“街头官僚”在政策执行中的行动逻辑与责任控制

2015-04-02张文翠宋明爽

山东农业大学学报（社会科学版） 2015年1期

□张文翠宋明爽

□张文翠宋明爽

利普斯基(M·Lipsky)把“街头官僚”定义为在公共部门直接面对民众、具有政策判断力的人员，而中国土壤上的“街头官僚”主要是“镇头官僚”，他们是指乡镇政府的政策执行人员。其特殊的身份、地位和工作性质，决定了他们具有选择执行、替代执行、敷衍执行三种独特的行动逻辑。为有效防控他们在政策执行时滥用权力，本人从“镇头官僚”自身、基层政府组织和公民的角度出发，就规范自由裁量权的运用，落实“镇头官僚”责任追究制，监督“镇头官僚”的政策执行等问题，进行了有益的探讨。

街头官僚理论；“街头官僚”；政策执行；行动逻辑；责任控制

自1980年美国学者利普斯基(M·Lipsky)创立街头官僚理论以来，基层政府工作人员的政策执行研究，就逐渐成为行政管理研究中的一个备受关注的领域。近年来，我国一些基层政府工作人员出现失职现象，也由此导致有关群体性事件，其中很大程度上都与基层公务人员的政策执行不力直接有关，如2009年广东东莞车站站长因工作人员协助乘客爬窗上车，导致“爬窗被免”事件，2014年平度市政府违法征地导致杜家疃村纵火案。可见，作为传递和沟通上级政府和公民信息的纽带，基层公务人员是基层政府代表，他们的工作直接影响着基层政府在公民心中的形象和威信。西方街头官僚理论在剖析基层政府工作人员的政策执行上为我们展示出一个全新的理论视角，“镇头官僚”作为乡镇政府政策执行人员，如何明确和掌握他们的行动逻辑，控制和规范他们的行为责任，成为一个格外需要关注的问题。

一、街头官僚理论要义

街头官僚(street-level bureaucrat)理论诞生在20世纪70年代的美国，它的提出是基于官僚在政策制定中的作用和他们在政策执行中拥有的自由裁量权的问题。1977年，利普斯基(M.Lipsky)撰写《建立一个街头官僚理

论》一文；1980年又正式出版《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书,这标志着“街头官僚理论”正式建立。[1]所谓的街头官僚理论，实际上是指关于基层官僚自由裁量权在一系列约束下，由基层官僚所做出的一组选择的理论。街头官僚理论研究的核心，是官僚政策执行“再决策”问题和自由裁量权问题。

(一)官僚政策执行“再决策”

“街头官僚”每天都在执行政策，在此过程中，政策可能不适宜具体的行政行为，因此，他们在政策执行过程中都必须不断进行“再决策”，对不适宜的政策做出一些调整。在政策执行过程中，无论公共政策规定得如何细致，对于充满差异性和动态性的具体情境，政策执行者都必须自由裁量、适时再决策。“街头官僚”政策执行的资源与执行任务相比，可能是不充分的，“街头官僚”所在的组织或部门的目标在某些情况下是模糊不明确的，当具体情景出现，他们可以将“原则性政策”变成“可操作性政策”，可以根据自身利益，选择性执行政策，也可能对上级政策实行软抵抗，或者直接抵制上级政策，另搞一套。

(二)官僚自由裁量权

官僚的自主权和自由裁量权，是政策“再决策”依照所在地的具体情况做出的。如同利普斯基所言，“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有相当大的自由裁量权”[2]。这种自由裁量权，即“街头官僚”在执行活动中，不得自定义工作范围、工作内容和工作方法，但在把法律法规和一般性规章制度运用于特定的公民或实际情景过程中，“街头官僚”必须作出某些判断，以决定应该适用何种类型的规则或是否适用某一特定规则。[3]然而，在实际操作过程中的自由裁量权容易被滥用、误用，因此必须对政策执行“再决策”和自由裁量权二者适时进行责任控制，以确保政策执行不走样不变形，控制在政策原则度的范围之内，从而能够保证公共利益，使自由裁量权成为一种真正负责任的权力。

