行政程序意识的培养研究

蔡润东

（中共潮州市委党校政治与法学教研室，广东潮州　521000）

行政程序意识的培养研究

蔡润东

（中共潮州市委党校政治与法学教研室，广东潮州521000）

建立和完善行政程序制度，用行政程序规范行政行为，培育行政主体的法治思维，是依法治国的客观要求。由于多种因素的制约，统一的国家行政程序法法典仍未出台，其中行政程序意识的欠缺是重要的一环。为降低完善行政程序制度的阻力，可以通过转变思想观念，接纳程序意识；建立和健全行政程序，培育行政程序思维意识；完善追责机制，提高公务员福利待遇，降低改革阻力，为行政程序法的制定出台和推进法治思维建设提供良好环境。

行政程序；行政程序制度；行政程序意识；行政程序法

习近平同志指出，“改革要运用法治思维和法治方式”。行政程序制度作为现代法治方式的一种，是培育行政法治思维的重要手段，理应得到国家、社会的重视和完善。但事实上，行政程序却未得到社会广泛的认同，统一的国家行政程序法法典迟迟没有出台，行政程序制度发展并不乐观。很多学者认为解决我国行政程序制度问题的唯一出路是制定统一的国家行政程序法法典，但与其纠结于是否制定统一典的争论，而停滞不前，不如以另一种路径，从培育行政程序意识做起，逐步凝聚全社会建设行政程序制度的共识，进而降低立法阻力，为完善法治思维奠定良好社会基础。

一、规范行政程序是依法治国的客观要求

行政程序是指行政主体行使行政权力、作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。具体的行政程序制度包括行政听证制度、信息公开制度、行政调查制度、说明理由制度和行政案卷制度。[1]

行政程序的功效在于管控和规制行政权的行使，是依法治国、保障民权的客观要求。由于行政主体同行政相对人之间力量对比的悬殊性，导致行政权力往往脱离管控，容易出现超越职权、滥用职权等行为，严重损害行政相对人的合法权益，浪费国家行政资源和损害政府权威。为管控行政权，英美法系国家经过长期探索，最后选择了“行政程序”作为主要技术，并以之规范和约束行政自由裁量权。行政程序作为一种事先和事中的控权方式，有效弥补了立法权的事先规则和司法权的事后救济的不足，强调过程监管，最大程度保护相对人的合法权益，体现了法治行政的“公共利益”为本位的价值取向，[2]越来越受到党和国家的重视。

党的十七大报告指出：健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。党的十八大报告中，则更进一步地强调如何通过完善组织法制和程序规则来进行有效控权。而随着“结构合理、配置科学、程序严密”被确定为“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制”的原则，程序的地位被提高到新的高度，相应的，执行程序作为“程序严密”原则中的重要组成部分，理应成为实施依法治国、建设法治政府的一项重要工作。①参见中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社2014年6月出版第86页。

二、培育行政程序意识必须纠正几种错误的认识

在行政程序制度建设方面，我国虽取得一定的成绩，但仍存在若干缺陷，表现为，缺乏统一法典，规范不科学，追责机制缺位等。造成这些问题的原因很多，其中行政程序意识的严重缺位，尤其是行政主体对于行政程序的认识不足，已成为培育程序意识、健全法治思维的主要阻力。因此，要培育行政程序意识，就必须纠正几种错误认识。

（一）程序法不如实体法重要

我国普遍存在重视实体正义、忽视程序正义的现象。很多人认为只要自身实体利益得到保护，即使行政主体在行政过程中违反了相关程序，也能得到包容并不予追究。我国传统倾向于将行政法立法重点聚焦在实体法层面，而行政程序却以抽象、分散的形式散见于各项行政实体法之中，或是出现于层次更低的相关司法解释之中，客观上产生将公众聚焦点引向与切身利益关系密切的实体法，而行政程序则被认为是形式，往往被忽视。其实行政程序法的重要性并不亚于行政实体法。[3]这点，笔者认为最高人民法院江必新副院长的概括最为中肯，其认为“事实上，一部制定得良好的行政程序法，胜过十部甚至是几十部实体法”，“如果没有实体法，但有一部良好的行政程序法，大家都按照设计得良好或正当的程序来操作，作出的行政行为虽不能保证百分百的高质量，却可以保证绝大多数正确合法”。[4]这就充分显示了行政程序法的重要性。

