破解农村妇女土地权益问题的对策研究

2015-03-31农村妇女土地权益问题研究课题组

大连干部学刊 2015年6期

“农村妇女土地权益问题研究”课题组

为全面把握和有效解决农村妇女土地权益存在的难题，课题组运用访谈法和抽样问卷调查法，在农村居民、村委会工作人员和种植大户三个层面开展多次访谈调研；在大连市甘井子区等7个涉农地区随机选取样本，共发放问卷500份。研究表明，随着城镇化、工业化的推进，农村土地流转、规模经营的发展，侵害农村妇女土地权益的问题凸显，涉及农村妇女土地权益的纠纷逐年攀升，亟待引起高度重视并着力加以解决。

一、农村妇女土地权益维护存在的突出问题

（一）土地相关权益受损

1.土地承包经营权缺失。主要表现：二轮土地承包后出生的女孩子大多没有承包地；出嫁妇女、离婚、丧偶妇女户口被迁出或空挂，承包地被强行收回，出现“两头无地”的情形；部分地区仍然存在以“测婚测嫁”为由，对未婚女性不分或少分土地的问题。

2.土地流转中收益权受损。一是土地流转权受限制。部分地区对外出打工女的承包地强行流转，使其经营、转让等自主权和经济利益受到损害。另外，部分地区通过“村规民约”对外出打工女承包地限制流转，如，即便能获得更高的流转费用，也不允许流转给村外的人，导致其土地收益受损；二是出嫁妇女土地承包经营权和增值收益留在娘家，而当土地流转或征用产生较大收益时，难以获得合理的土地收益，造成纠纷；三是离婚、丧偶妇女在土地流转和征用补偿及集体经济组织收益分配中受歧视，无法享有应得收益的现象时有发生。

（二）认定资格标准不科学

集体经济组织成员资格认定是农村土地确权登记颁证的前提，事关千家万户农民的根本利益。目前存在的主要问题是国家缺乏统一的认定标准，出现各地区各行其是、自制标准、五花八门的乱象。一是按照土地二轮延包时的标准认定；二是按照户口是否在本村认定；三是按照户口及在本村居住时间长短认定；四是制定村规民约，对户口空挂、趋利落户等村民的认定。这些认定标准普遍缺乏科学性，存在与现有法律政策相冲突之处，尤其是对出嫁、离异、丧偶的农村妇女资格认定显失公平，导致对农村妇女土地权益的损害。

（三）维权保障机制不完善

应对和有效解决日益突出的农村妇女土地权益受损问题，各地区积极构筑矛盾纠纷的解决机制，积累了宝贵经验，但仍存在亟待完善的问题。一是司法保护机制尚不完善。对涉及妇女土地承包权益纠纷案件，存在不予受理、无法执行和对侵权责任人缺乏惩罚性等现象。二是相关部门联动解决问题机制尚未科学构建。解决农村妇女土地权益受损的问题，涉及深层次的利益关系，需要综合运用司法、行政等多种手段，形成法院、民政、妇联、农委、仲裁等多部门联动解决问题的工作机制，目前虽已做了大量的实践探索，但明晰责任及合力推进的运行模式问题还没有很好解决。

二、切实解决和维护农村妇女土地权益的对策建议

（一）首攻关键问题

针对《农村土地承包法》部分内容和条款存在漏洞等问题，而《土地承包法》修订工作尚需时日的现实情况，辽宁省应启动地方立法程序，建立和完善地方法规，制定科学、细化、可操作的政策，为保护和解决妇女土地权益问题提供明晰的法律政策依据。

1.建立完善地方法规。2015年是依法治国、依法执政的开局之年，应抓住这一有利的契机，在全省范围内开展保护农村妇女土地权益的立法保障工作。一要搞好调查研究，摸清底数。此项工作的开展，可依托各级妇联和农村经济委员会用半年左右的时间全面摸清侵害农村妇女土地权益存在的各类问题，在总结、提炼中使其上升为法规、政策。二要结合本地实际，制定地方法规，切实把《土地承包法》、《妇女权益保护法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律体现男女平等的原则精神具体化为便于操作的法规，弥补其部分内容和条款存在的漏洞及操作性不强的缺陷，杜绝以法律依据不明为借口而发生的侵权问题。

2.分类制定细化政策。开展此项工作，关键要对妇女土地权益问题的各种情况给予科学归类，诸如，婚后户口在本村而且有承包地、婚后户口不在本村但在配偶家享受部分村民待遇、配偶为非农业户口等类型，并根据不同的类型制定差异化的政策。如此，才能使农村妇女的土地承包经营权、集体经济组织经营分配权、土地流转收益、股权分配等各项权益的实现与纠纷得以解决，做到“一事一策”，依据明晰且合理合情。

（二）彻清诱因问题

修订村规民约，清理其蕴含的性别歧视的潜规则，破解民间法与国家的法律法规相冲突问题是维护农村妇女土地权益的迫切要求，更是依宪治国、依法执政的题中应有之意。因此，应在全省范围内开展专项治理，着力做好如下工作：

1.依托各级妇联做好宣传工作，让村民认清村规民约存在的各种问题促使其转变观念、纠正错误的认识，为修订村规民约工作的开展奠定思想基础。

2.在调研和试点的基础上，制定全省统一的指导意见，为解决各种利益关系的调整、妇女参与村规民约制定的比例要求、村规民约修订草案的审核等重大问题确立科学规范和流程，保障其工作开展依据法规、稳妥有序、收到实效。

3.跟踪研究工作开展情况，及时发现和纠正工作中出现的问题。特别是对关涉利益调整的难点问题及矛盾激化的焦点村要组织专家学者予以把脉，综合运用各种手段协力、彻底解决问题，不留死角和后患。

4.省妇联和农村经济委员会要定期组织交流研讨会，及时通报工作开展情况及存在的问题，互相交流各地的好经验、好做法，研讨解决工作难题的方式方法，为工作的务实高效推进提供智力支持。

（三）长抓重点问题

妇女土地权益的维护离不开法律的保驾护航，但法律的贯彻落实与真正落地生根也有赖于广大农村妇女依法维权意识和能力的不断提高。助力农村妇女提高维护土地权益意识和能力，可采取两个方面措施：

1.文化启迪。以农村文化大院建设为载体，通过开展农民喜闻乐见的文化活动，渗透男女平等和法治观念的教育，让农民在娱乐中学法、懂法，在潜移默化的娱乐文化感悟中提升遵法、守法和依法维权的意识和能力，让法律逐渐成为铲除“男尊女卑”观念的利器。

2.法律援助。一方面要倡导法律专业的大学生、公务员、律师以公益方式定期到农村宣传普及法律知识，另一方面要通过搭建面向农村的法律援助工作平台，推动农民学法、用法的热情，形成对法律的敬畏之心，改变其信访不信法的心态和观念。平台的搭建，应构建起多元的法律援助网络。如，设立村法律援助联络员、乡镇法律援助工作站、县区市法律援助机构等立体化网络。