民间借贷政策规制的社会福利效应:一个分析框架

丁骋骋，冯金玲

(1.浙江财经大学金融学院 浙江 杭州 310018;2.法国兴业银行(中国)有限公司 北京 100033)

一、引言与文献综述

民间金融由于其独特的两面性往往被视为“铺满鲜花的陷阱”。虽然民间金融有其正面效应，但由于缺乏合理的规制，民间借贷纠纷频发，各类民刑案件层出不群，因为非法集资引发的民间借贷风潮也此起彼伏。民间借贷政策规制已成为当前亟待解决的现实问题，它不仅对我国金融体制改革有现实价值，对进一步完善金融监管体系、维护我国金融安全也有重大现实意义。民间借贷的政策规制包括民间借贷市场的规范引导和监督管理。我国对民间借贷有严厉的禁令规制，民间借贷区分为合法与非法两个部分，这种区分最初是根据利率高低为依据的。除此以外，根据《商业银行法》和《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，又有三类非法的金融活动:(1)非法吸收公众存款;(2)非法集资;(3)非法放贷、贴现、拆借等。①第一、三类均有相应罪名，非法集资罪只有使用“诈骗手段并占为已有的”才构成“集资诈骗罪“。参见《刑法》第176条、第192条，以及《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。这三类金融活动只要行为主体是个人，自然被视为非法民间借贷，然而在现实中是很难认定与取证。而各地一直流行的“会”，及大量的民间金融中介组织以私人会所、寄售行等形式在地下运行，成为监管的盲区。

李丹红(2000)认为，民间金融领域存在着道德风险、逆向选择问题，这一方面需要政府帮助形成有效的制度安排，提供良好的制度环境以抑制上述问题，另一方面也需要央行对金融机构实施规范的监管［1］。张书清(2008)分析了我国现行制度对民间借贷的种种压制，并提出了在权利保障的前提下来规范民间借贷活动［2］。高晋康(2008)认为应对民间金融采取自由的制度取向，对达到规制标准的法律边界内民间金融形式予以规制，并确认边界之外民间金融的自由地位［3］。邱兆祥等(2009)指出民间借贷合法化是大势所趋，为了最大限度地发挥其积极作用，限制其消极效应，必须采取多种措施加强管理和引导［4］。然而，一直被期待的《放贷人条例草案》至今没有公布。直到现在，合法的民间借贷与非法集资之间，一直没有清晰的法律区分。由于目前我国关于民间借贷的法律规度仍然不完善，监管体系也存在着主体缺失、过于严格等问题，因此必须重构我国民间借贷监管法律制度，完善我国民间借贷监管模式和建立多层次的金融监管体系。

总体而言，国内关于民间借贷的政策规制研究更多是从法律层面的分析，从经济学层面对民间借贷的政策规制进行微观机制的学理分析比较缺乏。在国外，对于政府的两种规制政策——禁令管制和征税管制一直存在争议，Miron(2004)认为对于违禁品，合法化规范管理比强令性禁止管制的政府规制效果更佳。相较而言，禁令下违禁品的价格上升幅度较小，对消费影响更弱，而且极易引发社会治安问题［6］。Glaeser和Shleifer(2001)阐释了政府更青睐于禁令管制的一个主要原因:由于在禁令管制下，民众的自发监督可以相应减少政府的规制成本，比征税管制下发现违规者的成本更低［7］。但Glaeser和Shleifer忽略了规制执法成本如何作用于削减非法商品的消费数量。由于民间借贷活动具有隐蔽性，参与者分布广泛，对其实施监管需要消耗大量资源来侦查违规民间借贷活动并惩罚违规放贷者。当考虑到执法成本这一层面时，非法化禁令就不会再比合法化征税“便宜”了。Becker和Stigler(1974)认为投入到警察、法庭及专门设备上的司法成本越大，就越容易发现犯罪和对违法者定罪，预期的司法行为效果也越强。但对非法违规行为进行制裁，也构成了社会成本。所以分析执法管制的经济效率时有必要充分考虑执行成本这一因素［8］。

