上海农村城镇化发展路径探析

○杜学峰

农村城镇化是农业人口占很大比重的传统社会向非农业人口占多数的现代社会转变的历史过程，其发展水平是衡量一个国家和地区经济社会进步程度的重要标志。当下的上海正处在转型发展不进则退的重要关口。未来5年，提高郊区发展水平和城镇化程度将是上海调结构、转方式的重大支撑和战略选择。目前，上海还有9个郊区县，尽管第一产业增加值占比仅为0.5%，全市名义城镇化率已经超过90%，但还有100个镇(乡)、1661个行政村和3.6万个自然村，约140多万的农业户籍人口。而在新型城镇化背景下这些农村和农民的未来发展和走向如何，直接关系到上海城乡一体化推进目标能否实现。因此，深入研究上海新型城镇化发展的战略取向，尤其是农村城镇化的发展路径问题，具有十分重要的现实意义。

一、当前上海农村城镇化面临的主要矛盾和问题

农村城镇化既是农村人口向城镇聚集的过程，也是农民生产生活方式逐步走向现代化的过程。城镇化的核心是“人”，“人”的城镇化根本的是要解决“人往哪儿去”和转移人口“如何市民化”两个问题。市民化=稳定就业+基本公共服务+安居及生活方式城镇化。从这个角度看，上海农村城镇化仍然面临不少突出矛盾和现实问题。

1.城市化水平可能被严重高估

上海是全国城市化水平最高的特大型城市，所谓名义城市化率已经超过90%。但事实上这个数据存在高估情况，而且在算法上也存在问题。实际上，一个地方的城市化水平是很难准确度量的。目前，我国现在数量多、规模小、发展粗放，土地利用空间结构不合理，用地方式不够集约，产业集聚效应差；而且城镇发展因缺乏整体设计和统筹规划，存在着各自为政、盲目比拼、恶性竞争的情况，每个城镇都习惯于从各自利益出发，力求建设“小而全”的综合城镇化率是以城镇常住人口占总人口的比重来计算的。如果按照此算法计算，至2014年末，上海全市常住人口总数为2425.68万人。其中，户籍常住人口1429.26万人，外来常住人口996.42万人。假定外来常住人口一半在农村（事实上超过），上海的实际城镇化率应该为73.6%。如果按城镇户籍人口近1300万计算，城镇化率仅为53.6%，户籍城镇化率明显低于名义城镇化率。上海城镇化水平“虚高”的原因在于，有相当数量外来进城务工的农村人口“被市民化”。同时，部分农村地区因工业区扩张和城镇撤并等原因被划归为城镇区域后，并没有实现城镇化，而实际上“被城镇化”了。

2.小城镇城市功能发挥十分有限

随着上海经济转型发展和改革不断深化，小城镇在空间分布、规模结构、经济社会发展等方面发生了很大变化。但由于小城镇建设严重滞后，小城镇发展面临的问题也很多。虽然经过多次撤并调整，但上海小城镇体系结构还不够完善，不仅表城镇，结果是项目上马混乱、产业结构趋同、企业布局分散等问题十分严重。再加上郊区发展重心一般放在新区新城，对小城镇投入非常有限，小城镇发展面临困难，结果是因小城镇城市功能不全，吸引农民进城居住的能力自然不足。这正好反映出郊区农村城镇化远滞后于城市化进程，上海新型城市化发展仍然任重道远。

3.“土地瓶颈”成为重要的制约因素

土地对于上海而言，历来都是最为紧张的资源。由于郊区城镇化集约节约利用土地意识差，建设低密度化倾向严重，城镇空间增长过度快于城镇人口增长，城镇化进程中占用耕地过多，城镇可持续发展面临巨大压力。目前，上海的建设用地已近极限，资源环境约束凸显。如果按照过去那种“摊大饼”式的城市发展模式，上海城镇化面临的土地问题将异常严重。为此，上海已明确新一轮规划的建设用地“零增长”。今后，上海市城乡一体化发展所需土地只能依靠“盘活存量、优化结构、提升效率”，通过提高集约用地水平，对现有建设用地进行战略性调整和优化布局来满足。