二、“镇头官僚”在政策执行中的行动逻辑

(一)中国土壤上的“街头官僚”——“镇头官僚”

通常意义上讲，“街头官僚”是指置身于基层、工作在最前线、直接与公民打交道的政府工作人员。最典型的“街头官僚”有城市管理者、警察、收税员、公立学校的教师、公益机构的工作人员等。他们控制和管理着许多公共资源，他们的决策可以直接影响公民的政治利益。一言概之，在现代社会，“街头官僚”地位举足轻重，他们决定着公民的惩罚与奖励。[4]

西方街头官僚理论运用于中国，“街头官僚”实际上是指“镇头官僚”，他们是工作于乡镇政府中的政策执行人员。通俗意义上说，既包括乡镇政府层级的公务人员，也包括村干部。但根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国公务员法》对“公务人员”的界定，“镇头官僚”，是指工作在一线、能够实施行政管理的国家基层公务人员，他们是我国乡镇政府的政策执行人员，而不包括一般意义上的公立学校的教师、收税员等类型的“街头官僚”。在“国家—省—市—县—乡镇”五级政府层级中，“镇头官僚”是隶属于镇政府的工作人员，他们的工作相对于以上四级工作人员，具有很强的独特性，主要表现在以下三个方面：首先，“镇头官僚”处于政府最低层级，直接面对服务对象。他们工作在一线，只有上级，没有下级，权力小，与公民互动频繁、联系密切，因此他们的工作往往直接构成镇政府机关的产出。[5]其次，“镇头官僚”的工作集中于政策的执行。他们是国家公务员队伍的庞大群体，直接在现场与公民打交道。基层公务员主要的工作就是政策的执行，执行党和各级政府的路线、方针、政策，执行各级权力机关制定的法律、法规。最后，“镇头官僚”夹在国家与公民之间，他们主导着公民对政府的评价。其工作效率、执行能力直接影响着乡镇政府在公民心中的形象和威信。

“镇头官僚”具有特殊的角色、工作性质，所以他们在政策执行中表现出独特的行动逻辑。从大量现实政策执行实践中，我们可以归纳为三种行动逻辑：一是自身利益驱动的选择执行，二是资源稀缺导致的替代执行，三是激励不足引发的敷衍执行。分析“镇头官僚”在政策执行中的行动逻辑，既可以明确基层公务人员在政策执行中存在的问题，也可以控制“镇头官僚”在政策执行中的责任。

(二)“镇头官僚”的行动逻辑

1.自身利益驱动的选择执行

德国思想家马克斯·韦伯(Max Weber)曾指出：所有人身上一直存有获利的欲望、对营利、金钱的追求，逐利是人的本性，“可以说，尘世中的一切国家、一切时代的所有的人，不管实现这种欲望的客观可能性如何，全都具有这种欲望”[6]。利益是人们行为的根本原因，是利益驱动人们从事各种活动。无论是个人、团体，还是社会，都存在利己主义倾向，其自身利益通过各种形式表现出来。“政府有其利益，政府各部门也有其利益，而且中央政府与地方政府存在很大区别，政府行为和国家公务人员的行为与其自身的利益有密切关系”[7]。

