当代中国特色协商民主的生成机理与制度化构建

方刘松

（南京政治学院 马克思主义学院，江苏 南京 210003）

十八届三中全会指出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，要“推进协商民主广泛多层制度化发展”［1］29，这充分凸显了协商民主的重要意义，也指明了协商民主的发展方向。中国特色协商民主具有悠久的文化传统，是中国特有国情的发展产物。本文从历史唯物主义和制度伦理角度出发，分析中国特色协商民主的生成过程，并为当下构建中国特色协商民主制度提供一些初步思路。

一、中国特色协商民主的生成机理

列宁曾经说过，“在社会科学问题上有一种最可靠的办法，那就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展过程中经过了哪些阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”［2］任何民主实践都需要一定的现实土壤，中国协商民主也是如此，它是一系列因素共同作用的结果。

（一）传统优秀的“和合”文化提供了发展协商民主的良好资源

从中国民主政治发展逻辑来看，现代民主大都具有外生性，然而协商在我国却是一种土生土长的民主制度，其精神源于中国古代优秀的“和合”文化。比如，《论语·卫灵公》中曰：“君子和而不同，小人同而不和”、“君子泰而不骄，小人骄而不泰”，《老子》中说“和其光，同其尘”，佛家追求“众缘和合生”“天人合一，物我同化”，等等，这些思想都蕴含了深刻的“和合”思想，这种思想倡导“和而不同”“求同存异”，既坚持原则性又尊重差异性，既相互碰撞又形成共识，兼收并蓄、博采众长，体现了重合一、和为贵、求和谐的精神。“文化是制度之母”［3］，“和合”思想一直是中国文化的主流，“它对多样性和多元化的肯定以及对多元共存和发展的强调，与现代民主政治的基本精神具有一定的契合性。这种文化基础为协商政治的确立提供了良好的精神资源和文化背景”［4］。

（二）中国特有的国情对协商民主的需求倒逼

鸦片战争之后，中国沦为半殖民地半封建社会，空前的民族危机摆在各个阶级面前。从洋务运动、戊戌变法、太平天国、辛亥革命中可以看出，地主阶级和农民阶级因阶级和时代局限性，无法实现国家的独立与富强；资产阶级和工人阶级力量当时比较微小，还没成长为社会主体力量，因此也无法独自承担解放国家的历史任务。这种特有的阶级结构决定了只有加强工人阶级、农民阶级、民族资产阶级、城市小资产阶级等各阶级的大联合，寻求最大的合作空间，凝聚强大的合力才能团结救亡，于是协商政治成为一种必然选择。然而，怎样才能实现阶级整合呢？民主启蒙运动于是应运而生。通过培养和树立人们的民族意识和阶级意识，把单个人组合成阶级，把阶级整合成人民，通过人民的强大力量来抵御外侮。整合中难免会出现差异性，但这种差异性不是敌我矛盾，而是人民内部的矛盾，矛盾的化解不能采取你争我斗、你上我下的方式，而只能采取协商的方式。因此，在团结救亡中也就内生出具有平等、包容的精神气质和实践品格的民主形式，即协商民主。

（三）党的正确领导实现了协商民主的制度转化

中国共产党在领导中国革命、建设和改革的过程中，深刻把握国家和社会发展的内在规律，充分尊重人民的利益诉求，顺势而为，因势而导，创造性地将协商活动转化为一种民主制度。

1.坚持马克思主义的指导思想。中国共产党自成立起就一以贯之坚持马克思主义指导思想，中国革命、建设和改革的过程，实质也就是马克思主义中国化的过程。马克思在论述革命战略问题时曾经指出，“共产党人到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调”［5］。列宁在此基础上进一步具体化，鲜明指出，“无产阶级不应该把其他阶级和政党看作‘反动的一帮’，恰恰相反，它应该参加整个政治生活和社会生活，应该支持进步阶级和进步政党去反对反动阶级和反动政党”［6］。这些思想为中国共产党推进协商民主提供了正确的理论支持和思想指导，特别是马克思主义的唯物史观更是对协商民主产生起了重大的影响。马克思主义认为人民群众是人类社会发展的决定力量，“无产阶级政党的义不容辞的责任就是和群众在一起”［7］。在这一思想指导下，中国共产党创造性地开展群众路线活动，把群众路线作为党的根本组织路线和工作路线，强调领导干部要自上而下地联系群众，获取人民群众的利益诉求和广泛支持，这实质上成为一种群众“逆向参与机制”，通过开展群众路线，上下之间形成完美的权力闭环回路，螺旋式循环不断互动的动态系统，成功塑造出中国特色社会主义民主政治的强大优势。

