地方官员推动了城镇化吗?——基于江西省地级市的经验证据<br/>

地方官员推动了城镇化吗?——基于江西省地级市的经验证据

2015-04-01曾冰

财经论丛 2015年11期

曾冰

(中央财经大学经济学院，北京 100081)

一、引言

城镇化是一个国家综合国力和国际竞争力的集中体现。自改革开放以来，我国城镇化进程取得了快速发展，城镇常住人口不断增加，2014年底达到了7.49亿人;城镇化率由1978年的不足18%提高到了54.77%，年均增长1%，远高于其他国家的同期城镇化增长速度;城市数量也不断增加，并形成了若干具有紧密联系且竞争力较强的城市群。城镇化发展不仅扩大了我国市场需求规模，还带动了人口就业、加快了工业化发展，为我国经济建设和社会发展提供了强大动力，甚至斯蒂格利茨断言我国城镇化进程将是影响21世纪世界发展的两件大事之一。随着十八届三中全会关于市场化改革的逐步推进，我国城镇化发展不仅是全面建设小康社会的重要载体，也是解决我国经济结构性问题的重要手段。

那么，在城镇化快速推进并取得巨大成就的背后，究竟哪些因素发挥着重要作用?从各国尤其是西方国家城镇化发展道路来看，大多是由市场机制发挥着主导作用。而我国城镇化发展更多是在政府主导作用下推进的，是一种“自上而下”的发展模式［1］，因此地方政府行为是推动我国城镇化快速发展的关键力量［2］。不过，政府行为在某种程度上来说又是官员行为“加总”的结果，政府决策实际上是官员决策的本质体现［3］，故本文认为要理解当前城镇化快速发展不能忽视地方官员这一重要因素的影响。曾任广东省委书记的汪洋认为“市委书记、市长是城市发展的策划者、决策者和管理者，市委书记、市长的思路和政策水平在很大程度上决定着城镇化建设的方向”［4］。因此，以地方官员为视角来研究和分析我国城镇化发展，有利于对我国城镇化进行新的诠释，深层次理解我国当前城镇化发展特征和动力，同时也能更好地解析我国当前城镇化存在的问题，并为新型城镇化发展提供理论借鉴和参考。本文在定性分析地方官员为何会推动城镇化发展的基础上，结合实践中的经验数据，采用实证方法把地方官员对城镇化的影响效应干净有效地定量识别出来，从而更加客观地看待地方官员在城镇化发展中发挥的作用并得出相应结论。

二、相关文献回顾与理论假说

(一)相关文献回顾

当前，对城镇化发展的研究主要从产业结构、技术创新和土地制度等因素来分析［5］［6］［7］［8］。近年来，随着地方政府在城镇化过程中的作用越来越凸现，尤其是“鬼城”、城乡二元化等现象的产生，使地方政府逐渐成为一个重要的研究视角。财政部财科所课题组(2013)以地方政府对城镇化的事权和投融资责任为视角估算城镇化融资需求，认为地方政府是城镇化发展的第一责任主体［9］。吴江(2009)等人也持相同观点，认为我国城镇化进程中的政府作用要远大于市场作用，而且政府行为对当前城镇化发展具有关键性、不可替代的作用［10］。张孝德(2001)从市场和社会不足的角度出发，认为科学可持续的城镇化离不开地方政府的有效治理，因此地方政府的有效治理推进了城镇化进程［11］。景春梅(2012)认为从我国城镇化发展历程和成就来看，政府发挥着主导作用，其行为是推动我国城镇化的关键力量［12］。

无疑，以地方政府为切入点研究城镇化具有较强的合理性，但地方政府行为在某种程度上又是官员行为“加总”的结果，政府决策本质上体现了官员的决策，故仅停留在地方政府层面来理解和研究城镇化难以做到有的放矢，甚至还会误导城镇化发展。而透过地方政府这层面纱，将触角伸向政府背后的地方官员来解读城镇化更具有内在逻辑合理性。目前，研究地方官员与城镇化关系的文献大多侧重于定性分析。张晔和刘志彪(2005)借用羊群博弈模型分析了具有“经济人”特征的地方官员会把绩效考核作为自身政治晋升的必要条件，使城镇化进程中地区间易产生产业结构趋同现象，降低了城镇化的发展质量［13］。李学(2006)则认为地方官员会积极寻求和利用现存制度和相关政策的漏洞，并对城市数量、城市级别和城市管理范围存在强烈的偏好，只注重当地城镇化量的提高，而忽略质的提升［14］。此外，我国土地制度的缺陷使土地出让缺乏有效约束，地方官员为拉动经济增长而对当地城镇化发展存在独特“偏好”，甚至成为经营城市的主力［15］。傅利平和李永辉(2015)的研究显示官员间晋升竞赛会带来城市扩张，而官员的任职期、年龄特征不利于城市扩张［16］。周军(2000)则认为城镇化发展思维存在对计划经济的惯性依赖，使大部分地方官员容易通过自身意志来人为地设计城镇化道路，因而地方领导的偏好会直接影响城镇化，尤其是城镇化进程中各项制度的替代、转移和交易［17］。Davis和Henderson(2003)认为我国市长好比是城市的CEO，他们会积极关注上级政府对其的考核标准和下达的业绩目标，因此城镇的科学发展离不开对地方官员科学合理的激励制度安排［18］。