4.农村转移人口市民化任务还很重

即使不考虑外来人口，光上海现有农村户籍人口仍然有140万，从2001年起全部登记为城市人口的农民子女在未来5到10年都会进入城市就业，基本解决上海农民存量和“增量”的市民化至少要用10年时间。根据有关部门测算，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，其中东部地区为17.6万元。考虑到超大城市住房和生活成本高等因素，上海可能更多一些。而这些存量农村人口受年龄、学历、技能等方面的限制，城市能够为他们提供稳定就业机会并不多。即使已经进入城镇，面对日益增加的生活成本，加上大量外来务工人员的就业竞争压力，一旦遇到大的经济波动，许多农民仍将面临在城市无法生存的巨大压力。

二、上海农村城镇化路径的探索与实践

上海农村城镇化在改革开放30多年的实践中探索前行，大致经历了三个阶段：第一阶段是从1978年到1992年，乡镇企业崛起的阶段，农民离土不离乡，农忙又返乡；第二阶段是从1993年到2006年，浦东开发开放带动了城镇化的发展，农民离土又离乡，务工进工厂；第三阶段是2007年以来，城镇化进入新一轮的发展阶段，即更加注重城乡发展一体化。而在城镇化具体实现路径方面，郊区各个地方都在不断地进行着艰苦探索和创新实践。以奉贤为例，近年来，围绕新农村建设和美丽乡村建设，以村庄整治、宅基地置换、宅基归并等方式，大胆地探索农村城镇化的实现模式和发展路径，在实践中实现农村城镇化的思路创新。

奉贤最早实践农村城镇化的是庄行。作为2004年上海市政府在郊区选定的第一批14个宅基地置换试点之一，将原新华、烟墩、陈行三个行政村归并后建设新的农村社区——新华社区（后改名为丽水湾），算是农村城镇化探索的试水之举。

具体做法是：试点基地建设用地一并实行征用和出让，农民集中居住的房屋竣工使用后，按户颁发房地产权证。以人均45平方米新房面积作为置换标准，超出原宅基地确权面积的部分每平方米补3300元；全部货币化补偿每人在11.32-11.33万元之间。置换后的原宅基地及其住房，全部拆除并复垦。节余部分宅基地，在符合政策和规划前提下进行适度开发,收支盈余部分用于资金平衡。

当时也遇到很多问题,其中最大的问题就是资金平衡困难。由于市区两级土地出让收益减免的政策优惠与上级规定冲突，政策优惠资金返还不能兑现。政府负债压力大，截止2007年4月30日，试点共投入镇保、建设、拆迁等成本9．23亿元。此外，由于试点选址远离镇区和工业园区，周边企业又少，加上试点村务农人员文化程度普遍较低，没有其他技术特长，农民就业遭遇困难，长期利益保障体系不牢。

为了破解资金难题，奉贤开始引入市场力量，这就有了后来的“百曲破冰”之举。百曲的做法是以新农村建设项目的方式引进社会资金，让市场来做。政府不再投资，但仍然发挥主导作用。村落改造、旧宅归并工作总体规划方案由政府编制，社会资金作为投资方介入，农民自愿参与归并，村委会组织协调推进。

2007年7月，由金汇镇政府牵线，百曲村引进上海华辰隆德丰企业集团有限公司参与村庄改造和建设。其经营方式是，华辰隆德丰公司为每一农户建造一幢别墅，产权归农户所有。建成后，农户拆去旧房，住进新房底楼，其余住宅面积农户以出租与委托经营方式，交付给华辰隆德丰公司所属农庄建设投资公司。公司获得30年使用权、改造权、经营权。以270平方米别墅住宅为例，底层100—105平方米为原农户使用，其主区域分布为主卧20平方米、客卧15平方米、客餐35平方米、厨房12平方米、卫生间5平方米、杂物间8平方米。二楼两套及三楼一套由公司经营。房屋出租期间，农户对每套房收取每月300元左右的房租费，并约定每五年增长10%，这样农户每年有10000元以上的收益。