2.创建统一战线的组织载体。统一战线建立在广泛包容性的基础之上，是各种政治阶级、派别和团体相互了解和交流的平台，因此也就成为协商民主孕育和孵化的“基地”。根据中国各个阶段的历史任务，中国共产党为团结一切可以团结的力量，先后创立了国共合作统一战线、抗日民族统一战线、爱国统一战线等多种形式，把各阶段抽象化的“人民”概念变成具体化的“统一战线”实体，有利于把敌友关系放到统一战线中去考量，表明谁是我们的朋友、谁是我们的敌人。在统一战线中，中国共产党的性质和地位决定了其主导性，在中国共产党的领导下，逐渐形成了政治协商、民主监督、参政议政的民主氛围和原则程序，中国共产党在完善这些民主原则和程序中，始终坚持团结的理念，充分发扬民主，通过民主集思广益，促进各阶级、派别和团体在实践中不断培养出自由、平等、博爱的浓厚氛围和培塑出参与、合作、协商的政治品格。

3.搭建协商民主的制度化平台。新民主主义革命时期，中国共产党就在同各民主党派、无党派人士合作中形成了协商民主思想，“三三制”民主政权的建立就是协商民主的萌芽和雏形。1948年4月30日，中共中央发布了 《纪念“五一”劳动节口号》，得到各民主党派、无党派民主人士积极响应，促进了政治协商会议的召开，从此拉开了协商建国的序幕，标志着各民主党派、无党派人士自觉接受中国共产党的领导，标志着中国共产党领导的多党合作的政治格局的形成。1949年9月21日-30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开。第一届政协的成功召开，正式确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，标志着协商民主这种新型的民主形式在全国范围内的实施。改革开放以来，协商民主突破政治协商的范畴，不断向社会协商、基层协商延伸，呈现广泛多层制度化特点，十八大上正式提出了协商民主制度的概念。

二、中国特色协商民主的制度构建

当前，我国正处于社会发展的转型期，一方面，市场经济主体不断向多元化发展，经济结构、利益结构和社会结构呈现多元分化组合的趋势，不断催生人们的参与意识、平等意识、公平意识，为推进协商民主提供了坚实的思想基础；另一方面，社会矛盾日益凸显，特别是在协调各种利益关系、维护社会稳定等方面的任务比较繁重，当前信访系统遭受到的巨大压力以及“广东乌坎事件”“贵州瓮安事件”“云南孟连事件”等各种群体性事件表现出的利益诉求，都充分说明了这一点，迫切需要通过协商构建社会“减压阀”。协商民主既有利于解决政治参与问题，又有利于实现民主决策的目标，它是有效适应中国社会发展全面转型、利益观念深度变迁、社会矛盾复杂多变以及公民政治参与意识增强而形成的具有顶层设计的制度安排。如何构建有效的协商民主制度，是当前和今后一段时期必须解决的现实课题。

