户籍改革与城乡协同：我国平等现代化的逻辑理路

2015-03-29

地方治理研究 2015年3期

关键词：户籍制度

王共蒙1，刘舒婷2

(1.西藏大学　马克思主义学院，西藏　拉萨　850000；

2.华中师范大学　政治学研究院，湖北　武汉　430079)

户籍改革与城乡协同：我国平等现代化的逻辑理路

王共蒙1，刘舒婷2

(1.西藏大学马克思主义学院，西藏拉萨850000；

2.华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079)

[摘要]现代化是一个普遍的历史进程，但也是非均衡发展的过程，其中农民往往扮演“弃儿”的角色。党的十八大报告指出，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。在我国，农民平等参与现代化仍然受到户籍政策的制约，不同程度地无法享受到与户籍粘连的福利和保障，造成城乡对立的制度性壁垒。平等的现代化不应该只是城市从农村吸纳资源，而是城市和乡村更好地互动——资源要素流动，既要让农民进得了城市，也要让城市的资源下沉到乡村。加快户籍制度改革，实现城乡协调发展是平等现代化的重要推动力。

[关键词]户籍制度；平等现代化；城乡协调

一、引言

我国是后起的现代化国家，正在现代化道路上进行着艰辛探索。这吸引了国内外学界对我国现代化问题的极大兴趣，学者们从自身所处的时代环境、国情基础、国别模式等不同角度进行了研究，得出对我国现代化道路的不同见解，并提出了系统化的“发展理论”[1](P14-17)。罗荣渠教授指出：“现代化作为一个世界性的历史进程，是指人类社会从工业革命以来经历的一场急剧变革，这一变革以工业化为推动力，导致传统的农业社会向现代工业社会的全球性的大转变过程，它使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域，引起深刻的相应变化。”[2](P16-17)他的观点为后来的研究者所继承，并且形成了长期讨论的“现代化范式”。美国学者吉尔伯特·罗兹曼在《中国的现代化》一书中，依靠详实的专业文献，深入地分析现代化“界定性因素”，梳理了中国“走向现代化”的“基本路线”和“独特道路”[3](P1-3)。总的说来，理论界认为现代化是从传统农业社会向现代工业社会转变的过程，并且将其视为一个普遍的历史进程，但是，这个进程又是不平衡的、不全面的。

关于我国现代化道路的研究，存在将现代化视为城市化和工业化的习惯性认识，这主要是学者们看到了二者给中国现代化带来的巨大动力。并且在操作层面上，许多学者将城市化率作为衡量现代化水平的一个重要指标，因为城市通常是工业中心、政治决策核心、文化富集地带。从传统视角看，现代化的启动核心在于建构强力的现代国家，意图扩大城市在政治格局中的控制力，走国家整合农村社会的道路：先从农村吸纳资源为现代化奠定物质基础，而后“城市反哺乡村”。然而，现代化过程中无法避免的结果是城市日新月异，农村步履维艰，即城乡差距的扩大。“中国现代国家的建构很大程度就是农村社会现代化的建构”[4](P14)，现代化起步阶段，国家有意地忽略了农村现代化的建构，“以工业化和城市化为主要内容的现代化进程中，农民很容易被抛弃在现代化进程之外，成为‘历史的弃儿’，不能平等参与现代化进程，分享现代化的成果”[5](P86)。所以，在现代化中期，如何突破加于农民身上的不合理的制度藩篱，让农民平等参与现代化成为重要课题。

二、户籍制度对平等现代化的阻滞

户籍制度是政府管理部门以出生地的家、户为单位标准，对所辖居民进行登记和管理的一项行政制度。单从行政管理理论来看，人口统计和公民身份证明是政府职能之一，通过户籍制度合理地固定了人力资源配置。但是在教育、住房、医疗、就业等一些城市户口才能享有的排他性制度与户籍相挂钩，农村户口无权利享受这些特殊福利。至此户籍制度将我国人口涂染了农民和非农民的“身份等级色彩”， “教育、住房、福利、医疗及社会保障等制度均与户籍制度挂钩”[6](P94)造成事实上的公民权的不平等，“在户籍人口管理上附加了许多利益分配的功能，成为城乡居民不同利益分配的制度载体”[7](P91)，造成“农村人”和“城里人”在社会保障、公共服务等方面的非均等化。“通过工作单位和居委会来控制劳动力，通过户口登记、口粮配给和其他方法控制迁徙，”但是，造成的后果却是“削弱了城市生活至关重要的灵活性”，“造成社会失望心理，不利于劳动生活率的提高”[3](P336)。虽然我国户籍制度是经济优先序模式的产物，优先发展重工业在生产力落后阶段具有合理性，但在客观上限制了人口自由迁移，不自觉地造成了制约我国发展的城乡二元体制[8](P324)。