（二）行政程序可能拉低行政效率

对于行政程序效率性的理解，社会普遍存在不同声音，甚至有媒体还拿我国在汶川地震的应急处理和日本在福岛核电站事故的应急处理作比较，从而贬低日本行政程序的价值理念和效率性原理。这说明行政程序的效率性还未能为人们所知悉。

行政行为的效率取决于对行政方式的适当选择、环节的合理安排、过程的科学组合，以保证行政机关活动的合理化和科学化。行政程序是人们在漫长实践中总结出来的对“同类或同样的行为程序不断选择、改进”的结果，是一种最优化的行政经验总结，良好的行政程序能使行政主体目标明确、行政过程步骤紧凑，简化易行、相应制度合理相互配合。对此，英国行政法学家韦德认为，“行政官员往往把法律工作者发明的程序看成是效率的障碍”，行政程序明显“限制了行政活动的自由，遵循这些规则须花费一定的时间与金钱”，“但如果减少了政府机器的摩擦；时间与金钱似乎用得其所”。②转引自孙笑侠：《法律程序设计的若干法理》，《政治与法律》1998年第4期。也就是说为了履行行政程序而付出必要代价，在考虑到行政程序的功效之后，这些是可以容忍的。

不可否认，由于行政程序法制度制定难度大、法律完善相对于现实变化的滞后性等特点，使行政程序偶尔出现拉低行政效率的例外，但是这是法律完善中的必然过程，仅仅以偶然性的现象，就否定行政程序的效率追求目标，显然是以偏概全的。

（三）我国不具备容纳行政程序的传统思想氛围

《牛津法律大辞典》对行政程序的解释就提到，“程序法是英国功利主义法学家边沁创造的类概念”，因而行政程序的诞生确实带有功利主义色彩。这与我国反对功利主义的儒家文化显然是相对立的。民众对行政程序的功利性产生自然性的抗拒也在情理之中。但用步骤、时限以及采用的方式来指导实践的做法，在我国的类似习惯法领域，尤其是家规族法领域却常有类似记载，在祭祀、婚丧、持家、修身养性等方面常有详细的方法、方式、时限和步骤的要求。如西晋司隶校尉刘暾的家训中提到，“妻前卒，先陪陵葬。子更生初婚，家法，妇当拜墓，携宾客亲属数十乘，载酒食而行”。《朱子家训》中提到的关于勤俭节约的规定，如“黎明即起，洒扫庭除，要内外整洁”，“一粥一饭，当思来处不易；半丝半缕，恒念物力维艰”；关于祭祀的规定，如“祖宗虽远，祭祀不可不诚”等，其中有些要求得到承认并上升为法律，如“不孝敬父母罪”等。正是有了这些类似程序性的家规族法的规范让很多名门望族生生不息。但随着社会变迁，家规族法自民国时期开始出现了发展的停滞和后退，甚至还曾被作为封建残留加以批判，使其调整社会道德的功能被削弱。但改革开放后，这些传统文化精髓又开始得到人们的重视和肯定，所以从思想传承的角度而言，我国对行政程序这一技术也并不排斥。

三、如何培育行政程序意识

由于行政程序法的立法难度大，用时长，阻力多，统一对行政程序进行立法尚需时日，故完善制度可从培育社会意识、营造良好法治氛围入手，以凝聚社会共识，促使行政程序制度的完善和发展，进而推进法治思维建设，具体应做到如下几方面。

（一）转变思想观念，接纳程序意识

完善行政程序的阻力除了社会对程序的漠视，更多源于部分行政主体秉持的非法治思维的抵制。对于非法治思维而言，行政程序就是障碍：是树立个人绝对领导权威、推卸责任、加大工作难度以及追求违法利益的障碍。持有这些思维定式的行政主体，决定其所采取的行为方式绝对不可能是行政程序。因此，完善行政程序，应由转变行政主体的主观认识入手。

要认清法治社会的发展形势。随着周永康、徐才厚等高官的相继落马，路人皆知中央打击腐败的决心空前强大。反腐工作预计将在十八届四中全会后，将更常态化和制度化，这让公务员违规事发的风险陡增。另外网络等媒体作为新兴监督力量已悄然成形，也让“违法行为”无处遁形。公务员应克服侥幸心理，顺应潮流，转变思维定势。当前，对于绝大多数的公务员而言，由于级别和权力的关系，即使心存贪念，想违法侵占巨额财富也可能性不大。依照《刑法》第三百八十三条的规定，贪污、受贿数额在五千元以上，或数额不满五千元，情节较重的即可量刑处罚，很多基层腐败分子都因几万、十几万的违法所得即被判刑，丢掉了公职以及退休之后的福利待遇。随着货币的贬值，即使原来的非法所得未被追缴，但对比日益增长的工资福利，并不具可比性。从违法成本的角度而言，公务员也应树立“得不偿失”的观念，培养程序意识，促进行程程序制度的进一步完善。