百曲项目取得了多方受益的效果。一是农民受益：旧宅归并后，农民的房屋质量提高，资产增值。二是集体受益：归并建设新宅后将极大地改善农村环境面貌；旧宅基地复垦后土地由集体经营，有利于集体经济的发展壮大。三是企业受益：建设投资公司可以通过对农民住宅三十年的租赁经营获取相对稳定的利润和回报。但也遇到农民利益保障的可持续问题。企业租赁经营30年，时间跨度长，经营过程中的不确定因素和风险很大程度存在，能否通过完善法律程序，规范经营行为，确保农民和企业双方受益，需要认真研究。

后来的实践证明，由于农民对项目的预期收益不看好，加上投资方后续资金问题，该项目在完成第一期30余幢住宅建设后，后期建设长期搁置。

路德维希·凡·贝多芬，诞生于德国波恩，他的祖籍是荷兰平民，后来由于经商，全家迁到德国。父亲喜欢酗酒是一位男高音歌手，母亲是女仆。艰苦的童年不像莫扎特一样享受家庭的温情，由于父亲想要培养他成为第二个莫扎特，既可以荣耀家族，也可以挣钱养家，把他当做音乐神童一样的炫耀。尽管他的童年充满悲惨，但他对这个时代和消磨这时代的地方，永远保持着一种凄凉而又温柔的回忆。他离开波恩，动身去维也纳投靠海顿，从此再也没有回过波恩。此后的维也纳，成了贝多芬后半生的新舞台。

在政府投资建设遇到资金瓶颈、市场运作遭遇收益困境的背景下，奉贤又开始新的探索和尝试。这就有了“潘垫突围”的模式。

潘垫村是由原潘垫、潘南和柴塘三村合并而成，区域面积7.045平方公里，耕地面积6444亩，有37个村民小组，1140户农户，3189人，村内共有28家企业。从2007年开始潘垫村作为奉贤新农村建设的14个试点村之一，积极探索新的发展模式。

其主要做法是全方位推进农村建设，实现农村城镇化。一是调整农业产业结构，实现从传统单一的粮食作物种植向粮食种植、水果种植、蔬菜种植、水产养殖等多业并进的成功转变。二是依托上海奉贤菜花节等节庆文化，推进农业特色旅游。三是推进农村土地流转，探索村企合作，发展相关产业。四是围绕自然村宅改造、景观道路建设、河道疏浚整治、农业基础设施建设、农家乐与为民服务中心建设等推进村庄改造工作，村容村貌焕然一新。

三、上海农村城镇化发展路径选择

上海属于中国城市化水平很高的发达地区，按照学者的观点，这一区域农村城镇化具有几个主要特点：一是农村城镇化发展以镇为单位，主要任务是质的提升，完善镇尤其中心镇的城市功能构成了农村城镇化核心内容；二是以非农产业为基础，发达的非农产业足以支撑整个镇的发展，同时，整个三次产业结构也趋向合理；三是整个镇域经济以本土民营经济为基础，但不排斥吸收其他外来经济成分，如外来民间资本、海外资本和国有资本等。而农村城镇化的真正涵义是农民享受与城市均等化的基本公共服务。从农民进城程度这一角度来考察，农村城镇化并不能止于所谓身体城镇化和身份城镇化等外生型城镇化方式，而应该是内生型生活城镇化，即城乡基础设施、公共服务和社会保障均等化的城镇化，这可能成为中国新型城镇化的发展方向和首选道路。

从上海农村城镇化发展的实际出发，我们认为，以发展民营经济为核心的农村工业化作为推手，以新型农村社区建设作为载体，推进农村就地就近城镇化不失为一条可行的道路。

1.促进民营经济发展，为农村城镇化提供巨大推动力

农村城镇化是农村工业化的产物。改革开放后，上海郊区乡镇企业的发展使得该地区在20世纪80年代就开始了农村城镇化过程，并大致经历了小城镇建设、中心镇建设和城镇体系建设等几个阶段。今天，上海农村城镇化仍然离不开农村工业化的拉动，离不开民营经济特别是本土民营企业的助推作用。尤其是2000年以后经过几轮乡镇合并，镇域经济发展进一步强化了脱胎于乡镇企业的民营经济对农村城镇化的推进责任和作用。

