养老并轨将成社保改革动力

聂日明

2015年1月4日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下称“决定”），明确机关事业单位工作人员基本养老保险将实行与城镇职工同样的制度、分账管理，养老并轨将实施与当年企业职工转轨同样的策略，《决定》还要求机关事业单位建立职业年金制度。

总体看来，《决定》推出的改革有三个优点。首先，《决定》基于现有制度框架对机关事业养老进行了较为彻底的改革。众所周知，机关事业单位养老待遇优于城镇职工。现有机关事业养老待遇水平相对较高，其养老金替代率（养老金占退休前工资的比重）在80%以上，而企业职工的养老金替代率则低于50%。同时，全国多数地区，机关事业工作人员工资还高于区域劳动市场的平均水平，这意味着现有机关事业退休人员养老金水平是城镇职工的两倍左右。如何处理这个差额，是机关事业养老并轨的难点。

为此，《决定》参照企业职工现行的企业年金制度，设计了职业年金，单位与个人分别缴纳工资的8%和4%，退休后按月领取职业年金。按此方案，不考虑通胀、人口结构等变化，改革后机关事业养老金待遇水平比仅拿基本养老保险的城镇职工要高出43%，养老金的替代率在60%～70%，保障水平介于城镇职工和以前机关事业两者之间。虽然财政多支出了职工工资8%的成本，但毕竟还是在现有城镇职工养老保险的制度框架内完成的。

其次，改革的路径上，机关事业养老向社会保险并轨参考了20年前企业职工的策略，即“新人”（改革后入职）新办法、“老人”（改革前退休）老办法、“中人”（改革前入职、改革后退休）工龄视同缴费年限并补发过渡养老金。对于累计缴费不满15年的个人，处理方法也按《社会保险法》的规定处理，即延长缴费、补缴至15年，或终止养老保险关系。虽然这种方式仍存争议，但机关事业养老并轨并没有执行过于特殊的转轨政策。

再次，机关事业养老基金账户与城镇职工分账管理。这是一件好事。此前，社会舆论普遍担心，机关事业单位养老转轨带来的基金窟窿如何填补，挪用城镇职工养老基金池中的累计结余基金是非常便捷的渠道，这显然侵犯了城镇职工的利益。分账管理从制度上杜绝了挪用城镇职工养老基金为机关事业退休人员发养老金。

养老金并轨的成本

尽管如此，《决定》还是有两点不足。第一，为了弥补机关事业单位养老并轨给退休人员带来的待遇水平降低，《决定》要求单位“应当”为职工缴纳职业年金。现实中，尽管机关事业单位工资并不高，但由于工作稳定、职业体面，一直以来都是求职的热门。应聘者也愿意降低薪酬进入机关事业工作，只有少数低端、环境差的技术工人等岗位没那么吸引人。这时，才需要新设职业年金用来吸引人才。因此《决定》应该规定，单位“可以”（而非应当）为职工缴纳职业年金。

第二，《决定》虽然规定了机关事业养老转轨的方式，但并没有明确转轨带来的基金收支缺口资金如何筹集，全国有上百万个机关事业单位，涉及数千个统筹区域，如果没有落实这部分经费，改革很容易落空。落实这些经费恰恰是机关事业养老并轨能否成功的关键！

根据公开资料，全国共有111万个事业单位、3153万事业编制人员。其中教师超过1400万人，医生护士等卫生人员超过900万人，这3000多万职工即所谓的“中人”（已经在职、未退休的职工）。据公务员局的披露，2013年底，全国共有公务员717万。机关事业两者在职职工合计为3870万人。

官方未披露离退休的公务员与事业单位的退休人员。我们假定机关事业单位的职工区域、年龄及男女分布与城镇职工相同。据人社部的统计公报，2013年底城镇企业职工在职2.4177亿人，退休8041万人。按此比例计算，事业单位现有退休职工1049万人，机关离退休公务员239万，两者合计1288万人，这些即所谓的“老人”（已退休职工）。

按照“老人老办法”，2013年企业职工的基础养老金标准每人每月2054元，年龄与区域线性分布，余下可领取年限为16年的折半（中国人口预期寿命76岁，其中女性退休后预期寿命高达22年），机关事业单位自身预计至少需要拨付2054元×12个月×1288万×8年=2.54万亿元。目前，企业职工的退休工资替代率一般在40%～50%，而事业单位可达70%～90%，两者各取中值，机关事业的养老金也要比企业职工高出60%以上。即使静态计算，不考虑养老金增长，现有机关事业的“老人”的养老基金就高达2.54万亿×1.6=4.06万亿元。