总体而言，当前研究地方官员与城镇化关系的文献不是很多，已有的文献更多强调定性分析，采用的分析框架主要侧重于制度和政府管理分析框架，而系统性定量分析地方官员对城镇化的作用及其发展绩效的文献相对偏少。

(二)理论假说

综合上述文献的观点，本文认为地方官员对城镇化的影响可从两个层面来理解。一是从微观角度来看，地方官员在城镇发展政策制定、城镇规划(尤其是重大发展建设项目)中扮演了推动者和执行者的角色，故城镇化发展离不开地方官员的视野、知识背景和能力等因素的影响。而地方官员的这些素养在总体上较之前官员有所提升，给当前城镇化带来一定的正向作用。二是从宏观角度来看，地方官员具有“经济人”的特征，他们会积极追求自身利益尤其是政治利益的最大化。而当前的官员晋升锦标赛机制、土地及财政分权等制度内容为地方官员积极推动城镇化提供了激励基础。其中，官员晋升锦标赛机制是激励的核心，中央和上级政府对地方官员晋升竞赛考核的重要内容就是辖区GDP的增长，而只有竞赛优胜者才能获得晋升。因此，作为中央政府的代理人——地方官员在这种激励机制下完全有动机去做能使自己获得晋升的事情，并积极致力于其管辖地区的社会经济发展。而城镇化发展作为地区经济发展的重要支撑，它具有很强的经济关联性，能带动基础设施和相关公共服务发展，促进民生就业发展、拉动GDP增长。对地方官员来说，这是一种看得见摸得着的发展成果，也易成为自身政绩考核的亮点，更可为自身晋升提供有效的政治资本，因此推动城镇化无疑成为地方官员追求政绩和晋升空间最直接、最有效的途径。与此同时，财政分权和土地制度又为这种晋升途径产生了“锦上添花”的效应。财政分权一方面使地方政府对经济发展享有一定的自主权，另一方面遗留下了地方政府事权与财力不匹配问题，导致地方官员晋升压力加重。这种导向促使地方官员从预算外寻求途径来弥补财力不足，并大力加强交通、能源等生产性基础设施建设来推动城镇化和经济增长。当前的土地制度尤其是土地出让和土地补偿制度安排使地方官员对土地使用具有一定的自主权，并不断地以征地为起点，通过低价取得土地、高价获取土地出让收入等方式进行土地融资，进而推动新城投资开发、房地产发展。后者又带动土地升值并获得高额土地出让金，从而产生循环累积效应，形成我国特有的“土地财政”，最终不仅充分缓解财政压力，还加快了城镇化进程和经济增长，有效地契合了以经济增长为核心的绩效考核，增加了地方官员晋升的筹码。此外，在土地出让过程中，地方官员对卖地收入还具有一定的可支配能力，不仅可用于本期的建设投资和政绩的形成，还能使地方官员从土地出让和投资中得到很多寻租机会，进而获得巨大的个人灰色利益。这些因素均刺激地方官员卖地、不断扩展城镇空间，最终表现为地方官员对城镇化发展的狂热。

总之，受晋升锦标赛机制的激励，地方官员会“理性”回应现有的制度安排，积极发挥自身领导和管理能力来推动城镇化，并将城镇化置于发展议程中一个非常显著的位置。基于上述文献和定性分析，本文提出相应的理论假说:在我国现行政绩观和相关制度背景下，地方官员对当前城镇化存在独特“偏好”，并推动了城镇化的快速发展。