非法化取缔和合法化征税是政府规制民间借贷的两种主要手段。当考虑到政府的规制执行成本时，实施禁令的直接管制与征收税收的收费管制在规制效果上存在差异。之前的研究几乎所有的文献都指出，对民间借贷的规制必须从其本身的特征着手［4］［5］。本文借鉴Becker，Murphy和Grossman(2006)毒品市场政策规制理论［9］，构建一个民间借贷政策规制模型。民间借贷与毒品市场虽然存在本质方面不同，但与毒品市场相似，需求缺乏弹性，政府的执法成本也很高。本文在考虑需求弹性和执法成本因素的情况下，对社会福利及民间借贷数量等方面的规制效果进行分析。

二、需求弹性与执法成本的作用机制

(一)民间借贷为何缺乏需求弹性

民间借贷的需求缺乏弹性，这一点首先可以从它的悠久历史说起。我国东南沿海一带长期盛行各种“会”，这在众多的地方志中时有体现。解放前，割青苗、西瓜络等借贷方式仍广泛存于民间。建国后，特别是改革开放后，民间借贷兴起，形式更加多样化①参见温州市金融志、乐清市志、瑞安市志、泰顺县志、苍南县志、黄华镇志等温州地方志。。民间借贷市将大量分散的、沉淀的民间闲置资金按市场导向配置，对温州民营经济的发展壮大起着不可替代的作用。在这个市场，中小企业的需求弹性比较小，资金需求对利率的变化不敏感。原因有:(1)正规金融供给缺乏;(2)金融排斥的存在，中小企业、弱势群体难以获得各种金融资源，或者遭遇信贷约束;(3)宏观调控下民营企业不得不求助于民间借贷。宏观调控下的银行信贷紧缩导致民营企业通过正规渠道融资更加困难，现金流枯竭。为了不致于陷入信用危机，不得不求助于民间借贷，以实现短期“过桥”融资，因此在民间金融风潮发生时，民间借贷在利率上升时反而可能增加［10］。民间借贷利率与借贷金额正相关，这有点类似“吉芬商品”(如图1拐折的虚线部分所示)。

假定民间借贷是一个完全竞争市场，市场上有无数个放款人和借款人，每一笔借贷资金有恒定的单位成本c(E)。而民间借贷利率，即借贷者的资金成本r也等于c(E)。如果不对民间金融实行任何禁令或管制，则有E=0，这时有r=c(0)，如图1中所示自由竞争市场中的均衡点f。如果政府针对民间借贷实行严格规制，比如追查非法放贷者，并对其进行起诉，则有E＞0。政府的管制活动将提高民间资金的借贷利率水平。图1中，民间借贷利率由c(0)上升至c(E)，对应的均衡点由f上升至w，资金借贷量则由自由竞争市场下的Kf降到规制下的均衡水平Kw。

图1 民间借贷的需求弹性

(二)打击民间借贷的执法成本

在我国，合法借贷与非法集资很难确定，即使确定为非法集资，在非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪的判定上也往往引起较大的舆论争议①如孙大午案、吴英案、曾成杰案等涉及非法集资刑事案件，学界与舆论界对法院判决一直存有疑义与争论。，这是民间借贷执法成本高的首要原因。不仅如此，民间借贷由于隐蔽化程度越来越高，案情复杂，调查取证也十分困难。非法集资一旦案发，集资者往往“跑路”一走了之，使法院判决执行受到影响。在正常利益得不到保障的情况下，债权人往往采取极端手段，形成涉众型的集访活动，甚至激发血腥事件，造成极大的社会负面效应。

我们用一个民间借贷市场模型来分析资金的需求弹性与行政执法支出对规制效率的影响，其中政府对民间金融的规制目标是减少非法民间借贷资金的规模，增加整个社会福利(包括社会效益和经济效益)。民间借贷的需求弹性是理解惩罚对放贷者影响的关键。如果用Δ表示变化的百分比，借贷资金单位成本的变化用Δc表示，有ΔK=εdΔc，其中εd＜0表示民间借贷资金的价格需求弹性。当政府对民间借贷采取规制时，借贷者的资金成本变化ΔQ可用以下公式表示为:

假设民间借贷在一个完全竞争市场上以恒定的单位成本供给，放贷者所获利润为零。所以，无论在自由竞争市场还是政府严格管制的市场均衡下，放贷者的资金供给成本恒等于放贷所得收入，也即借贷者的资金使用成本。因此，当政府对民间金融实施规制时，放贷者在投入成本上的变化应等于借贷者在使用资金成本上的变化。方程(1)表明，若εd＞－1，则Δc与ΔQ成正比;反之，若εd＜－1，则Δc与ΔQ成反比。即民间资金需求富有弹性，则政府打击民间金融力度越大，放贷者借贷成本花费减少。若需求缺乏弹性，那么当政府干预民间金融市场对其进行规制时，随着行政执法力度的加强，放贷者提供资金的总成本趋于上升，非法民间借贷资金量下降。

三、需求弹性和最优化的禁令规制

假设政府的规制目标是社会福利最大化，因此在规制决策时需充分考虑民间借贷资金的社会和私人效益的差异，并对非法民间借贷资金供给者的防御成本进行分析。防御成本主要用于规避政府的侦查与惩罚。基于以上假设，我们来推导监管非法民间放贷者的最优决策。政府管制过程中，非法化取缔决策取决于使用民间资金的边际收益，及民间借贷资金的需求弹性。

(一)需求弹性对规制民间资金借贷利率与资金借贷量的影响

首先考察需求弹性如何影响政府规制民间借贷，其主要影响体现在不同需求弹性下政府对民间资金借贷利率和金额的规制效率差异上。政府在决定最优的规制决策时就需要考虑放贷者的反应如何影响执法支出成本的变化，进而影响政府的决策选择。

假设民间放贷者因非法集资被逮捕后，他们的放贷资金被没收并处以罚金F(按放贷资金单位水平计量)。放贷者的成本A包括不能够利用正规的司法系统执行合同，借贷合约无法律保障造成的损失。因为借贷双方为规避政府的监管和查处，经常使用相对隐蔽的不合规方式放贷经营等①在田野调查中我们就曾发现，民间借贷双方一般都会签订正式的借贷合约，利率都在合法范围之内，但实际的执行利率远高于书面利率，一般口头约定，隐蔽性很高。。完全竞争市场中，根据规模报酬不变原理，价格通常被确定为最小单位成本水平。对于给定的E和A，民间资金借贷利率为:

指数θ给出了违规放贷者被查处逮捕的可能性，因此民间资金借贷利率是关于指数θ的线性函数。由于政府的禁令规制，民间借贷利率明显超出了民间金融合法环境下的竞争性单位成本c。因为当民间金融被政府宣布非法化后，放贷者的资金供给成本相对提高，包括防御成本A，违规经营地下放贷的额外成本;θ(c+A)，被没收的民间资金的期望值;θF，缴纳罚金的预期成本。

当然，放贷者也可通过增加防御成本提高隐蔽性来规避政府惩罚，以此获取更大利润。但即使放贷者能够借由提高防御成本支出在一定程度上抵制政府的禁令管制，从而使得规制效果大打折扣，但政府加强惩罚制裁仍可以达到一定效果。因为政府加强处罚力度会提高民间资金借贷利率，这将减少民间资金借贷需求量，从而达到规制目的。其中，规制效率的大小取决于民间资金的需求弹性:需求越缺乏弹性，则规制举措对削减民间资金借贷量的作用越小。通过计算增加执法支出对资金借贷利率的影响，我们可以看出民间资金的需求弹性对削减资金借贷量的重要性。我们有:

由上式可以看出，需求弹性对政府规制削减民间资金借贷量的作用影响很大。民间资金的需求弹性越大，政府加强规制执法力度引致的民间资金借贷量削减越多。反之，需求弹性越小，削减效果越弱。因此，民间资金需求富有弹性时的规制效果优于需求缺乏弹性时的效率。

