邓小平应对重大突发公共卫生事件的危机管理思想研究——基于1988年上海甲肝的历史考察

田圆（南京大学马克思主义学院，江苏南京，210023）



邓小平应对重大突发公共卫生事件的危机管理思想研究——基于1988年上海甲肝的历史考察

田圆
（南京大学马克思主义学院，江苏南京，210023）

［摘要］重大突发公共卫生事件既威胁和损害了民众健康和生命安全，又严重阻碍了国家的经济发展、政治稳定以及社会进步。国家领导人应对重大突发公共卫生事件的危机管理思想能够指导突发公共卫生事件的有效解决，从而减少损失，恢复生产。文章以1988年上海甲肝事件为切入点，通过对该事件的历史考察，分析当时国家领导人邓小平应对重大突发公共卫生事件危机管理思想的主要内容；归纳其危机管理思想对当今的启示，以期为未来人应对可能发生的重大突发公共卫生事件提供理论参考和行动指南。

［关键词］邓小平；重大突发公共卫生事件；危机管理思想

Research on Deng Xiaoping's Crisis Management Thought of Defusing Major Public Health Emergencies——based on a historical survey of 1988 Shanghai hepatitis

TIAN Yuan
(Marxism School, Nanjing University, Nanjing210023, Jiangsu)

［Abstract］Major public health emergencies are not only threat and damage both public health and safety, but also a serious impediment to the country's economic development, political stability and social progress. State leaders respond to major public health emergencies of crisis management ideas that can guide effective solution to public health emergencies, and thus to minimize damage and restore production. In 1988, Shanghai hepatitis event was a starting point. Through the analysis of historical investigation of the incident,this paper analyzes the main content of the national leader Deng Xiaoping's major crisis management thought of public health emergencies, and concludes the enlightenment of its crisis management thought, hoping to provide a theoretical reference and the action guide for leaders on how to deal with major public health emergencies.

［Key words］Deng Xiaoping, major public health emergencies, crisis management thought

一、邓小平应对重大突发公共卫生事件危机管理思想的主要内容

所谓突发公共卫生事件，根据国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》，突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会民众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，以及其他严重影响民众健康的事件。关于危机管理的概念，美国著名咨询顾问史蒂文芬克认为危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等等而采取的行动。通常将其内涵表述为预防、准备、反应、恢复等四个方面。而管理思想是指人们在社会实践中对管理活动的思考所形成的观点﹑想法和见解的总称。它是人们对管理实践中种种社会关系及其矛盾活动自觉的和系统的反映。根据突发公共卫生事件、危机管理和管理思想这三个概念，突发公共卫生事件危机管理思想即为了应对突发公共卫生事件而对其进行预防、准备、反应、恢复的过程中形成的思想观念。

本文以1988年上海甲肝为例，基于芬克的危机管理思想分析邓小平应对重大突发公共卫生事件，以准备思想、预警思想、救援思想和恢复思想这四个方面为主要内容探讨邓小平的危机管理思想。

（一）邓小平应对重大突发公共卫生事件的准备思想

1、以物资配备和精神鼓励并重的准备思想

邓小平在应对重大突发传染疫情的准备思想体现在物资配备和精神鼓励并重。1988年在上海市民中发现不明原因的发热、呕吐、厌食、乏力等症状的病例，后经查明确定为甲型肝炎，并在数月之中共发生了292300例。面对突如其来的甲肝大流行，中央政府指示上海市政府立刻进行紧急部署，广泛调动应对传染疫情的物资。例如在确定甲肝病因后，上海市政府立马出台禁捕、禁购、禁销的政策；上海市全市医疗机构千方百计增设床位，收治、隔离患者，建立了严格的重症患者转诊制度，确保重症患者和重点患者的治疗；召集专家召开应对甲肝疫情的专题会议等。邓小平不仅仅重视救灾的物资配备情况，而且还通过精神鼓励来稳定上海民众的心理。如这一年春节，时任中央军委主席的邓小平远赴上海，并说“我要和上海人民共同过春节，毛蚶病有什么了不起啊。”还与当地民众一起观看春节联欢晚会，在没有安排接见演员的情况下，邓小平主动与前排演员一一握手，并亲吻小演员。邓小平通过精神鼓励的方式安慰和鼓舞了当地民众，减少了当地民众的恐慌心理。作为上海市市长朱镕基立刻进行物资配备的准备工作，而中央军委主席邓小平则通过慰问的方式对疫情区进行精神鼓励。这种物资配备和精神鼓励相结合的准备思想使得上海的疫情得到较好的控制，为有效救援奠定了基础。