三、研究模型与数据来源

(一)模型设置

对城镇化概念的正确理解和定义是有效测度城镇化的关键。从广义上看，城镇化应是一个内涵极其丰富的过程，既包含城市结构、规模、功能等内容，也包含人口文化教育、生活方式等内容。从狭义上看，城镇化是人口不断向城市集中及城市空间不断拓展的复合过程，其最主要的特征体现在农村人口不断向城市集中。本文对城镇化的理解倾向于狭义上的定义，故对城镇化发展采用最常见的常住人口比重度量法，即城镇常住人口占总人口的比重作为城镇化率，这种测算方法更符合我国当前城镇化的特征①户籍人口比重法难以直接凸显官员的作用，土地城镇化率易受到遗漏变量的影响且无法获取。。

本文将地方官员类型界定为市长和市委书记(以下通称为“市长”)，因为市长比省长和省委书记更能对城镇化发展做出响应，以至于当前城镇化被戏称为“市长城镇化”。关于地域范围的界定，考虑到各省之间市长调任只受该省的影响，本文主要选取某一省域的地级市(包括省辖市)为分析对象，若以全国范围内地级市的城镇化作为样本空间，不仅数据搜集十分困难，还受到异方差或球形扰动等计量问题的严重干扰。

在定量分析地方官员对城镇化的影响效应时易产生完全共线性和内生性问题。从完全共线性来看，市长对城镇化的影响与辖区固定效应是同步作用的且难以区分，不利于有效提取地方官员对辖区城镇化的影响效应。值得庆幸的是，地方官员交流(或平调)为提取这种效应提供了良好的自然试验。我们以某一省份的各地级市干部平调样本为分析对象，通过查寻同一市长担任过的不同地级市来构造市长与地级市相契合的数据，或查寻在同一地级市任职的不同市长来组建地级市与市长相契合的数据，从而有效地把地方官员的影响效应提取出来并同其他的固定效应隔离开，这种效应也可称为“交流效应”［19］。本文借鉴徐现祥(2007)等人的方法，追溯在同一地级市发生平调前后的不同市长，以组建地级市与市长相匹配的数据，即我们对比某一有市长平调过来的地级市在平调前后的不同市长作用下城镇化发展的差异，如此可大致得到平调过来的市长对辖区城镇化的影响效应，该效应也说明市长对地级市城镇化发展的影响程度。由于这种前后差异或市长交流受到其他因素的扰动，从而带来内生性问题，导致该地城镇化有可能不是交流过来的市长领导和管理的结果，最终严重影响结论的有效性。针对内生性问题，一种可靠的方法就是采取双重差分法(也称DID法)，以有效规避干预政策之外的其他因素影响。因此，我们将某一有市长平调过来的地级市作为处理组，没有发生市长交流的地级市作为对照组，把市长平调或交流视为一项政策干预并控制其他相关因素，然后考察这一干预政策对对照组和处理组的影响差异，这样我们就能干净有效地甄选出市长交流对调入的地级市城镇化进程的影响效应。此外，我们把观察对象划分为四个组别:交流前的对照组、交流后的对照组、交流前的处理组和交流后的处理组。在技术上，我们可用两个虚拟变量来刻画上述组别:一个是du，如果组别为处理组则取1，对照组则取0;另一个是dt，如果时间是在市长平调前则取0，在平调后则取1。具体的回归方程设定如下:

其中，i和t分别表示地级市和时间;U和εit分别是城镇化率和扰动项;系数β3的取值代表市长交流效应，即交流过来的市长对任职地区城镇化的影响程度。就对照组而言，市长流入前后的城镇化率分别记为:市长流入前为Uit=β0+εit;市长流入后为Uit=β0+β2+εit。因此，对照组的城镇化率在市长交流前后的差异为Δ1=β2。对处理组来说，市长流入前为Uit=β0+β1+εit，市长流入后为Uit=β0+β1+β2+β3+εit，因此处理组的城镇化率在市长交流前后的差异为Δ2=β2+β3。此时，我们把这两种差异相减就得到市长交流对流入地城镇化的“净影响”，即Δ△=β2+β3－β2=β3，也就是交叉项duit×dtit的系数。若实证分析得出的β3显著为正，则说明平调过来的市长对其辖区的城镇化具有显著正向作用，也就意味着地方官员推动了城镇化进程，从而验证了前述的理论假说。但我们在使用倍差法时需注意的一个关键点就是市长交流这种政策干预必须是外生性的，即duit×dtit不能与误差项εit相关。考虑到市长交流通常是由省政府和省委相关领导人在综合考虑各种因素后(不单单是经济因素)作出的决策，而各地级市没有这方面的决定权，因此本文运用DID法考量市长交流效应时一个隐含的条件就是市长交流是外生的。在后文中，我们对这种外生性做了进一步的稳健性检验并支持了该隐含。