破除城乡二元体制、推进城乡协调发展关键在于城乡之间的资源要素实现合理流动，这包括劳动力、土地、资金、技术与市场等诸要素。从我国产业布局来看，城市与农村经济的发展侧重于不同的产业类型，二者在发展过程中对资源要素的需求存在差异。目前，城市与农村依然拥有不同的要素“存量”，如何使二者在发展过程中相互联系和高效利用，达到优化配置状态，是关键问题。如果能实现两者的良性互动必然会促进平等的现代化，然而，现行户籍制度在城市与农村之间筑起“围城”，在一定程度上阻碍着城乡资源要素的合理流动。现行的户籍制度在事实上对城市和农村要素构成障碍，限制农民进入城市的法律条文虽已废除，但附加在户籍背后的福利和公共服务差别成为农民市民化的阻滞因素。2014年我国农民工总数已经达到2.69亿人[9]，农民工流动具有了合法性，但户口问题仍然是农民考虑迁移进城的重要因素，这在事实上忽视了劳动力在择居问题上的民意倾向，尤其是行政性的禁止迁入城市、迁入乡下、迁入内地、迁入边疆的强力行为，一定程度损害了劳动者积极性，应当积极落实公民的迁徙自由权利。

详言之，户籍制度对不同要素的阻碍是不一样的。它对劳动力、土地资源的影响是直接的和根本的，这主要表现在户籍制度通过不平等的权益分配影响农村剩余劳动力和城市知识型劳动力的自由流动；同时户籍与土地挂钩，农村土地分割为小块发包给农户，不利于土地的有效整合与开发利用。户籍制度对资金技术和市场的影响是通过对劳动力和土地的直接阻碍作用间接实现的。户籍制度将农民拴在小块土地上进行农业生产，一定程度上使传统的小农生产模式固化和延续，不利于现代农业充分吸纳资金和技术。同时，也影响农产品的供给和农民对工业产品的消费，不利于城乡市场资源的开发。

虽然近些年石家庄、郑州、广东、江苏等地开展了户籍改革试点工作[10](P21-24)，但在户口含金量高的大城市，短期内大量人口涌进也带来公共基础设施、教育资源紧张等“城市病”，试点城市又叫停户籍改革，城乡二元户籍制度仍然存在。这一制度的存在对于城乡全面协调发展与社会主义现代化的实现具有极大的阻滞作用。笔者试图以上述四大资源要素为核心，分析如何从城乡协调发展着手，促进资源的合理配置，以期在城乡之间的良性互动中推进城市和农村协调现代化。

三、平等现代化的实践视角——城乡协调

我国现代化同样是把农村的资源向城市转移，保证城市的资源供给，这种传统做法“限制城市增长，符合最大限度地使用劳动力以求最大增值，同时又将消费压到最低限度以避免损耗的发展计划”[3](P336)。为实现此目的，国家设立严格的制度进行人口管理，户籍制度在计划经济初期应运而生，1958年到1978年我国实行《中华人民共和国户口登记条例》，将人口划分为“农业户口”和“非农业户口”，造成的负面效应是“城市凭借户籍屏障构建了相应的排他性劳动人事制度和城市福利”[6]，机械地阻隔了城市化和工业化。“将市民转为农民，形成一套逆城市化的制度体制”[7](P91)，现代化后期不排除出现“逆城市化”。因此，必须扭转传统观念，实现城市和乡村平等现代化，把现代化看成城市资源和乡村资源互动流通，使城市现代化和农村现代化通过资源要素联接起来，城乡协调发展。

这一视角所强调的“全面性”，并不是政治、经济、文化、社会和人等方面发展的全面性，而是侧重于强调城市与农村两个系统基于资源要素流动及其价值共享基础上的发展的协调，目的在于“建立一个没有重大差别的城市网络，宜于调动分散的农村资源，刺激工业品向下流动”[3](P337)。这一视角对于研究在长期存在城乡二元对立格局的背景下，如何推动我国的现代化事业具有重要意义。