在政策执行过程中，执行主体无法规避政策的价值指向与自身利益不相一致的情况，导致一些执行主体会根据自己对政策的偏好，制定出与原有政策目标不符的执行计划，致使执行效果偏离政策目标。很多乡镇政府在追求经济增长的目标压力下，以土地换发展，通过对国家政策的“探索创新”，突破相关法律红线，变相圈地。例如，2014年7月，山东省栖霞市臧家庄镇燕地村约800亩的荒地，被栖霞经济开发区转租给华安产业园使用，而公开的土地批文显示，华安产业园能够使用的建设用地仅为130余亩。栖霞经济开发区政府不全面、不完整执行公共政策，受自身利益驱使选择“以租代征”，使处于弱势地位的农民权益屡屡受损，类似利益冲突正日趋尖锐。如法国学者夏尔·德巴什所言，“如果决策与行政机构所希望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”。[8]这就是说，当政策的价值目标相左于执行者的利益时，执行者就会想方设法抵制这项政策或选择性执行政策。街头官僚自己最清楚政策的具体内容是什么,政策会对服务对象产生什么影响……作为基层政府工作人员，有时他们同样也是政策执行的服务对象。相对公民来说，他们第一时间接触政策，在执行以社会公共利益为目标的国家政策时，他们很少能够自觉地以第三者的身份来执行政策。多数情况下，受自身利益的驱动会有选择性地执行政策。

2.资源稀缺导致的替代执行

政策的执行需要资源，政策执行过程要依靠基本的财物资源、人力资源、信息资源，来保障政策的顺利执行，此外，还需要依靠权威资源和制度资源等，确保政策执行达到目标。而如此丰富的资源配备，对我国乡镇层面政府机构和政策执行人员而言，很少能够满足其要求，这就会引起政策执行领域的资源稀缺问题。现代公共服务理论认为，基层政府部门要以公共责任和顾客至上为价值目标，公共服务以效率能力、服务质量、公共责任和社会公众需求的满足为评价标准，相对街头官僚面临的任务而论,街头官僚所拥有的资源一般是有限的,信息匮乏及人员能力欠缺等会导致公共服务供给的不足。当资源的稀缺与需求的不能有效供给结合,“街头官僚”就会在资源条件约束下完成工作,从而面临各种不确定性。[9]

街头官僚执行公共政策需要各种资源的保障，当这些资源能够充分供给时，他们才会不折不扣执行上级政策，否则，会因其中某一种资源的原因导致政策的替代执行。现阶段，我国农村正在开展土地确权工作，以山东省为例，依据《山东省农村集体土地确权登记发证工作实施方案》，在准备阶段，“要联系实际对相关人员实行业务培训，包括权属界线调查、指界、GPS定位技术操作等。利用中介机构在调查、土地登记代理等方面的技术优势，为工作开展提供便利。”该方案中，明确要求土地确权管理部门，即各级地方政府根据自身情况做好相关人员的培训，利用中介机构，聘请专门测绘公司，帮助开展工作。而在实际工作中，经济条件好的乡镇政府可以聘请大的测量公司，实施精准测量；而财力薄弱的乡镇，没有足够的人力、物力、财力，严格按照省政府规定，完成土地确权任务，但是面对上级政府压力，他们只好对山东省的政策方案做出调整，在人员保障上替代执行，为节省经费开支，很少甚至不对相关人员培训，缺少测绘公司的介入，只是让村两委成员或村组成员，人工完成土地丈量工作。如此以来，既难以达到预期的政策效果，也无法完成政策目标。

3.激励不足引发的敷衍执行

基层公务人员的激励机制不健全，很多激励措施落实不到位。没有高效的激励，“镇头官僚”的工作热情就调动不起来，其工作质量就难以保证。现阶段，对“镇头官僚”的激励，主要是通过职务的晋升来实现。虽然《中华人民共和国公务员法》为公务员设置了职务晋升和职级晋升的“双梯制”晋升通道[10],但在等级森严的科层体制中,职务晋升难度并未减轻。此外，由于“镇头官僚”所做工作，往往是常规性、程序性的，他们的投入很少能够直接与应得奖励挂钩。再者，基层公务人员的职务晋升，缺乏公开的民主监督，论资排辈、长官意志、考核形式化风气依然存在。如此以来,职务晋升的稀缺，很大程度上会抑制对“镇头官僚”的激励。激励措施的缺失，也必然导致其工作动力下降，工作激情退化，工作时敷衍了事。