(二)非法化取缔的最优规制决策分析

如果政府的规制执法是一种纯粹的公共物品，那么执法成本将独立于放贷者的活动水平(即，C(E，K)=C(E))。如果政府执法行为是一种纯粹的私人物品(相对于民间资金放贷者而言)，生产中规模报酬不变的假设意味着C(E，K)=KC(E)。在本文模型中，我们采用以上两种假设的结合。除了需要支付这些执行费用外，为惩罚那些非法放贷者，政府还要负担额外的成本。假设政府所负担的这一部分规制成本与被捕捉和处罚的放贷者数量θK呈线性相关关系。所以，总的规制成本由以上各部分执行成本组合而成:

在民间金融的规制模型中，民间借贷资金给整个社会带来的效益低于私人边际效益，这里我们用借贷利率r来衡量私人借贷民间资金的意愿。如果S(K)是社会效益函数，则有≤r。由于民间金融活动存在负的外部性①虽然民间借贷弥补了正规金融的缺陷和不足，促进了中小民营企业的发展，但也存在各种隐患，如:冲击正规金融秩序，抵消国家宏观调 控等，一旦发生民间借贷纠纷或风波便会影响经济秩序和社会稳定。故而民间借贷活动存在一定的负外部性，且其大小程度并非固定不变。，则Sk严格小于r。当使用民间资金负的外部性超过对借贷者的积极效用时，则Sk＜0。基于以上假设，政府选择合适的执法成本水平以最大化社会福利。即政府需要最大化民间资金使用的社会效益减去获取使用民间借贷的资金成本，再减去政府规制成本后的社会福利。因此，政府规制的问题就可以简化为:

由其一阶条件可推导得出:

在这里，MR≡d(rK)/dK表示民间借贷资金的边际收益。

①若Sk≥0，即民间借贷具有非负的社会边际效益，如果民间资金的需求缺乏弹性，此时最佳的执行成本将为零，政府不宜采取非法化禁令规制，自由竞争市场下的资金借贷量也将是社会最优均衡水平。因为虽然这时的社会边际效益小于私人边际效益，但每增加一单位资金借贷量都具有正的社会边际效益。所以此时减少民间资金借贷量，将必然会导致社会总福利的损失。

无论使用民间资金给社会带来的边际效用有多么小，只要Sk为正，且资金需求缺乏弹性，那么最优的政府规制决策是保持自由竞争市场下的借贷水平不变。但这并不是说政府规制低效无能，或执法成本太高浪费资源。事实上政府通过政策管制施加给放贷者的成本支出可使借贷利率上升，从而达到削减非法借贷规模的目的。如此一来，在民间借贷资金需求弹性相对较小时，政府实施规制会使放贷者的成本与收益一起增加。但是如果Sk为正值，当规制下资金借贷量减少时，由于每减少一单位借贷资金带来的社会效益为正，所以此时社会整体效益不升反降。由于我们假设政府以社会福利最大化为目标，所以此时最优的政府决策显然是“无为而治”，即使这时民间借贷资金的使用对他人施加了显著的外部性效应。

因此，在Sk≥0的条件下，即使民间资金的需求富有弹性，只要民间借贷有非负的社会边际效益，而降低民间借贷量会减少社会效益，此时的社会最优解也是不干预，而不是采取禁令管制以减少资金借贷量。除非民间资金的社会边际效益非常低，而资金的需求弹性非常高，且规制成本可以忽略不计，在此情况下政府才可考虑对民间金融实施非法化取缔规制措施。

②若Sk＜0，即民间借贷的负外部性超过正面效益，如果资金需求缺乏弹性，政府介入民间金融市场的一个必要条件是Sk小于MR，此时政府对其实施非法化禁令规制。另外，如果民间借贷需求富有弹性，则此时政府应对民间借贷进行规制，减少资金借贷量以使社会福利最大化。如果忽略执行成本，随着资金借贷量的减少，民间资金的供给总成本趋于下降。因此，在Sk＜0条件下，通过实施禁令规制民间借贷，将使社会效益上升，社会福利最大化。即使考虑并提高执行成本，依然可实现民间资金供需的内部均衡，以下是民间借贷非法化取缔的规制决策点:

表1 非法化取缔的规制决策点

另外，民间借贷需求弹性对政府规制的边际执法成本同样至关重要，需求越缺乏弹性，借贷量下降越慢，执行成本便会增加更快。而在民间借贷需求富有弹性的情况下，对民间借贷进行禁令规制，当执行成本提高时，资金借贷量减少较多，此时的政府执法成本增加缓慢。只有当使用民间资金带来的社会边际效益很低时，政府广泛干预民间金融市场减少民间借贷才具有现实意义。

四、非法化取缔与合法化征税比较

我们再比较一下民间借贷实施非法化取缔与合法化征税对资金借贷量和社会福利的影响。

(一)合法化征税的最优规制决策分析

如果暂时忽略放贷者的防御成本与政府的规制执行成本，合法化征税下的社会福利函数为:

其中，竞争均衡下有r=c+τ，τ是每一资金借贷单位所缴纳的货币税，δ代表从纳税人处每征得一元税收收入提供的社会价值。对K求一阶导数，则:

或

①如果税收收入是纯粹的价值转移，有δ=1，由方程(13)可知:若社会边际效益低于私人边际效益，则最优货币税为正，即政府可以实施征税，且所征最优货币税等于私人边际效益与社会边际效益之差。另外，由于假设所征税收可完全转换为社会价值，所以此时的资金需求弹性于政府规制决策是无关紧要的。

②如果税收资源并非全额转移为社会价值时，有δ＜1，此时便需要考虑民间资金的需求弹性这一关键因素。若资金的需求缺乏弹性，政府税收收入带来的社会价值小于一个单位，这时只有当民间借贷的社会边际效益充分小于私人边际效益时，最优税收为正，政府适宜征税。

③如果税收带来的社会效益非常高，有δ＞1，这时即使需求缺乏弹性，且社会边际效益大于私人边际效益，最优税收依然有可能为正，政府可征税。当然，如果货币税设置得太高，放贷者可能又转入地下经营以避税。

表2 合法化征税的规制决策点

综上，若民间借贷需求缺乏弹性，对具有不同程度社会边际收益的民间金融活动，政府均可通过实施合法化征税来进行规范管制，以使社会福利最大化。

(二)禁令与征税的规制效率比较

接下来我们从资金借贷量和社会福利两个方面来比较非法化取缔与合法化征税的规制效果。不同的管制手段或多或少都会对政府规制民间借贷产生作用。但政府的执法成本较大，故而这一社会成本无疑成为比较分析规制效率的关键因素。而我们假设政府规制民间金融以社会福利最大化为最终目标，所以，社会福利的考量也是对禁令与征税进行规制效率比较的一个重点。

E*表示实施非法化取缔下使得社会福利最大化的政府最优执法成本，而且这一最优支出充分考虑到了放贷者的最佳防御成本A*。由等式(3)可知，实施最优禁令决策下，民间借贷利率为:

假设政府可以对非法放贷者进行严厉打击，并通过一系列有效的惩罚措施使非法放贷者的单位资金供给成本提高至r*，而合法经营放贷者的单位资金供给成本依然是c。如果货币税被设置为略小于r*－c，那么此时合法民间放贷可比非法放贷者获取更高利润。由于无利可图，非法放贷者或者被逼退出该行业，或转变成为合法放贷者。即使不考虑征税带来的税收收益，合法化征税仍比非法化禁令所需的规制执法成本低。因为征税下管制对象数量相对禁令更少，由于无人继续进行地下非法放贷，政府只有固定的规制成本C1E*。因此，在征税条件下，执法制裁只需提高非法放贷者的成本，使之高于合法放贷者的经营成本从而促使其放弃非法放贷而转为地上，以此就能有效遏制非法放贷。