四、路径选择：改革户籍制度，促进城乡平等现代化

要顺应城市和农村全面现代化的要求，消融历史上人为设置的户籍壁垒，实现城乡资源要素的良性互动，就需要从城市和农村两个方面入手，改革现行户籍制度，促进城乡协调发展。

(一)促进人力资源合理流动

1.推动农村剩余劳动力向城市转移

(1)消除户籍差别，实现就业平等化。城市要吸纳农村劳动力，就必须建立城乡统一的劳动力市场。然而，蔡昉等人的调查显示，户籍制度仍然是就业保护的基础[11]；李强认为户籍制度下仍存在对农民进城务工的四种限制[12]；林燕玲分析了大城市对农民工的工种、行业的划分和限制及法律缺失[13]。解决途径是使进城农民享有平等择业权，城市劳动部门取消行业限制，设立更多针对农民的行业准入。这在某种程度上也有利于形成公平竞争、有上有下、充满秩序和活力的劳动力市场。目前，随着市场经济体制和次级劳动力市场的发育，户籍制度对农民工就业的歧视逐步消解，而更多的差别体现在就业服务上，比如提供就业信息、提供基本的工伤保险和失业救济、监督用工单位改善工作环境、农民工合法权益的维护等，国家应担当起统筹解决的义务，让农民有尊严地在城市就业，“劳有所得、同工同酬”。

(2)消除户籍差别导致的教育不公，实现教育平等化。公平享有平等受教育权既是现代国家保障公民权的要求，又是平等现代的题中之义，但户籍制度仍然是横亘在城乡教育体制之间的行政壁垒。政府在务工子女教育问题上实施“两为主”①政策，流入地公立学校降低了门槛接纳他们，但根据笔者参加的几次华中师范大学百村观察调研来看，如天津、南京等大城市仍然变相收取高额“借读费”“赞助费”，且不给于“两免一补”(免学杂费、书本费、补助寄宿生活费)。解决农民工子女受教育问题，必须强化流入地和流出地政府的主体责任，落实国家既定的城市务工人员子女教育问题的政策，设立农民子女教育专项资金，帮扶农民工子弟学校，提高农民工子女受教育质量。国家推动建立农民工子女学籍管理平台，便利流动人员子女学籍管理。打断高考制度和户籍制度勾连，取消城市部分高校对本地户籍考生的招生优惠政策。此外，在宏观制度层面，也可以探索学界广泛讨论的“教育券”②理论。

(3)缩小户籍差别导致的社会保障差距，实现社会保障平等化。户籍制度遭到一部分人诟病的原因在于与国民福利体系挂钩，城市市民与农民因户籍不同而国民待遇有差别，尤其是农民工进入城市后因无城市户籍而无法享受城市的福利待遇。近几年，各地在探索属于地区特色的农民工社会保障办法，形成了“多种模式、各行其政”的基本格局，但也面临“两低一高”(参保率低、社会保障待遇低、农民工退保率高)的困境。一方面，政府为扭转重GDP增长和保护企业税收的观念，构建全国统一的社会保障登记系统，使农民在户籍所在地享有的基本福利与农民同步转移，弱化农村地域分割管理的保障制度对农民流动的限制。另一方面，明确社保资金由国家、企业和个人三方缴纳比例，分步获得城镇居民享有的基本社会保障权利。“对于有财政补贴缴费的项目(如城镇居民基本医疗保险等)，中央政府应该研究制定全国统一的最低标准，且补贴外来人口参加各类保障项目。”[14]

2.建立人才流动机制，促进人才下乡

(1)改变偏差的户籍观念，引导城市知识人才下移农村。城市对农村优秀人才的吸纳主要通过考试和市场两大渠道，大量的青壮年劳动力、优秀人才流动到城市，新农村建设“后继无人”。另一端城市却是“人才过剩”：2015年大学毕业生将达749万，就业困难[15]。要解决知识型劳动力就业的这种矛盾局面，理想的途径是引导知识型劳动力下移农村。目前，国家既有的人才下沉渠道仍不足，仅有“大学生村官”“三支一扶”“农村特岗教师”“西部计划”等③，但根深蒂固的城乡身份观念使城市人才选择“漂”在城市也不愿到农村。一方面，应通过宣传手段扭转社会择业观念，鼓励更多城市人才下沉到农村。另一方面，尊重市场在人才配置中的决定性作用基础上，中央加大对农村引智工作的投入，基层政府尊重人才，为下乡人才提供高待遇、便利的工作条件和文化服务，利用自身知识优势推动农村社会发展。