（一）完善协商民主运行的宪法和法律规范基础，推进协商民主的法制化建设

构建协商民主制度体系的首要任务就是要实现协商民主的法制化，通过协商民主法制化，有效维护协商民主的刚性地位，杜绝协商民主的随意性和变通性，防止走过场。一方面，要从宪法的高度明确协商民主的性质和地位。宪法规定的党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一原则和法律面前一律平等原则以及民主集中制原则等为推进协商民主提供了坚实的法律基础；序言中的人民政协和政党制度的阐述，为推进协商民主提供了有力法律支撑，除此之外，宪法中没有关于协商民主的相关论述。对此，要从宪法的高度规定协商民主是人民民主的重要制度，协商民主与选举民主具有同等的法律效力，公民具有政治参与权、建议权、咨询权等基本权利和义务。另一方面，要通过相关立法为协商民主立威。目前我国协商民主主要集中于政协协商的章程、条例、意见等规定，数量和种类都比较多，但权威性不够、可操作性不强，导致协商弹性空间比较大，协商有理，不协商也行，所以加强相关立法是必然的举措。当务之急要加强政协协商民主的立法研究，因为政协协商民主具有比较成熟的制度形式，立法基本没有什么风险，能起到较好的示范作用。在政协协商民主立法中，首先，要排除思想上的困扰，政协协商民主立法不等同于政协机关权力化，更不会成为西方的“两院制”和“分权制”，因为法律只是对其性质、权责的规定和保障，法律化并不等同于权力化。例如，工会作为社会组织，《工会法》对其权利和义务进行了明确规定，但工会并没有成为国家权力机关。另外，政协协商民主主要功能是咨询、建议，不可能涉及权力分割。思想上统一了，立法才能提上议事日程。其次，要把政治协商对立法和科学决策的作用提到新的战略高度，将政治协商贯穿于决策议程、决策制定、决策执行、决策评估等过程之中，提升协商民主的决策功能。最后，要特别注重结合实际，因地制宜加强立法。我国政协涉及国家、省、市、县和乡镇等五个层级，各级有各级的特点，在立法中既要对协商的原则、主体、客体和程序有明确的规定，同时要结合具体实际建立相关法律、法规、规章和条例，确保有法可依、有章可循、有条可选。

（二）拓展协商民主的渠道，促进协商民主的系统化发展

美国政治学者亨廷顿指出：“制度是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”［8］。协商民主作为一种民主制度，它是一种泛指，而不是一种特指的具体制度，它充分融入中国特色的社会主义制度之中［9］。因此，建成稳定高效的协商民主制度，应坚持与中国基本政治结构相适应的多层次的协商民主制度，从政党、国家和社会等宏观视野构建其制度体系。

一是完善政治协商。政治协商是我国协商民主的中枢，它包含以下两个层面：

1.完善政党形态的协商民主制度。完善政党形态的协商民主制度首先要加强中国共产党的领导，中国共产党的性质使命决定了党是协商民主制度发展的主导力量。在此基础上，要扩大政党制度的广泛性和包容性，充分发挥执政党在国家和社会连接点上的作用，有效开展党际协商和党群协商，并坚持以党内协商带动党际协商、党群协商，推动协商由中央到地方、由精英到大众有效展开。

2.健全人民政协协商民主制度。政协协商民主是协商民主的主渠道。首先，要有效规范人民政协与政治系统各主体间关系，明确人民政协与党、人大、政府及司法之间的运行脉络，真正确保协商于决策之前和决策实施之中。其次，要完善协商的界别设置，扩大协商主体范围，促进协商主体结构的代表性和科学性，特别要注重新兴群体、普通老百姓、弱势群体等人群参与，使政协协商不仅具有精英性质，同时也具有公民政治参与的性质；最后，要丰富协商形式。在现有协商平台基础上，积极探索公开听证、社会协商对话、政协论坛等形式，使党和政府的决策真正建立在广大人民群众基础之上。

二是健全社会协商。社会协商是我国协商民主制度的主干，主要包括人民代表大会制度中的协商民主制度和政府运作中的协商民主制度。对于前者，要以人大立法协商民主为平台，推动公民有序参与协商，并健全民意表达与协商机制，注重基层特别是一线工人、农民、知识分子的代表比例，使人大的选举民主与协商民主有机统一，良性互动；对于后者，在方式上要加强公共政策系统及其活动的制度和规则建设，健全公民参与政策的协商机制，比如，建立政府公示制度、专家咨询制度、社会听证制度等；在内容上要紧紧围绕与人民群众相关的民生问题、教育和医疗卫生、环境保护、食品安全等内容展开，促进相关的单位和个人有序参与进来，化解社会矛盾，维护社会公平正义。

三是发展基层协商。基层协商是我国协商民主制度的根基，诸如民主恳谈会、民情直通车、民主听证会、便民服务窗等，具有广泛普遍、因地制宜、不拘一格、贴近生活的特点。但从各地实践来看，基层协商还存在诸多问题，比如，协商比较随意、代表性不够、群众参与热情低等。因此，国家要积极加强引导，积极培育协商民主文化，激发广大人民群众的参与热情；要加强协商教育，提高广大人民群众的协商观念；要发挥大众传播媒介的功能，规范网络参与，正确引领民意；要制定相关基层协商的条例，从制度上规范协商行为，保证协商有序有效。