产业支撑及转移人口稳定就业是城镇化的重要基础。农村城镇化首要的问题是解决农民的有效就业，农民离开土地，必须实现非农就业，这是城镇化的关键。在今天，缺乏非农产业支撑依然是农村城镇化可持续发展的最大障碍。中国的工业化承担着农民转移就业的艰巨任务。而民营企业（乡镇企业）劳动密集程度较高，已经成为转移农村劳动力的重要载体。为此，必须把发展民营经济作为重要战略任务，采取有效措施，促进民营企业为农村转移劳动力提供充分就业和为实现农村城镇化提供有效推动力。

关于民营企业（乡镇企业）促进新型城镇化发展，今年年初，中国乡镇企业协会在京召开有关座谈会，提出乡镇企业发展促进新型城镇化发展，而城镇化发展又为乡镇企业的发展带来机遇。要大力推进乡镇企业转型升级，实现新型城镇化和乡镇企业协调推进、良性互动、共同发展。民营企业（乡镇企业）在新型城镇化建设中具有广阔的发展空间，可以在发展农产品加工业、休闲农业、新兴产业、现代服务业等方面支持农村城镇化建设。

如何激发民营企业支持农村城镇化的活力？重要的是为民营经济创造良好的发展环境。鼓励民营企业参与新农村建设和城镇开发建设，在行业准入、土地供应、税费减免、金融支持等方面，为民营企业创造公平公正公开的市场竞争环境。允许有资质的民营企业参与城镇土地一级开发，企业通过复耕置换出来的建设土地指标，应优先留给企业发展产业、促进就业和农转非后的安居乐业。大力发展村镇银行、社区银行、小额贷款公司、农村担保机构等小微民间金融企业，对参与农村建设和小城镇开发的中小企业给予积极融资支持。降低参与城镇化建设民营企业的税费负担，对参与纯农业地区、新型农村社区建设以及参与城镇准公益性和经营性基础设施、公共服务的企业给予一定的企业所得税优惠。积极引导民营企业创新发展，提高企业的比较优势和持续竞争能力。在远郊纯农地区注重发展反哺三农企业，如公司化村庄、村企互动、村企合一企业，促进文明村镇建设。鼓励民营企业招工时优先使用本地人员，为离土农民提供就业岗位；政府可以参照下岗职工再就业政策，对吸纳进城农民就业的中小微型企业给予就业补贴；有条件的地区可以在中心镇区辟出一块地方，建立专门的农民创业园和孵化器，引导农民自主创业；促进农民创业与工业园区和小城镇聚集发展对接，搭建产业梯度转移的合作交流平台。改善政务环境，简化行政审批，全面放开生产性和生活性服务业，以政府购买服务的方式，引导民营企业积极参与城镇基础公共服务。

2.发展新型农村社区，为农民搭建现代化生活空间

所谓新型农村社区，是指打破原有的村庄界限，通过统一规划，分步建设，把两个或两个以上的自然村或行政村合并在一起，组建形成新的生产生活共同体。

与传统的农村社区不同，新型农村社区以农业产业为基础，将工业集聚、服务业发展与农业农村发展衔接起来，形成了农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局，是现代城镇体系的重要组成部分。采取新型农村社区的城镇化发展模式，一方面通过集约节约用地、优化农村产业结构改变了农民的生产方式，促进农民就地就近转移就业，加快缩小城乡差距；另一方面，通过开展农村社区化建设，引导散居农民向居民住宅公寓式、别墅式集中居住，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，从而提升农民的生活质量。