(2)尊重人才的户籍迁移意愿。一方面，户政部门对于想把户籍留在城市的人才，应该予以尊重，保障“下乡青年”在城市享有户籍的权利。另一方面，对于把户口迁移到农村的人才，农村乡镇政府要尽快办理新迁居民的各项转移手续，完成对应社会保障的转移和对接工作。

(二)引导土地资源合理流转

1.规范城市征地行为，维护农民土地权益

改革开放以来，农村实行家庭联产承包责任制“分田到户”，村民集体一定程度被削弱，农民土地权益往往直接面对市场化大潮的冲击。加之现行的《中华人民共和国土地管理法》第八条和第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。土地所有权形式与使用人分化，既导致征地的利益协调难度增大，也容易滋生伤害农民土地权益的不法征地行为。此种现象背后同样存在户籍的影子——有户籍无土地、有土地无户籍，土地权益保障制度缺位，征地与户籍又“纠缠”在一起，需要规范城市资本力量征用农村土地的行为。

一般而言，城市征收农民土地的行为包括土地资源获取与开发两层含义。一方面，城市在获取农业用地时，必须遵循合法、适度、有偿的原则。城市政府应根据国家相关政策和本地区实际情况、根据土地征收单位的具体情况、参照当前土地交易价格并充分考虑未来土地升值和通货膨胀因素，拟定客观公正的征地补偿金赔付标准和程序，严格监督补偿金的发放情况。另一方面，在开发农村土地的过程中，必须综合考虑土地的特性、周边的自然环境和城市的建设目标，进行科学的城市发展规划。在建设过程中高效、集约使用土地，防止重复建设和各种“豆腐渣”工程对土地的浪费，使有限的土地资源能够发挥最大效益。

2.完善基层政府在土地流转中的双重职能

《中华人民共和国户籍法》(建议草案)第五条规定：县级以上各级人民政府的民政、人力资源和社会保障、教育、房产及其他有关部门，在各自的职责范围内，负责配合公安机关做好户籍登记和管理工作。这在事实上将土地等生产资料与户籍挂钩，造成土地的“合理分散化”，不利于土地规模化种植。要弱化户籍对农地资源的优化配置的阻碍，代偿途径是基层政府在尊重市场决定作用基础上，完善土地流转中的双重职能，即内向引导功能和外向控制功能。

从内部流转看，乡镇政府应鼓励有出让或弃耕意向的农民与种田大户签订转让合同，引导农民开展机械化和规模化耕作。从向外流转看，乡镇政府引导农民将不宜耕种的土地转让给城市，推进城乡建设用地一体化，对进城落户农民工的宅基地有偿退出。从外向流转看，控制农村土地的不合理流转。例如城乡结合部大规模征用基本农田，影响正常农业生产；或是开发商大量圈占土地，炒作地皮哄抬房价。乡镇政府和村委会保护基本农田数量前提下，再考虑农地的非农化流转。

随着市场经济的深入，农民工对土地态度的变化受城市生活预期的影响。户籍制度最初目的是将农民固定在农业上，为工业化和城市化提供剩余产品，但在历史实践中形成了路径依赖，即户籍制度塑造的农民生活预期和生活目标并不因短暂的户籍制度改革而发生变化。加之农民“离土不离乡”的土地天然感情，少数进城农民(尤其是第一代农民工群体)不愿放弃农村的土地，当遭遇失业、年龄大、生活习惯不适应等困难时就会返回农村。对返乡农民工，基层政府应持“宽容”态度。应允许进城农民再返回农村，并补给宅基地和耕地，让农民没有后顾之忧。另外，对逆城市化下乡的城市市民，基层政府最担心的是挤占国家惠农补贴，而市民下乡则对基层政府“充满诱惑”，不应拘泥于有无户籍，都可以适当给予土地承包权利。

(三)引导城市资金、技术投入农村

户籍壁垒强化小农生产方式，造成投入农村的资金技术等资源难以被充分吸收。但这并不意味着农村不需要引进资金、技术，农村引进资金技术，可以释放更多的剩余劳动力，促进小农耕种向规模化、产业化转变，加快农业现代化。