如果忽略执法成本，由方程(10)可知，非法化取缔的最优规制决策下有:S禁=MR;由方程(12)可知，合法化征税的最优规制决策下有:S税=MR+δ(c－MR)。假设δ＞0，资金需求缺乏弹性，且有借贷资金的边际收益小于资金的单位成本，故合法化征税的最优规制决策满足条件:S税＞MR。所以，进行最优规制决策时合法化征税下借贷资金的社会边际收益水平高于非法化取缔，即有S税＞S禁。两种最优规制措施之下，对应的民间资金均衡借贷量分别为K税与K禁，表现在图2的第Ⅰ象限中即:K税＜K禁。

若考虑政府规制执法成本，民间借贷合法化征税的规制效率仍然优于非法化取缔。因为政府裁定所有民间金融活动为非法并进行管制，其执法成本明显提高。民间借贷合法化征税下，使社会福利最大化“最佳”的非法民间借贷量严格小于禁令条件下的“最佳”资金借贷量。这样使更多资金转向合法放贷。我们假定民间借贷资金总量固定，非法的民间借贷与合法民间借贷之间存在此消彼长的关系(图2第Ⅳ象限)。由于合法的民间借贷供给增加，可能使合法民间借贷利率下降。政府管制成本趋于下降，又可能导致社会边际效益增加(第Ⅱ象限)，民间借贷利率与社会边际效益成负相关，与公式(10)结果一致。这就意味着将民间借贷合法化并征税，比严格禁止民间借贷更能有效地规范民间借贷，促进民间金融市场健康发展。

图2 征税与禁令规制的社会效益比较

我们再来比较执法成本和税收收益情况下非法化取缔与合法化征税两种不同规制手段的社会福利函数:W禁=S(K)－rK－(C1E+C2KE+C3θK)与W税=S(K)－rK－C1E+δτK。当政府对民间借贷分别实施最优禁令和最优征税两种规制决策时，禁令所耗的规制成本明显高于征税所需固定执法支出。而且合法化征税在有效缩减非法民间借贷规模之外，也为社会带来高额税收收益δτK。综上而言有:W税＞W禁。政府对民间金融实施最优规制决策时，合法化征税比非法化取缔下的社会福利更大，更贴近政府的规制目标。

五、现实选择:向谁征税

本文的理论模型证明，在民间借贷资金需求缺乏弹性的情况下，由于较高的禁令执法成本，合法化征税较取缔规制更利于实现社会福利最大化，同时在降低非法民间借贷资金规模上具有更明显的优势。另外，民间借贷存在合法与非法区分，通过合法化征税或其他辅助性制裁，在民间借贷资金需求缺乏弹性的情况下，民间借贷被裁定为合法或非法对资金借贷需求的影响甚微。那么在最大化社会福利之下，合法化征税将使非法民间借贷资金数量缩减，并使其转向合法的民间借贷。从而使民间借贷的供给进一步增加，最终可能使合法民间借贷利率进一步下降，使社会边际效益提升(如图3所示)。当然仍然将有一部分民间借贷不接受登记或处于地下状态。由于政府采取其他辅助性制裁措施，将可能使这部分民间借贷用于防范查处的成本上升，并更趋于隐蔽，如此可能导致利率进一步上升，但在这种情况下的民间借贷需求将大大缩减。

图3 最佳政策规制的社会福利影响

为使民间借贷阳光化，许多地区纷纷组建“民间借贷服务中心”等融资平台①2012年实行金融综合改革试点以来，温州陆续成立了多家“民间借贷服务中心”，浙江省其他地区，以及内蒙古、贵州、湖南等也纷纷成立了类似的服务平台，成为一种有推广意义的地方金融创新。。它为借贷双方提供一个汇集和发布供求信息的平台以外，金融中介机构及相关配套服务机构将已对接完成的借贷信息统一登记备案，集中管理。一旦民间借贷阳光化，税收必定成为地方政府考虑的问题，事实上，无论是中央还是地方都已经开始关注，并着手在制定相关政策。一个核心问题是:作为民间借贷的主体双方主动阳光化去登记中心登记，政府对其实施征税，而地下纯粹的民间私下借贷不登记，利息更高且不交税——这样必然导致市场不公，愿意去主动登记的投资者必定减少。因此目前可操作的做法是:对借贷双方暂时免征税，但可以向民间借贷登记服务中心入场的中介征收增值税。

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