(二)控制变量的选取

关于控制变量，我们选取经济实力、产业发展、教育发展环境和全社会固定资产投资等4个因素。首先，城镇化是伴随着经济发展而不断发展的，经济实力的增强能有效推动城镇化，本文以人均GDP反映经济发展实力。其次，城镇化发展须以一定的产业为支撑，尤其是工业化引起的产业结构和就业结构变化是城镇化发展的根本动力和必要条件。考虑到江西省目前还处于工业化中期，故本文采用工业化率来衡量产业发展(即第二产业产值占GDP的比重)。再次，良好的教育发展环境会推动农村人口向城市转移，并为城镇化发展提供良好的人力资本支撑，该指标采用人均教育经费支出。最后，由于城镇化发展需生产投入和基础设施投资，因此该指标采用人均全社会固定资产投资。另外，除工业化率外，人均GDP、人均教育经费支出、人均全社会固定资产投资均采取对数形式。最终的回归模型确定为如下形式:

其中，rjgit、gyhit、rtzit、rjyit分别代表人均GDP、工业化率、人均全社会固定资产投资和人均教育经费支出，下标i、t分别表示对应的地级市和时间。其中，β3是我们关注的重点并预期为正，这种正的市长交流效应其实强调了地方官员推进城镇化的影响程度。

(三)数据来源及分析

基于数据易得性及良好的市长交流情况，本文选取江西省地级市作为分析对象，并搜集、整理了1999－2012年(截至2012年12月)江西省11个地级市市委书记和市长的任命、调动资料①市长的个人信息数据由多种来源收集整理而成，包括人民网、江西人民政府网、各地级市政府网站、《中国城市统计年鉴》、《人民日报》的相关报道及地方志等。。之所以划到1999年，主要考虑到此时11个地级市业已成形，城镇化也在此时蓬勃开展起来。在此期间，江西省范围内共计有110多人次在各地级市担任市委书记、市长。各地级市间发生市长、市委书记平调的总次数为21次(本文通称为“市长交流”)。其中，仅景德镇市和新余市没有发生过市长交流，其余9个地级市都有过市长交流，次数在1－3之间不等，但大多是2次和3次。

表1 1999－2012年江西省11个地级市市长交流情况

从表2可以看出，平均而言，交流市长在平调前后的任职期没有显著差异，只不过交流后的官员任职期略长些。交流市长在平调前所在地级市任职期短则1年、长为5年，平均为2.8年;在平调后所在地级市任职期短则1年、长为8年，平均为3.3年。因此，3年左右的任职期可以让市长在当地城镇化进程中发挥自己的影响效应。

表2 被平调市长交流前后在任时长及其次数

在数据处理上，根据官员交流的具体情况，并考虑交流前后两个时期，再加上两个组别对应的地级市，我们组成了一个具有两个时期和多截面的面板数据结构。首先，我们考虑dtit的赋值策略。对发生市长交流的地级市i而言，dtit=0表示市长交流前，记为时期1;dtit=1则表示市长交流发生后，记为时期2。其中，时期1的时间跨度是相同的，时期2的时间跨度由于平调过来的市长任职期长度不同而不尽相同。需要说明的是，由于发生交流的市长平调前任职期均值为2.8年，因此我们把时期1设定为3年和4年两种时间跨度。如果把时期1的时间跨度设为3年，那么时期2的时间就要从2002年开始计算，2002年以前发生的市长交流样本就不能考虑在时期2的范围内。同样地，我们把时期1设定为4年，那么时期2的样本中就要剔除2003年以前的市长交流，这样就会流失更多的市长交流样本。其次，我们把那些平调过来后任职期不满2年的市长交流样本删除，因为平调过来的市长推进城镇化会存在时滞性，难以在两年内对该地区城镇化带来实质性影响，这意味着2012年以后发生的市长交流样本也要去掉。从表1可以看出，景德镇市和新余市没有发生过市长平调交流，故将其划归为对照组，其他的地级市则归为处理组。本文的数据搜集来源于历年的《中国城市统计年鉴》、《江西省统计年鉴》及各地级市统计年鉴等。