更大的麻烦在于“中人”。“中人”们已经在机关事业单位里工作一年到数十年不等，这些职工有工龄，但绝大多数的事业单位职工，养老保险中与城镇企业职工的单位缴纳部分基本上未曾落实过。这部分也是社保转轨的主要成本。本文按静态数据、以2013年缴费标准计算养老并轨带来的缺口。

我们同样假设全国3870万机关事业职工的年龄、地域、性别等分布与企业职工相同。一个事业单位职工及其单位每年缴纳的养老金及社保基数应该与企业职工相同。2013年，全年基本养老保险征缴收入19270亿元，参加缴费2.4177亿人，合每人每年单位（20%）与个人（8%）共缴纳7970元（平均缴纳基数为2372元），其中单位缴纳5693元，个人缴纳2277元。

一个机关事业单位职工退休时的工龄（亦即视同缴费年限）是多少？假定男女职工比例相同，于25岁工作，分别于60岁、55岁退休。那么我们假设在职“中人”的平均工作年龄为32.5年，如果一个人一生都在事业单位，那么其工龄可能在30年至40年，考虑到绝大多数的事业单位职工是教师与医生，职业一般不发生变化，公务员更是如此，一生的工龄按30年计算。假设机关事业单位职工的年龄分布是均匀的，那么在职“中人”的平均累计未缴费的工龄为15年。

根据这个口径计算，在职“中人”在改革以后，开始和企业职工一样缴纳养老保险，过去的工龄“视同缴费年限”。那么，其单位过去应缴未缴的养老保险统筹账户基金总额为5693元×3870万人×15年=33048亿元。而个人部分应缴未缴的养老保险个人账户基金总额为2277元×3870万人×15年=13217亿元。

这些钱，绝大多数事业单位都是没有缴过的，在此之前只有上海等地的部分事业单位进行了试点，采用了与企业职工一样的养老保障机制。考虑到试点地区少、试点时间短，事业单位欠缴的“视同缴费年限”承诺下的养老保险基本上不会比前述的近3.3万亿金额少多少。

这样算下来，“中人”养老转轨的成本高达4.625万亿元。同时，《决定》还为机关事业职工缴纳职业年金，两者合计共12%的工资，按2013年城镇职工的社保平均缴费基数2372元计算，合计为2372元×12个月×12%×3870万×15年=19828亿。

综上所述，机关事业单位的单位缴纳的统筹部分、个人缴纳的个人部分和职业年金以及老人待发的养老金，历史欠缴等缺口总额高达10.7万亿元。这个数字还没有计算离休人员的养老金水平远超退休职工，机关事业单位的养老保险缴费基数也是远高于目前全国的平均基数水平。即使这样，这个数字也相当于2013年全国基本养老保险基金收入（19270亿）的5.5倍，是基本养老保险基金历年累计结存（31275亿）的3.4倍。如何弥补如此之大的基金缺口，将是机关事业养老并轨后的难题。对此，《决定》并没有给出方案。

养老并轨将推动社保改革

事实上，机关事业养老并轨以后，还面临着与企业职工相同的其他困难，主要包括三个方面：第一，养老基金收支有缺口，代与代之间出现不平衡，在职职工缴费压力太大；第二，社保区域分割限制劳动力流动，跨地区养老保险的转移与接续成难题；第三，区域间养老缴费与保障水平不均衡，粤浙闽等地基金盈余，东三省等地收不抵支。

这些问题在企业职工层面已经讨论了十余年，未有任何改观，反而越演越烈。为何？因为政策的制定者与执行者，机关里的公务员并不受这些问题的困扰，所以，他们在解决“别人家的麻烦”的时候，体会不到城镇职工缴费压力太大、养老保障水平太低、跳槽到异地时养老保险无法转移等种种问题的痛苦。

这些问题的解决，往往是要政府勇于承担责任，例如，将国有企业权益划拨到社保填补缺口，也包括提高养老基金的运行效率与投资收益，既降低在职职工缴费水平、也提高退休职工的保障力度。基于公务员相对保守的心态，在这些改革议题上，他们缺乏足够的积极性，往往成为改革的阻力。

如今，将机关公务员也纳入到社会保障的制度框架中，他们势必切身体会到缴费水平太高、跨区域流动时转移不了养老保险关系的痛苦，他们也就有动力去改变这一切。这或许是机关养老并轨的一个额外的收获。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com