政府购买社会服务退出机制研究

王 义

（中共青岛市委党校 科研部，山东 青岛 266071）

随着国务院办公厅96号文公布以及配套政策的出台，政府购买社会服务力度越来越大。根据《中国采购报》记者调查，“截至2014年3月20日，已有广东、上海、江苏、山东、云南、安徽、新疆、河北、吉林、广西、湖北11个省市自治区出台了政府购买服务有关实施意见。其中，除云南、新疆外，其余9个省市自治区均制定了政府向社会力量购买服务指导性目录”［1］。政府购买社会服务将成为新常态。在此背景下，保证政府购买社会服务质量，推动政府购买社会服务健康有序发展就成为亟待破解的课题，需要从理论和实践的纬度予以解答。

一、构建政府购买社会服务退出机制的重要性

所谓的政府购买社会服务退出机制，是指由社会力量行为不当或其它原因导致政府中止购买其服务，从而导致契约无法继续履行的有关制度安排。建立政府购买社会服务退出机制是完善政府购买社会服务制度建设的重要一环。

（一）退出机制是政府购买社会服务不可或缺的重要组成部分。政府购买社会服务是一个完整的制度体系，包括三个主要组成部分：准入门槛、过程管理以及退出机制。目前，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 （2013年9月26号）对政府购买社会服务的准入门槛都作了比较详尽的规定，如“依法设立，具有独立承担民事责任的能力；治理结构健全，内部管理和监督制度完善；具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录”［2］等等。过程管理中对项目执行方如何履行合同约定的权利和义务也做了规定。比较欠缺的是退出机制不足，比如因不可抗力造成的违约行为应该如何处理，项目执行方中途无力完成既定目标或者计划怎么办，原来拨付的资金要不要收回，如何收回，对违约的社会组织或者企业如何进行惩戒等一系列问题都需要在实践中予以回答。作为政府购买社会服务完整制度链条的关键一环，如果没有退出机制，政府购买社会服务机制就必然残缺不全，使政府购买社会服务的制度规范性、系统性、科学性大打折扣。

（二）退出机制是防范政府购买社会服务各种风险的内在需要。政府购买社会力量服务受主客观因素影响，必然蕴含各种风险，比如购买方利用目前的法律制度漏洞寻租，或者供应商与购买者合谋，供应商垄断，机会主义，乱用或者挪用资金等，如果没有退出机制进行约束，这些风险防控就无从谈起，势必极大地损害政府购买社会服务的信誉和实际效果。

（三）退出机制是实现竞争择优原则的基本条件。政府购买社会服务要面对众多的社会组织和企业等社会力量，购买服务既是培育社会力量的自主性必要环节，也是优胜劣汰过程，必须严把质量关，遵循竞争择优的原则，大力扶持那些热心社会公益事业、社会信誉好、善于整合资源、精心组织、强力实施项目的社会力量；坚决淘汰那些治理结构很差、内部矛盾重重、社会服务低下而且社会信誉度不高的社会力量。概而言之，政府购买社会服务是一个优中选优的过程，无论是达到一定数额标准必须采取公开采购的服务项目，还是采取非公开采购，如邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源等方式，都要循序这个基本原则，尽可能将最优质供应商筛选出来为政府购买社会服务树立最佳实践标杆。

（四）退出机制是世界发达国家和地区的普遍做法。政府购买社会服务在发达国家从属于民营化战略，以服务外包为主要形式。具体来说，就是运用市场化、社会化手段解决政府公共服务不足或质量效益提升的一个重要手段。尽管各国国情差别很大，但都重视执行中违约责任的界定和预防。

韩国一是合同约定拨付款项与阶段性评估联系，如果通不过将得不到第二阶段资助款项；二是严厉的法律制裁。如果提交虚假项目报告，提交人将会被判处3年以下的监禁并处1000万韩元以下的罚款。如果滥用政府拨款的资金，将会判处1年以下的监禁并处最高500万韩元的罚款［3］。

美国在上个世纪90年代广泛推行公共服务外包，为了预防购买服务风险，美国制订了具有特色的退出机制和手段。一是规定政府单方面的解约权，美国公共合同制度赋予政府享有随时终止合同的特殊权利，即政府认为终止合同是为“政府利益”时就可以终止合同。对这类终止称为“便利政府终止”。二是纠纷解决程序，如果服务提供者认为政府的解约行为侵犯了自己的权利，或者在合同变更、请求付款等方面发生纠纷的，除依照合同中双方约定的解决方法之外，大多依据1978年制定的 《合同争议法》解决。包括内部审查程序、行政复议或者法院起诉［4］。