有关大数据显示，截至2012年底，全国公务员总数为708.9万人，基层公务员约占公务员总数的60%。90%的公务员是科级以下干部。从升迁比例来看，从科员晋升到处级干部的比例仅为4.4%，从处级升迁为厅级的比例低至1%。理想状态下，一名公务员，需要8年从基层办事员晋升到副科；需要3年从副科晋升正科；需要7年从正科晋升到副处；同样需要7年从副处晋升到正处。由此，可以推算，一个22岁的新入职公务员，到47岁可晋升至正处，10年后，由正处领导职务转为非领导职务退休。除少数能升至副厅级外，以上的时间及职务晋升路径是基层公务人员可期望的最佳政治生涯。[11]从上面的数据可以看出，绝大部分的基层公务员很难获得晋升和提拔的机会，而乡镇基层公务员更是如此。这种职务上的激励不足，就会造成“镇头官僚”工作懈怠。因此，在执行公共政策时，他们能躲就躲，能少干就少干；或者执行政策时只做表面文章，采取的措施很多不符合工作实际，这种行为不仅欺骗了上级政府，而且也对社会公众利益造成了损害。[12]

三、“镇头官僚”在政策执行中的责任控制

(一)从“镇头官僚”自身角度，约束政策执行行为主体

第一，重视直接执行主体的利益需求。对基层政府中政策执行者，即“镇头官僚”的利益需求的忽视或激励机制的欠缺，会在很大程度上导致公共权力异化，易引发“镇头官僚”的寻租行为。因此，必须重视政策直接执行主体的利益需求，对“镇头官僚”的合理化利益诉求，上级部门应充分予以重视，特别是对“镇头官僚”常规性、程序性工作，要让这种默默的付出得到应有的回报。

第二，规范自由裁量权的使用。要处理好公共政策和自由裁量权调整问题，“镇头官僚”既要根据社会发展多样性、复杂性环境，改变僵化执行政策的局面，发挥主观能动性灵活执行政策，又要防止“镇头官僚”在“自由裁量权”的名义下，任意曲解公共政策，从而堵塞其寻租空间。譬如，重庆万盛区一煤矿老板违法多生育三胎，而镇政府人口计生部门运用自由裁量权，把国家规定应征收的3000万元降至71万，这中间的2929万被计生部门自由裁量掉。[13]乡镇政府部门要扭转这种肆意运用自由裁量权的局面，细化政策执行标准、让政策执行弹性空间合法合理，对政策执行行为主体进行有效的约束，以最大限度维护社会公平正义及实现公共政策的价值目标。

(二)从基层政府组织角度，强化“镇头官僚”责任落实

一方面，建立有效的激励机制。有效的激励，特别是职务晋升的激励，是“镇头官僚”工作的不竭动力。因此，基层政府应尽可能在有限资源的供给范围内构建激励机制，促使公共政策执行规范、合理。如果想让“镇头官僚”在公共政策执行上，提高工作热情，保证工作质量，就要科学规范“镇头官僚”的晋升，在职务晋升和职级晋升双梯通道的条件下，注重优秀人才和有突出贡献者的晋升，[14]创新职务晋升要求，破除论资排辈风气。此外，职务晋升要更加民主化，不搞形式主义、长官意志，在公平的环境下，提拔和重用“镇头官僚”。

另一方面，健全完备的责任追究机制。为增强“镇头官僚”的责任感、使命感和危机意识，基层政府应当设置目标，实行岗位责任制。围绕政策价值导向、计划的实现而设立目标，根据公共政策执行的任务配置工作职位，确定职责范围，做到因事设岗，因岗择人，[15]把责任落实到具体部门或个人身上。同时，要追究“镇头官僚”的法律责任，对造成恶劣影响的，追究相关领导的责任。深化对失责行为或卸责行为的民主问责，促使“镇头官僚”履行对公民的责任。比如，宁夏平罗某乡镇截留挪用农业补贴资金，对建设用地仍发放农资综合补贴和粮食直补，对14名乡镇领导实行行政问责。