四、实证研究结果及分析

(一)回归结果

为避免横截面异方差，本文采用Pooled EGLS法并将相应数据输入Eviews6.0软件，回归结果见表3所示。

表3 市长交流的回归结果

无论加入控制变量与否，我们发现duit×dtit的系数都为正且通过相应的显著性检验，说明与那些没有发生市长交流的对照组相比，处理组的城镇化进程明显要高。因此，发生市长平调的地级市在平调过来的市长作用下，城镇化进程有了显著提升。换言之，市长对辖区城镇化具有正向作用，推动了城镇化发展，从而进一步验证了本文的理论假说。从控制变量的回归结果来看，人均GDP和工业化的回归情况符合现有文献分析。但人均全社会固定资产投资的符号偏离现有文献的分析，这可能是因为当前的投资尤其是中小城镇的投资存在结构性失衡，偏重于城镇基础设施(如大兴道路和广场)，而对城市公共服务的投资严重不足，不能有效吸引农村剩余劳动力。人均教育经费支出对城镇化发展呈负相关性，说明当前的教育存在严重的不均衡，教育资源和支出重城市轻农村，在城市层面上又过多集中于省会等中心城市而忽视了其他中小城市，因此阻碍了城镇化发展，这不得不令我们深思当前城镇化存在的问题。由于本文旨在提取市长对地方城镇化的整体净效应，因此这些结果并不会冲击净效应的有效性，但分析市长如何推进城镇化及其伴随而来的结构性问题也是一个我们值得研究的课题。

(二)稳健性检验

在表3中，当我们把第一期跨度分别设置为3年和4年时，回归结果并无本质性波动且均通过显著性检验、系数稳定。此外，我们在对比有无控制变量的回归结果时发现，加入控制变量后的显著性更高，系数也提高了。当然，市长交流这项干预政策自身也会存在一定的内生性问题，即地区之间的市长交流可能是基于该地区的自身情况来定夺的，若该地区存在领导者不胜任，然后才发生市长交流，这种情况下可能带来回归偏误。因此，我们必须删除那些原在任领导因违纪违法等发生的市长交流样本。根据资料显示，上饶市存在此类现象，故必须重新调整上饶市的相应数据，而非删除上饶市这个样本对象，因为这种违纪违法现象带来的只是上饶市交流前后的时间变动，最终我们得出的样本总数还是不变的。

表4 剔除相关影响后的市长交流回归结果

由表4可以看出，排除一定内生性影响的回归结果同前述分析一样变化不大，这也进一步说明官员交流的外生性还是满意的。总而言之，本文得出的市长交流的正向效应结果还是相当稳健的。此外，本文没有选取全省情况作为对照组，这是因为省长或省委书记自身会存在省际间的交流，存在一定的干扰性，从而影响回归结果的有效性。

五、结语

本文论述地方官员对城镇化发展存在一定的“偏好”，并实证分析地方官员对城镇化的显著正相关关系。尽管地方官员在当前城镇化进程中发挥了重要而显著的推动作用，但他们更多的是出于自身利益而非社会利益的考虑，从而很难保证这种“积极”推动下的城镇化就一定具有“积极”的意义。相反地，我国当前城镇化发展还是存在一定弊端的，这一弊端与地方官员对城镇化的“积极”推动是息息相关的。因此，本文在强调地方官员推动城镇化起到重要作用的同时，也指出地方官员在城镇化进程中带来的消极影响。实现城镇化的健康可持续发展，离不开地方官员自身素质的提升、科学的执政能力及对新型城镇化和生态文明建设等理念的深刻认识和认真贯彻。如果地方官员在推动城镇化进程中漠视市场力量和城镇化本身的规律性，就会扭曲资源的市场化配置，容易导致伪城镇化现象。当前的“鬼城”现象就在一定程度上说明地方官员推动城镇化进程是有所扭曲的，有些地方官员甚至被冠以讽刺性的绰号(如“李拆城”、“季挖挖”)。此外，由于相关制度尤其是以GDP为核心的绩效考核制度的不合理引导，使地方官员难免急功近利，容易忽视城镇化的客观发展规律，导致城镇化扭曲性发展，土地城镇化速度远快于人口城镇化，农民工难以获得身份上的认可，最终由此引发一系列社会安全问题。因此，推进城镇化良性发展必须建立合理的地方官员考核制度，把城镇化过程中的农民工市民化纳入地方官员的绩效考核，调整户籍制度和土地制度等，强调以人为本的城镇化发展，形成有质量的城镇化率，从而高质量地推进新型城镇化发展。

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