我国香港特别行政区深受英国公共服务外包影响，政府对社会力量服务购买经过了三个阶段：酌情津贴—标准津贴—整笔拨款。在2013-2014年度社会福利署向非政府机构购买社会福利服务金额高达96亿港元，有165家非政府机构加入整笔拨款制度。为保证质量，特区政府不断强化问责制度，出台了服务质素标准，加强对机构服务评估［5］。二是日常监管，“如果发现服务承接者数量达不到津贴及服务协议书里面的要求的时候，就必须提供六个月内怎样改善这个情况并得到拨款部门的同意，他才能执行。六个月以后是否达标，每个月都要作出交代”，否则，就会面临严厉的处罚。

二、政府购买社会服务退出机制的主要内容

（一）退出条件与程序

首先是退出条件。在什么情况下可以中止合同履行或者社会力量在什么情况下将被取消服务资质，是退出机制建设必须面对的首要问题。通常情况下，无论是购买方还是承接者都不得随意中止合同履行，否则就是一种违法行为。只有在特殊情况下，中止合同履行才依法有效：

1.虚假招投标。两个方面情况都存在，一是政府为了预先让其中意的社会组织或者其他中介结构中标，人为设定门槛，为其量身定作，从而导致其中标，这种行为不仅违法，而且严重损害其他合法供应商利益，即使签订合同，经过有关部门查证，也应该视为无效。二是投标方合谋、串标，几个投标者暗下达成协议，各享好处，利益均沾，或者中标者以其他方式予以补偿。串标是市场经济条件下企业相互竞争中为避免两败俱伤而采取的一种自我保护的非法行为。

2.违背合同约定。政府购买社会服务要签订具有法律效力的合约，规定购买方和承接方的权利与义务。从政府角度看，其义务主要是按时拨付资金，并提供承接方履行义务所需要的其他必要条件；政府作为购买方如果违约，一般情况下就是不按时拨付资金，或者虽然拨付但与合同约定的数额有较大差距，这种情况下可视为政府违约，承接方可以提出中止合同履行的要求。从承接方角度看，如果其违约，主要是没有达到购买方所要求并在合同中做出明文规定的目标或者绩效标准，以及违反资金预算要求，如截流、滞留、挪用，这种情况下政府有权中止合同履行。

其次退出程序。程序正当性是整个行为合法性的要件之一。退出既然是契约中止，由谁来宣布或者告知就成为程序要解决的问题。应该区分不同情况，一种是政府和服务供给方合谋，应由纪检监察机关查处并宣布购买合同无效。如果是承接方单方面违约，则政府可以直接宣布中止合同履行。如果政府单方面违约，不能按照合同约定提供足额资金，则承接者可以提出书面要求，中止合约履行，获取购买方同意。如果购买方不同意，可以按照合同约定的纠纷解决条款予以解决，如果合同没有明确约定，可以走法律诉讼程序。

（二）惩戒与救济

退出后不仅意味着双方合作关系的终结，而且也意味着原有契约的失效，在事实上都可能给双方造成损害，或者是信誉方面的，或者是财政方面的，或者是其他方面的。如果是政府单方面违约，承接方有权要求政府给与合理补偿；如果社会组织或企业以及社会中介组织违约，则应受到惩戒。政府不仅要收回已经付出的资金，而且会将其纳入失信名录，放入政府购买服务黑名单，规定若干年内禁止其参与政府购买服务。同时，相关部门还将其失信行为纳入年检、执法检查记录中。

三、结论

构建政府购买社会服务退出机制不仅是预防政府购买社会服务风险的迫切需要，也是保障合同履约的重要凭据。政府购买社会服务契约毕竟不同于一般意义上的民事合同，作为公共合同，因为涉及到公共财政资金的使用，所以，严格的绩效监管和惩处机制建设就显得十分必要。只有形成良币驱除劣币的优良制度体系和氛围，才能推动政府购买社会服务健康有序发展。立足我国国情，吸收世界其他国家和地区的成熟经验，创建具有中国特色的政府购买社会服务退出机制已经成为制度建设不可缺少的关键一环。

［1］政府购买服务：改革进入“破冰期”——全国31省市自治区政府购买 ［EB/OL］.http://www.mof.gov.cn/zhengwu.2014-03-26.

［2］国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见 ［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xxgk/pub/201309.

［3］王浦劬，等.政府向社会组织购买公共服务研究［M］.北京：北京大学出版社，2010：286.

［4］常江.美国政府购买服务制度的研究和启示［EB/OL］.http://www.shanghailaw.gov.cn.2013-01-21.

［5］罗观翠，王军芳.政府购买服务香港经验和内地发展探讨［J］.学习与实践，2008（9）：126.