(三)从公民自身角度，监督“镇头官僚”政策执行

其一，要激发公民政策执行的参与热情。由于公共政策的执行是对特定对象利益的再分配，政策的执行不仅要依靠执行直接主体的工作，而且要强化作为执行间接主体的公民的参与。随着公民主体意识的增强，在政策执行上，公民可以实行有效监督、控制等制衡力。在政策执行过程中，乡镇政府要为公民检举和监督“镇头官僚”提供多样化有效的渠道，如微博、论坛等，充分利用舆论媒介的覆盖面广、报道及时的特点，发挥其监督作用[16]，确保公民对政策执行问题的有效关注，实现政策执行的有效性和目的性。

其二，要增强公民对政策执行的认同度。改变过去政策执行进程中，执行主体与公民相对隔离、自我封闭的状况，实现执行主体与公民的良性互动。例如，海南儋州，依靠村干部带头和村民对政策的认同，一个月完成高铁征地清表工作。记者调查村民对于征地的看法，他们都表示：“不后悔!值得!”“我们都相信高铁建成后，能让我们落后的现状有所改观!”为增强村民对国家政策的认同，村委副主任率先砍掉自家种植8年的橡胶树，他说，高铁项目是造福子孙后代的大事，我们都应该支持。在他的带领下，加之，国家合理的土地、青苗补偿，村民积极响应配合，使得基层政府能够顺利执行党和国家的政策。海南儋州的做法，提示基层政府在执行公共政策时，可采取村干部带头的做法，强化民众对政策的认同，只有民众，这一政策执行间接主体对公共政策有了心理认同感，才能减少人为的抵制，实现政策的有效执行。

总之，在构建“大社会、小政府”，提高行政效率的今天，要将乡镇基层人员在政策执行中的行为逻辑和责任控制摆在重要位置。基层公务人员，特别是“镇头官僚”，只有在政策执行过程中，合理规范自身行为，科学运用自由裁量权，才能使公共政策符合公共利益要求，实现公共政策目标。毫无疑问，西方的街头官僚理论为达到上述要求提供了很好的理论依据，基于此，我们只有结合中国乡镇政府的实情，在政策执行中，对“镇头官僚”做好责任控制，才能为我国的行政改革做出新的贡献。

[1]李严昌.街头官僚视角下的基层政府回应机制建设[J].云南行政学院学报，2012,(6):29-33.

[2][4]M.Lipsky.Street-level Bureaucracy：Personal Confusion in Public Service .New York: Russell Sage Foundation，1980:13,5-9.

[3][10]韩志明.街头官僚的行动逻辑与责任控制[J].公共管理学报，2008,5(1):41-48.

[5]周定财.街头官僚理论视野下我国乡镇政府政策执行研究———基于政策执行主体的考察[J].湖北社会科学，2010，(5):31.

[6][德]马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1987.

[7]齐明山.转变观念界定关系———关于中国政府机构改革的几点思考[J].新视野，1999，(1):38.

[8][法]夏尔·德巴什.行政科学[M].上海：上海译文出版社，2000.

[9]李旭琴.街头官僚在公共政策执行中的偏差及矫正[J].北京工业大学学报，2009,9(3):50-54.

[11]大数据解读真实基层公务员2014年04月14日，来源：瞭望观察网 (http://renshi.people.com.cn/n/2014/0414/c139617-24892892.html).

[12]陈李理.乡镇政府政策执行力提升研究[D].湘潭大学，2012:20.

[13]罚3000万降至71万自由裁量权别成合法恩惠权 2008年04月24日来源：凤凰资讯(http://news.ifeng.com/opinion/200804/0424_23_506690.shtml).

[14][15]宁骚.公共政策学[M].高等教育出版，2012(2):370,371.