生保健、社会治安等多样性服务的需求。

三是管理方式陈旧。面对日益复杂的社会形势和利益纠纷，一些基层管理者任然抱守过去“行政管理一切”的陈旧模式，不善于用教育的、行政的、经济的、法律的手段去解决社会问题，往往处于“老办法不适用，硬办法不能用，软办法不管用，新办法不会用”的尴尬境地。[2]

四是政府管理“伸手”太长。从现实情况来看，政府管的过多、统的过死现象仍然存在，基层自治组织比如村、社区和中介服务组织以及广大群众的积极性和主动性没有充分调动起来，“政府拼命干，居民旁边看”以及“上热下冷”的现象普遍存在。

2.其他社会群体治理中的问题

一是民间组织的失灵。在基层，民间组织弱小和发育不足，成为社会治理中比较突出的问题。一些民间组织诸如合作社、协会组织，近年来，虽然发展速度很快，规模不断扩大，但是大部分处于起步阶段，发展还不完善、不成熟，这使得它们不能在社会管理中发挥最大作用。

二是群众参与积极性不高。群众参与是社会治理的基础，但是在基层，随着社会经济的发展和信息时代的到来，虽然群众参与社会治理的积极性比以前有大幅提高，但是层次依然较低。在像村委会这种距离群众最近的村民自治组织的选举中，仍有部分群众还抱有“谁干都一样”的思想，所以提高群众参与社会治理的积极性仍是一个很大的问题。

三是缺乏合理的参与方式和途径。合理的参与方式和途径是实现社会治理的手段，而协商作为一种民主治理的方式，强调自由而平等的公民在公共利益的指向下通过对话、讨论、协商而达成共识，并最终形成约束各方参与主体的公共决策，从而达到社会治理的目标。目前，在基层，缺乏合理的参与方式和途径，导致不能实现各方主体最终的有效参与。

三、社会治理与信访工作的路径选择

(一)加强基层思想阵线的教育，提高群众素质

要紧紧抓住與论宣传阵地的主导权，加强对广大农民群众、工人及其他社会从业者思想领域的宣传灌输，强化主旋律意识，增强人民群众对党委政府的认同感、认知感。信访问题的发生在基层，信访问题的解决也在基层，宣传教育要面向最基层、要面向一线，既有对基层干部的党性教育，也要有对广大人民群众的社会主义核心价值观教育和法制教育，要教育广大基层干部正确认识自己手中的权力，牢记全心全意为人民服务的宗旨，严格依法按政策办事，要教育和引导广大人民群众通过理性有序的方式和法律的渠道解决利益诉求和矛盾纠纷。要进一步普及法律知识，建议将法律法规知识以通俗易懂的形式进课堂、进学校，从小学开始就灌输法制意识和法律知识，营造学法、懂法、守法、用法的社会舆论氛围。

(二)切实更新观念，牢固树立为民思想

“一切相信群众、一切为了群众、一切依靠群众”，“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，“以人民拥护不拥护、满意不满意、答应不答应作为检验工作标准”，是党中央提出的一系列以人为本的治国理念。将这些理念真正融入到思想中，落实在行动上，应尽快实现三个转变：一是，由“官权”本位向“民愿”本位转变。将工作重心从注重决策、管理，向注重倾听、服务转移。要倾听群众呼声，真心为群众办事。二是，由自上而下向自下而上转变。将公众需求和意愿作为政府工作的动力，制定政策、工作精力、人力物力围着公众需求转，让人民群众真正成为社会管理的主体。三是，由形式主义向深入基层、深入实际转变。走出“文山会海”，减少“闭门造车”，到工作一线中去，到群众中去，了解真实情况，解决实际问题。[3]

(三)畅通渠道，健全群众诉求表达和反馈机制

社会管理创新以公众需求为导向，前提是要健全公众诉求表达机制，使公众诉求及时、无障碍地得到表达。一方面，要通过畅通群众来信、来访、来电、市长信箱等渠道，及时反映群众诉求。另一方面，各级党委政府为群众解决了什么问题，要及时反馈告知，便于群众监督，使这项工作成为党委政府改进工作、提高水平的重要抓手。在畅通渠道上，还应与时俱进。在传统的来信、来访、来电等渠道基础上，充分发挥网络、媒体等现代信息技术和传媒优势，广开言路、正确引导、广泛监督，形成政府和公众的互动，共建和谐社会。

