论领导干部法治思维的养成

王忠祥

（南京师范大学泰州学院 法学院，江苏 泰州 225300）

十八大提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。十八届四中全会进一步指出，要“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系”。法治思维是各级领导干部应该具备的最基本的工作思维，没有法治思维，也就没有法治方式，全面推进依法治国也就只能是一句空话。那么，领导干部法治思维如何才能养成呢？

一、加强法律学习，通过法律知识的储备和法治理念的树立，实现领导干部法治思维的自我养成

2013年3月1日，习近平总书记在中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话中指出，学习党的路线方针政策以及国家法律法规，是各级领导干部很重要的政治素养，也是开展工作要做的基本准备。要着力改变一些领导干部中长期存在的重权力、轻权利的传统思维，要着力改变一些领导干部中长期存在的超越宪法和法律的特权思想，就必须不断完善领导干部的学法制度。领导干部只有加强法律学习，才能不断增长法律知识、树立法治理念、提高法治素养、培育法治精神，才能在工作中自觉地运用法治思维、法治方式去思考、分析、解决问题。领导干部学习法律应坚持学以致用、理论与实践相结合的原则，坚持自主学习与集中学习相结合的方式。各级领导干部应当结合自身的工作性质与特点，联系工作实际，确定自主学习的内容，安排好自主学习的计划。集中学习包括各级党委、政府中心组领导集体学法、专家讲座、法律培训，等等。各级党委、政府中心组集体学法是领导干部学法常态化的保证；定期举办专家讲座是提高领导干部法律素养的重要途径；法律培训是领导干部系统学习法律的有效方式。法律培训要将学法内容纳入理论学习计划之中，依托各级党校、干校和司法部门举办的专门培训，在教学力量和教学投入上予以保障。领导干部学习法律，既要学习实体法，又要学习程序法，这样有助于程序与实体并重理念的确立；既要学习具体的法律规范，又要学习相应的法律原理、法律原则，这样有助于法治精神的领会。

领导干部要在学法上下功夫，真正使法律知识、法治意识、法治精神、法治理念、法律逻辑融入身心，从而内化为自觉的基本工作思维，外化为依法执政和依法行政的能力，成为运用法治思维和法治方式解决工作中各种复杂问题的行家里手。要让法治思维真正入脑入心，领导干部必须真正下决心，从思想深处筑牢学法、守法、用法的观念。很难想象，一个不学法、不懂法的领导干部能运用法治思维和法治方式去解决经济和社会发展中的问题。不可否认，一些领导干部在工作中，仍然习惯于、热衷于依靠权力发号施令，甚至把个人权威凌驾于党纪国法之上，不习惯、不愿意运用法治思维、法治方式去分析、解决工作中遇到的问题。结果非但没有解决问题，反而激化了矛盾，甚至引发群体性上访事件，使党和政府在人民群众中的形象受到极大的损害。一些领导干部一边学法一边违法，一边讲依法办事一边以言代法、以权代法、以权压法、以权乱法、徇私枉法。这种人治思维以及衍生出的人治方式严重阻碍了我国建设社会主义法治国家的进程。究其原因就在于这些领导干部或长期忽视法律的学习，或对于法律的学习还只是浮在表面、流于形式，并没有能够真正领会法治精神，树立法治理念，真正养成法治思维。因此，领导干部不仅要学习具体的法律规范，还要学习相应的法律原理、法律原则，这样才能真正领会法治精神，树立法治理念，才能敬畏法律，崇尚法治，才能从根本上消除“信权不信法”“以言代法”“权大于法”“以权代法”“以权压法”“以权乱法”的人治思维，树立以依法治国为核心内容、执法为民为本质要求的社会主义法治理念，努力做社会主义法治理念的实践者和维护者。

二、强化制度控权，通过权力运行制约和监督体系的健全，促成领导干部法治思维的自律养成

权力控制，既是依法治国的精髓，也是法治思维的核心。习近平总书记2013年1月在中央纪委二次会议上强调，要“健全权力运行制约和监督体系，把权力关进制度的笼子里”。我们每一名领导干部都必须清醒地认识到，权力是人民赋予的，只能用来为人民服务、为百姓谋益。领导干部要把权力当作责任和使命，正确行使人民赋予的权力。各级领导干部如何正确行使人民赋予的权力呢？答案只有一个，就是严格按制度办事，按党纪国法办事。绝不能以权代法、以权压法、以权乱法。能不能把权力关进制度的笼子里，根本在于制度笼子的构造和结实程度。要在权力容易滥用的领域、环节和部位，把好制度笼子的设计关、建造关、质量关，形成科学、完备、严密、管用的制度体系。让制度的“笼子”既能关得住“老虎”，又跑不掉“苍蝇”，既可以关住权力，也不能关死权力，既让权力无法自由滥用，也要让权力在应有空间内高效运行。邓小平曾指出：“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，“没有规矩，不成方圆”。制度是管根本、管长远的重要措施。依法治国的关键在于制度建设。我国现行制度笼子还不够严密、结实，以至于部分权力无视制度笼子的存在，跑到制度笼子外面，到处游荡，肆意妄为。一些领导干部在公众面前大谈制度，立笼子，但背地里将手中权力当作谋私利的工具，毁笼子。十八大提出了“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”，这正是对“把权力关进制度的笼子里”“健全权力运行制约和监督体系”提出的具体要求和措施。