要认识到规范行政程序是最有效的“官员保护伞”。完善的行政程序让行政行为的合法性无懈可击，因此能有效对抗行政相对人的无礼、非法指责，能有效降低行政主体因相应过失而被法律追责的风险。当下社会经常出现行政相对人以“讨公道、讨人权、讨正义”为诉求对抗行政执法行为，并要求予以赔偿并恢复原状的现象。但这些诉求之中，不排除其中有一些是非法且无理的。“在这些表象和乱象的背后，原因是复杂而多方面的，但其中多数都涉及社会公平正义的价值评判错乱和价值认知偏狭的问题。”[5]另外，部分群众因风险承受能力脆弱，思想观念滞后，习惯把解决问题的希望全部寄托在政府身上，遇到问题就怨天尤人，把责任推给政府。尤其在“法不责众”、“人多则正当性与合理性就多”等逻辑诱导下，愈来愈多的人采取“群体性事件”、“越级上访”等形式来表达诉求，且这些非法的方法方式有被复制和推广的趋势，对行政主体的依法行政、严格执法造成强大的压力。因此，我们更应严格按照行政程序来行使行政权力，树立用程序解决公权行为存在瑕疵问题的观念。让具体行政行为都能有法必依，这样既能起到引导民众用法律手段解决矛盾纠纷的作用，又能降低具体官员违规的风险。

（二）健全行政程序，培育程序思维

虽然我国的行政程序制度存在“行政主体和行政相对人的程序对抗不均衡”、“不同行政机关制定的程序存在矛盾、冲突”、“大量现有行政程序规则无法规范”、“现代化程度较低，缺乏可操作性”等缺陷，但以此认定必须“一步到位”、完成统一立法，本身就违反了行政程序法立法的发展趋势。世界第一部行政程序法是在普鲁士的一个省出现的，并以“点带面”的形式，推进了德国的行政程序法发展。我国也可采取这种渐进式的方式，从完善地方行政程序制度开始，逐渐推进，并在这过程中引导和培育行政程序思维。

1．有条件的地方应制定相关行政程序规定。从2008年湖南省出台了我国第一部行政程序规定开始①《湖南省行政程序规定》已经2008年4月9日湖南省人民政府第4次常务会议通过，自2008年10月1日起施行。具体内容包括总则、行政程序中的主体、行政决策程序等十章，共一百七十八条规定，就湖南省各行政部门应当遵守的行政程序进行详细的规范。，已有山东、广东、四川等部分地区相继出台了各自的行政程序规定。有条件的地方也可对其进行参考，并结合自身实际，消化吸收，制定相应的行政程序规定。

2．条件不成熟的地方可从规范下属部门制定相应行政程序规范入手，逐步推进行政程序制度建设。具体可以规定行政程序的立法原则，即“程序法制原则”、“相对方民主参与原则”、“行政效率原则”、“程序公平原则”、“行政民主原则”，要求下属单位围绕具体原则，结合自身实际与传统做法，制定相应行政程序规范，彻底实现行政程序从无到有的转变。

3．加强宣传、强化执法、逐步培育程序思维。降低立法门槛与标准，并不意味着让行政程序流于形式，而是为渐进式建立行政程序统一法典的让步与铺垫。因此，我们应通过加强宣传，强化对公务员的行政程序知识培训与考核，并以严格程序执法规制行政行为，加强监管，严格行政行为的程序合法性审查，逐步养成严格按照相关程序履行职责的行政习惯，以期实现培育行政主体整体程序意识，达成“程序法治”共识。

（三）完善追责机制，促使意识形成

行政程序虽散见于《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》等具体行政实体法中，且占据的篇幅越来越大。但在法规不断完善的前提下，为何会出现在行政程序法规面前有法不依、无法可依的现象？原因在于，除了缺乏对行政行为的程序合法性审查，及有效的监督之外，更缺乏具体的追责机制，甚至有些连违法责任都没明确，如《行政诉讼法》第五十四条第二款的规定就常为学者所诟病。②《行政诉讼法》的第五十四条及第二款规定：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。