首先，引导适量资金技术进入农村，可以释放更多农村剩余劳动力，同时把分散的土地整合为具有一定规模的农地，使农地在市场中的营利空间增大。其次，落实国家各项资金补助政策，建立健全农业支持保护体系。目前国家的粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等惠农补贴要稳固落实。当然，国家补贴只是改造小农业的短期辅助手段，我国农业发展的目标仍然是建立具备自生能力和市场竞争力的大农业。再次，完善银行主导的农业小额贷款和农业保险措施。在农民置办大型农业机械、购买大宗农业物资时提供低息贷款、延期偿还等优惠政策，同时通过商业保险降低农民遭遇农业灾害时的损失。最后，城市各级政府要鼓励科研机构和农业院校通过各种途径实施科技支农，向农民传授科学的种植和养殖技术；鼓励有丰富资金和生产技术的企业投资农村，帮助农村进行农产品的深加工，提升农产品的附加值。

(四)促进工农业产品在城乡市场流通

从生产和消费的关系来看，城乡消费市场的联结，有利于城乡生产。目前“城市优先”思维下形成的城乡二元流通体制仍制约着城市和农村消费，这一体制主要体现在流通设施、组织、结构、管理体制和渠道方面。要实现城乡市场要素联动，仍然在于撬动户籍对人自由流动的束缚。

1.工业品向农村流动关键在增加农民收入

从根本上看，农民收入受到农村劳动力配置、土地经营和农业生产资料投入的影响；而国家各项农业补贴、税收减免、社会保障、农产品收购等政策对农民增收又有较大的刺激。所以，要促进农民增收，一方面要落实惠农强农政策，提振农民务农的积极性；另一方面，从人力、土地、资金技术等方面提升农业，使农民持续稳定增收，激发农村消费潜力。农村成为市场的“资金洼地”，农民“腰包鼓起来”自然会增加工业品的购买力。城市工业化文明可惠及更多的农民，享受到现代化的成果。

2.促进农产品流向城市，发展高效率的现代农业

现代农业是农业发展的方向。分散的小农耕种规模化、产业化，农业在瞬息万变的市场经济中能获得机械化、管理服务、市场信息等优势，抵御现代化过程中的市场风险。另一方面，农村市场的落后导致了农民在市场中净福利损失[16]。政府用行政手段构建城乡双向流通体系和农村电子商务体系，强化农业技术培训，保护和补贴农产品价格，消除工农产品“剪刀差”④。而农业规模化、组织化及带来的农民市场谈判地位提升，需要满足劳动力转移和土地集聚的条件，解决路径又回归到起点——户籍制度改革。

五、结语

学界对于户籍制度如何改革仍没有达成共识，存在“取消论”“脱钩论”和“统一论”[17]等主张，但无论如何，户籍对农民平等参与现代化构成的障碍是毋庸置疑的。城乡是密切联系的整体，它们之间要素互通有无是现代化的要求。只要我们不再从制度上人为区分农民和非农民，改革户籍制度方能实现农民平等参与现代化进程。

注释：

①“两为主”指的是“流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，见《国务院关于基础教育改革和发展的决定》(国发[2001]21号)。

②这一理论由美国著名经济学家弗里德曼最早提出，用来解决流动人口的教育问题，见《弗里德曼文萃》，北京经济学院出版社，2001。

③目前我国大学生等城市里的高知识人才下沉渠道仍然有限，比如以大学生村官为例，2012年达29万(半月谈，2012.7)，但面临诸如被县乡借用、待遇差、工作环境不适用、未来出路少等问题。

④上世纪八九十年代学术界对此展开广泛讨论，争议较大，多数学者认为工农 “剪刀差”是城乡不平等的表现之一，通过产品价格剪刀差、收入剪刀差、发展剪刀差、社会生活剪刀差(祝树金，2014)，将农业剩余转化为工业化所需要的资金，比如在1980—1990年农业剩余转移数量达780亿(冯海发，1993)。随着国家加大惠农补贴力度，这一讨论渐趋变弱。

参考文献：

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[10]王美艳，蔡昉.户籍制度改革的历程与展望[J].广东社会科学，2008，(6).

[11]蔡昉，等.户籍制度与劳动力市场保护[J].经济研究，2001，(12).