在新型农村社区建设过程中，政府要切实加大投入力度，特别是在诸如水、电、燃气等基本生活设施以及公路、绿化、社区卫生、安全保卫等公共实施建设方面，要按照不低于城市社区公共服务平均水平的要求为农村社区配置资源，以保障社区生活的基本运转；结合新型农村社区现有的社会发展条件，考虑农村社区居民公共需求的多元化特点，有针对性地提供商贸、教育、医疗、养老、文化、健身、娱乐等服务，提升村民的生活质量；从实际出发，按照新型农村社区治理的特殊性要求，逐步健全组织管理体制，完善工作机制，探索适合新型农村社区特征的管理方式，提升治理水平。

鼓励社会和市场力量参与，以产业发展为依托，积极动员有实力、有需求、有辐射带动能力的地方龙头企业参与新型农村社区建设，把解决社区产业发展、群众就业和企业用地等需求紧密结合起来，实现企业与新型农村社区融合发展、互利双赢。社区居民要主动融入社区发展，树立主人翁意识，发挥自身特长，通过自主创业、自主择业、土地入股等方式参与到新农村社区建设当中，解决就业问题。

在实际推进过程中，要注意几个问题。一是科学设计，稳步实施。应充分尊重农民意愿，在新型农村社区点的选择、规划、建设、产业发展等方面，充分保障农民群众的知情权、参与权和监督权。应充分尊重客观规律，在区域城镇体系规划的总体指导下，宜合则合，宜迁则迁。要注重保持传统村落建筑风格，注重保护文化遗产，注重体现与周围环境浑然一体的个性。二是完善机制，因地制宜。要坚持规划先行，加强与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的衔接协调。要充分考虑乡村多级组织以及群众、投资商等多个主体的需求，坚持一村一策，建立高效、顺畅的运行模式。三是加强领导，协调推进。要充分发挥基层党组织在农村社区建设和管理中的重要作用，在充分保障群众眼前和长远利益的前提下，带领群众拆好旧村落、建好新社区。

3.完善城镇规划体系，为农村城镇化实现成本最小化

城镇化并非越快越好，城镇化率也并非越高越好。尽管上海农村小、农民少、农业经济比重低，农村城镇化似乎是“微不足道”的问题；而上海经济社会发展水平高，在财政支持和政策保障等方面也有能力率先实现城乡发展一体化。但城乡一体化不等于城市郊区一样化，农民全部进入大都市变成市民事实上还不现实。因此，上海农村城镇化的最优选择是农民的就地就近城镇化。农村城镇化必须考虑为上海未来发展留下战略空间，不能在城镇化问题上透支未来。

所谓就地就近城镇化，是指区域经济社会发展到一定程度后，农村人口不再向大中城市迁移，而是在原居住地一定空间半径内，依托小城镇和新型农村社区，实现“就地城镇化、就地市民化、就地基本公共服务均等化”的城镇化模式。要实现农民就地就近城镇化，最为根本和关键的就是建立和完善城镇体系，为农村城镇化搭建制度化规划空间。目前看来，无论于农民个人还是市区两级政府，这都是成本最小的城镇化模式。

早在2 0 0 5年，上海在编制“十一五”规划时，就明确提出了“1966”的上海城镇规划体系，即建设9个新城区、60个新集镇、600个左右中心村，成为农村基本居住单元，并作为郊区“三个集中”推进的关键环节。“就地城镇化”成为上海新型城镇化建设的基本形式。但是在后来的具体推进中，并没有做到位。

农村人口全部进城不仅没有可能，而且也未必符合农民意愿。“就地城镇化”既符合国家以人口城镇化为核心的战略要求，使在农村生产生活的农民享受同城里同等的生活条件和质量，共同分享城镇化、城乡一体化发展成果；也符合国家优化城市化布局和形态，促进各类城市功能互补、协调发展的要求。上海城镇规划体系就发挥了上海中心城区的辐射带动作用，强化上海9个新城区和60个新城镇的产业功能、服务功能和居住功能，充分利用转型基本村庄的生态、环境、文化功能，以及休闲、旅游、农产品保障的基本功能。