要有效规范行政行为，必须先明确严格的程序违法责任。如广东省汕头市的行政程序规定除了规定应该追责的程序违法行为外，还明确了行政主体应当承担的相应责任。该规定第一百七十八条和第一百七十九条就对违反程序的责任作出规定，“行政机关违反法定程序实施行政行为，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，依法承担行政赔偿责任。行政机关履行赔偿义务后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员、受委托的组织或者个人，承担部分或者全部赔偿费用”，“行政机关工作人员违反法定程序，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。

尚未制定行政程序制度的地区应参考这些有效的范例，明确程序违法的追责，增强行政程序权威。一方面确保程序控权功能的实现；另一方面，形成行政程序相关制度规范对于行政主体及其工作人员的威慑作用，并明确“重视法定程序”、切实按照行政程序履行法定职责就是依法行政，违反、忽视法定程序，即使未造成危害后果，也是违法，减少特定行政行为失效的情况出现，彻底改变长期忽视行政程序的不良局面。

（四）提高福利待遇，降低改革阻力

诚然，在完善行政程序制度的过程中，尤其是在行政程序相关制度的制定初期，由于缺乏统一的程序立法原则，一方面容易造成各行政机关基于自身利益考量，而制定出台统一性差的系列相关行政程序，使得不同部门、不同地区的行政程序规则可能会出现经常性的冲突；另一方面，中国法律儒家化的局面依然没有得到彻底改变，③参见曾宪义：《法律文化研究·第三辑》，中国人民大学出版社2010年1月出版。“以教化为主”的指导思想和“人治”思想尚未根除，可能让相关行政程序规则的制定呈现重抽象、重原则、轻实操、不具体化等特征，甚至未能体现现代化的民主精神，让相关制度缺乏科学性、操作性和可行性。这势必为特定行政主体开展相关工作造成一定程度的困扰，同时也加大相关公职人员劳动的强度。但基于目前我国落后的公务员薪酬制度和奖励激励制度，我国在公务员合法利益的补足方面却长期存在不足的现象。随着法治改革的推进，公务员的灰色收入被统一取缔，出现部分基层公务员的收入水平进一步下降的现象。而严格程序执法，必然会加大公务员的工作量。这两者之间的矛盾，势必会造成公务员严格按照行政程序来执法动力不足，甚至导致其从观念上对行政程序的抵制。这对进一步推进行政程序统一立法和完善极为不利。因此，应尽快进行公务员薪酬制度和奖励激励制度改革，在提高办事效率的前提下，适当合法提高公务员的福利待遇，以此降低行政程序制度改革的阻力。

建设完善行政程序制度是一个长期的过程，必须以“耐心”和“包容”来对待改革过程中的成败得失，既不盲目求进，也不妄自菲薄。以培育行政程序意识为起点，有计划、有步骤地推进程序制度的建设，比追求行政程序法的统一立法，更具现实操作性和可行性，所以，应该培育法治思维，推进行政程序制度的不断完善。

[1]应松年．法定行政程序实证研究[M]．北京：国家行政学院出版社，2005：21．

[2]吴筠．行政权初论[D]．武汉：武汉大学，2004：19．

[3]姜明安．行政的现代化与行政程序制度[J]．法制与社会发展，1998（2）：12-19．

[4]江必新．行政程序法不应“缺席”[N]．人民日报，2008-10-22（13）.

[5]李林．更加重视通过法治实现公平正义[N]．北京日报，2014-10-13（3）.

责任编辑温优华

Research on Cultivation of the Consciousness of Administrative Procedure

CAI Run-dong
（Party School of the CPC Chaozhou Municipal Committee,Chaozhou,Gangdong,521000）

By law it is the objective requirement of country governing to establish a perfect system of ad⁃ministrative procedure,to regulate the administrative behavior in administrative procedure,to foster the law thinking of the subject of administrative rules.Due to a variety of factors,a unified national code of administra⁃tive procedure law,while planning for many years,has yet to come.The reason is various,but the lack of con⁃sciousness of administrative procedure is an important part of it.In order to weaken the resistance of the sound system program,a transformation of the understanding can be established,to cultivate the administration pro⁃gram thinking,to perfect the responsibility mechanism,to raise the civil officers’social benefits,and eventual⁃ly to provide a good environment for the promotion of law thinking and for the establishment of Administrative Procedure Act.

administrative procedures；application system；administrative procedure consciousness；The rule of law thinking

D912.1

A

1007-6883（2015）01-0104-05

2014-09-05

蔡润东（1982-），男，广东潮州人，中共潮州市委党校政治与法学教研室教员。