健全权力运行制约和监督体系，一要建立决策、执行、监督这三种性质不同的权力相互制衡、相互配合、相互协调的运行机制，加强对管权、管事、管人等重要岗位以及关键环节权力运行的监督，确保权力运行科学、合理、合法、高效、规范、公开、透明。二要完善述职、述廉、告戒、约谈、质询、问责、引咎辞职、罢免、离任检查、审计等制度、以及警告、记过、记大过、降级、撤职、开除、留党察看、开除党籍等党纪政纪处理制度，确保对各级领导干部进行有力有效的监督。三要加强党内监督、行政监察、审计监督、人大监督、司法监督以及包括民主监督和群众监督在内的外部监督。党内监督要赋予党内监督的专门机关，即党的各级纪律检查委员会更多的职权以及独立性，使其真正成为党内监督的权威机关。行政监察和审计监督要积极探索实行垂直领导体制，提高行政监察和审计监督机关监督的独立性。人大监督要积极探索建立隶属于人大及其常委会的专门监督机构，确保人大的监督得以有效实施。司法监督要以建立垂直领导的司法体制作为改革目标，推进司法改革，确保司法机关能够不受干扰、独立办案。外部监督要加强人民政协的民主监督功能，鼓励各民主党派人士积极参政议政，对国家机关及其工作人员，特别是各级领导干部在履行职责、依法行政等方面的情况，通过建议和批评进行监督；要不断拓宽社会监督的渠道，让人民群众更好地监督权力。四要全面推行依法行政，让权力在阳光下运行，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，真正做到“法无授权不可为”“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

三、坚持法治导向，通过法治政绩考核和选拔任用机制的完善，引导领导干部法治思维的自觉养成

长期以来，我国党政领导干部政绩考核指标体系一直偏重于经济，评价一个领导干部能力强不强、政绩好不好通常主要是看当地经济增长速度，甚至GDP几乎一度成为官员任用、升迁的唯一指标。为了谋求所谓经济政绩，部分领导干部急功近利，不择手段，甚至以权代法、以权压法、以权乱法。“唯GPD论英雄”的政绩观，严重阻碍了我国建设社会主义法治国家的进程。因此，必须完善现行干部绩效考核评价机制，坚持法治政绩导向，建立法治政绩考核和选拔任用机制，把法治建设成效纳入领导干部政绩考核指标体系，把依法决策、依法行政纳入领导干部政绩考核主要内容，并以此作为选拔、奖惩、晋升、晋级的重要依据。要通过奖励、选拔、奖惩、晋职、晋级等激励机制，引导领导干部带头遵守法律、依法办事，运用法治思维、法治方式去思考、分析和解决问题。要重视培养选拔善于运用法治思维、法治方式分析问题、解决问题，推动经济、社会、生态、民生发展的优秀干部；要注重培养选拔依法决策、依法行政的干部，以法治眼光识别干部，将能否依法办事、依法律己作为“好干部”的评判标准。对那些不依法决策、不依法行政、不依法办事、不依法律己的领导干部要进行告戒、约谈、质询，对给国家利益、公共利益和公民合法利益带来重大损失或在人民群众中造成恶劣社会影响、严重破坏党和政府形象的领导干部，要严格问责，该受党纪政纪处分的，要坚决给予党纪政纪处分，绝不姑息纵容。要有计划地培养、选拔、任用一批具有法律专业背景的领导干部，形成党委政府选人用人的正向激励引导机制。

十八届四中全会提出的全面推进依法治国总目标能否实现，首先和关键是看各级领导干部能否从根本上厘清和纠正“人治观念”，带头遵守法律，依法办事，自觉地依据法律规范、法律原理、法律原则、法治精神，运用法治思维、法治方式解决问题、分析问题，不以权代法、以权压法、以权乱法。十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要“提高领导干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系。”《决定》把法治思维、法治方式和依法办事能力作为考察干部的重要内容，将法治建设成效纳入各级领导班子和领导干部政绩考核指标体系，将法治建设成效与官员选拔任用、晋职晋级等切身利益挂钩，对全面推进依法治国具有令人振奋的深远意义。但把法治思维、法治方式和依法办事能力纳入领导干部政绩考核指标体系仅仅是迈出的第一步，如何对各级领导班子和领导干部法治建设成效进行评估、考核，如何跟官员选拔任用、晋职晋级关联挂钩，如何防止官员为谋求政绩在法治建设方面流于形式、弄虚作假，都需要一系列相关配套措施予以辅助。因此，要将十八届四中全会提出的要求进一步加以细化，明确领导干部法治建设具体考核标准，在法定文件中将这部分内容落实为具有可操作性指标。更重要的是，制度的生命力在于实施，要防止制度陷入“休眠”陷阱，成为一纸空文。这就要求相关的过程控制、反馈评估、责任追溯等措施都要跟得上，让各级领导干部实实在在地感受到法治建设成效在政绩考核中的厚重分量。