（三）健全协商民主的运行机制，提升协商民主的程序化水平

一要明确“协商什么”，即协商的内容问题。在政治协商、社会协商和基层协商中，对协商内容有比较明确规定的只有政治协商，2005年和2006年两个中央5号文件对两种类型的政治协商内容作了一定原则性概述；十八大和十八届三中全会强调要“以经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容”［1］29，但这也只是一种协商内容宏观上的规定，比较笼统抽象。因此，在具体实践中需要进一步具体化，将协商内容规范分类，合理筛选协商议题，紧密结合实际制定配套的实施细则，杜绝想协商就协商、不想协商就不了了之的行为发生。

二要明确“与谁协商”，即协商的主体问题。主体不明意味着权责不清，协商效果就会大打折扣，甚至走过场。哪些人才能成为协商的主体呢？这需要具备一定的资质，即有解决问题和分歧的能力，而要具备这种能力，需要一定公权力基础或是某一群体代表，否则就不具备协商条件。目前，只有政治协商主体有比较明确的规定，主要是中国共产党同各民主党派、人民团体和社会各界人士协商。而社会协商和基层协商，虽有一定的实践，但协商主体具有不确定性或随意性，还有待核查资质的问题。比如，越来越多的人大实行了开门立法，建立了立法建议和立法论证、听证制度，鼓励公众参与，那么，这些“公众”从何处来？公众首先需要一定的法律基础同时也要有一定的代表性，所以要根据法律的性质和效用进行遴选，确保公众的覆盖面和针对性。政府的行政协商，内容大多涉及民生问题，需要广泛的民意，那么，民意代表包括哪些方面，作为民意代表需要哪些条件等，都需要具体作出规范。基层的民主恳谈会、听证会等，虽在一些地方比较兴盛，但制度化水平不是很高，常一次一个样，需要明确规定协商参与者，并逐渐固化定型协商形式，给协商参与者一种稳定的预期。

三要明确“怎样协商”，即协商的方法问题。怎样协商包含意见输入、整合、输出、反馈等过程，实际上也是一种程序民主。一方面，要从宏观和微观上搞好各种协商民主制度之间的衔接与配套。我国政治体制是一个有机联系的系统，协商民主的运作涉及政协、国家政权机关、党派团体和社会基层，而各个方面如何配套、同向联动，是搞好协商的关键。对于重大问题，我们已经形成了“党委决策——政协协商——人大决定——国务院执行”的宏观模式，然而，对于非重大问题或者说局部能解决的问题，并不都需要经过以上程序，有的只涉及其中几个层面，有的只涉及自身内部，要根据具体情况而定搞好协调。例如基层协商，主要是村民与村民或者村民与村委会的协商，可能与地方政府有联系，但很少需要上升到国家层面，对于这些形式的协商需要在实践中逐渐摸索，建立相应的微观模式，提高可操作性和效益性。另一方面，要抓好协商的落实，防止协商的随意性。比如，有的协商，名为协商，实则为通报会；有的协商，公说公有理、婆说婆有理，无法形成共识；甚至有的协商参与者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情权，不能清晰表达协商主旨等等。推进协商民主发展，需要对协商的日程、过程、规则等进行详细规定，确保协商秩序井然、公开透明、成效明显。特别要重视与群众进行沟通和协调，听取他们的不同的意见，甚至反对意见，只有不同意见的充分表达，才能制定出科学的决策。同时，要注意协商反馈和监督，对协商的意见是怎么整合的、协商共识相关部门是如何抓好落实的，要及时反馈给参与者和社会，相关参与者和社会要及时抓好跟踪监督，以便进一步加以改进，确保协商真正落到实处取得实效。

［1］习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］列宁全集：第37卷 ［M］.北京：人民出版社，1986：61.

［3］温家宝同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时的讲话［N］.人民日报，2011-04-18.

［4］林尚立.协商政治：中国民主政治发展的一种思考［J］.学术月刊，2003（4）：21.

［5］马克思恩格斯选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1995：307.

［6］列宁选集：第1卷 ［M］.北京：人民出版社，1995：268.

［7］列宁全集：第32卷 ［M］.北京：人民出版社，1985：28.

［8］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：20.

［9］陈惠丰.“健全社会主义协商民主制度”的意义和主要任务 ［J］.中国政协理论研究，2013（1）：26.