(四)建立科学完善的信访工作考核机制和信访问题终结机制

当前上级对信访的考核还是体现在信访量上，只要来人上访，不论反映的问题是否已经得到妥善处理，不管有道理没道理都纳入考核，客观上也造成了拦访截访现象的出现，并且还造成了信访人以访施压心态的膨胀，只要无理要求得不到满足，就以越级上访要挟地方党委政府。要建立一套科学的信访工作考核体系。改革和改进信访工作管理考核办法，积极引导，使各级信访工作关注点由“量”向“质”上转变，通过信访事项处理“质”的提高，实现信访案件“量”的下降。再就是当前还没有建立起信访问题终结制度，一些信访问题法律程序和信访程序已经终结，但信访人重复越级上访行为时有发生,尤其是一些信访老户，反反复复越级上访，但上级态度暧昧，只满足于向下交办，不能理直气壮地予以终结，给信访人充分想象空间，仍然反复上访，造成终而不结。要建立一套系统科学可操作性强的信访终结制度，实现上下协调、左右联动、信息共享，有助于各级各部门统一口径，实现越级上访尤其是进京上访形式的好转。

(五)转变政府职能，建设服务型政府和有限政府

政府必须划定自己的作用边界，使自己成为有限政府，该交给市场的就必须交给市场，而该交给社会的必须交给社会，形成政府、市场与社会的良性互动格局。在政府与社会的关系中，那些政府自己无法管理或管理不好的空间，应让渡给独立的民间社会组织进行自我管理，或者与民间社会进行共同治理。

(六)创新社会管理体制，理顺社会管理组织的协调关系

要适应多元社会和信息社会形态，从“根系”状管理，转向“网格”管理，使管理扁平化，以“格”为工作基础，以“网”为运行一套。理清村民委员会或居委会的居民自治职能，推动良性互动，实现群众的自我教育、自我管理、自我服务，使村(居)、社区成为社会管理的基础。[4]

(七)培育和发展各类社会组织，促进民间社会成长

社会治理首先应该强调民间社会的自我组织和自我管理，因为从根本上说，最广泛起作用的、维持社会稳定和社会秩序的自动调节机制必定是公民和社会组织的自我管理。社会中公民和社会组织的自我管理是维持社会秩序和社会稳定的根本条件，如果没有社会的自我组织和自我管理，公民和社会组织的一切活动都依靠国家和政府发出指令实施控制，那么，国家和政府将不堪重负，社会秩序和社会稳定也难以维持。从这个意义上讲，为了维护社会稳定和社会秩序，国家和政府首先应致力于促进民间社会的成长和发育，致力于提高民间社会自我管理的能力和水平。

(八)提高广大群众参与社会治理的主动性与积极性

只有充分发挥群众的参与力量，使民间社会成为社会治理的真正参与者和监督者，不断完善群众权利对于公共权力的制约机制，才能在调动群众和民间社会参与积极性的前提下保证和增加社会治理的透明度；才能促进群众享有基本公共服务权利平等和机会均等，切实保护社会弱势群体的权益，保证人民群众共享社会发展的成果；才能及时反映群众意愿，引导全体社会以理性合理的形式表达利益要求、解决利益矛盾等。

[1]陈振明.社会管理理论、实践与案例[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[2]龚维斌，陈图深.中国社会管理论丛[M].北京：国家行政学院出版社，2012.

[3]王传颂.以公众需求为导向增强社会管理创新的针对性，信访与社会矛盾问题研究[M].北京：中国民主法制出版社，2012，(2).

[4]顾建键.政府社会管理方式创新的对策，研究社会建设理论探索 2011-2012研究进展[R].北京工业大学人文科学学院，2012.

2014-10-11

山东农业大学文法学院，山东 泰安，271018

刘苗苗(1985- )，女，汉，山东泰安人，山东农业大学文法学院硕士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山东农业大学文法学院院长、教授，研究方向：公共政策；本文通讯作者。

D632.8

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1008-8091(2015)01-0079-08