2、加强多方危机意识的准备思想

邓小平应对重大突发公共卫生事件的准备思想还体现在通过信息公开、多方宣传来加强多方危机意识。为了响应中央信息公开精神的号召，在甲肝疫情爆发后，上海市市委宣传部通过开设报纸专栏、进行影视广播和制作宣传手册等多种方式对上海民众进行卫生宣传。例如。上海市《新民晚报》、《文汇报》和《解放日报》等新闻媒体开辟专栏，向市民宣传甲肝的防治知识；上海电视台《医药顾问》栏目邀请肝病防治专家宣传肝炎防治知识；市、区卫生教育部门先后印发了400万份文字宣传资料，发到千家万户，摄制播放卫生科普电视片5部、发放幻灯片200多套；卫生防疫部门也深入病人家中宣传、指导消毒、隔离工作，并采用各种形式在公共场所宣讲卫生知识。通过多种宣传手段来实现信息公开，以便使上海市市民及时了解疫情。在甲肝肆虐期间，上海市市长朱镕基在中央领导人的指示下做到了信息公开、媒体配合，上海市民的信心也逐渐开始恢复。作为国家领导人邓小平不仅仅重视民众的危机意识，同时也重视政府组织机构以及应急救援人员的危机意识。例如，在甲肝疫情爆发之后，邓小平号召上海市政府在政府内部各组织机构召开专家会议；对上海市的卫生防疫人员进行专业培训等，以增强政府组织机构和应急救援人员的危机意识。宣传方式的多样性增强了政府组织机关和应急救援人员的危机意识，从而能够更好地应对重大突发公共卫生事件。

（二）邓小平应对重大突发公共卫生事件的预警思想

1、建立信息监测系统的监测思想

重大突发公共卫生事件发生后，针对已经发生的公共卫生事件，信息监测系统的建立在政府的预警思想中发挥着重要作用。通过建立信息监测系统，政府可以及时了解突发公共卫生事件的扩展速度和造成的损失程度等最新发展情况，并对突发公共卫生事件进行合理预防和有效控制，以便尽可能减少突发公共卫生事件带来的损失。邓小平在应对重大突发公共卫生事件时，则是通过建立信息监测系统来进行监测的。如在1988年上海甲肝流行期间，在中央领导人邓小平的指示下上海市在13个医疗机构中设立了监测点，每日报告诊断肝炎的病例数及肝功能校测异常数。而且指示市卫生局，要求卫生部门采取“三管齐下”的综合措施，加强疫情监测，即发动干部挨户调查发病数，各医院每天电话报告当天确诊甲肝患者数，将甲肝由旬报改为日报。并通过监测系统来分析疫情趋势和研究防治对策，定期召开专家咨询会，分析疫情趋势和研究防治对策。

2、重视发挥应急组织领导和协调作用的预控思想

重大突发公共卫生事件发生后，政府能否有效控制和处理该事件，关键取决于应急指挥中心能否领导和协调各方面力量，迅速采取果断的处置措施，及时有序处理突发公共卫生事件。在重大突发公共卫生事件发生后，尤其是发生重大传染病暴发流行时，除卫生行政主管机关组织各种各类医疗保健机构、卫生防疫机构迅速采取各种医疗救治和防控措施外，还需动用检验检疫、交通运输、航空运输、工商、物价、税务、公安、财政、劳动保障等各方面力量，应急指挥中心主要负责疫情预判和预控对策选择，所以建立一个权威的专门研究、处置突发公共卫生事件的统一领导和协调的组织十分必要。邓小平在应对突发的卫生事件时，尤其重视发挥应急组织领导和协调的预控作用。1988年甲肝疫情发生后，中央政府高度重视，为尽快控制疫情，上海市市长朱镕基在市、区、县卫生局相继成立了肝炎防治工作领导小组，统一指挥肝炎防治工作，采取了“增加床位、调整病房、医院挖潜收治患者”等五条措施，并果断采取禁止销售和运输毛蚶的紧急措施以切断传播途径。为了响应中央的号召，上海市委、市政府迅速成立了以副书记曾庆鸿为首的防治甲肝领导小组，协调全市的行动。同时指示朱镕基在各区政府和委、办、局、工厂、企业、街道也成立了肝炎防治领导小组，以加强对肝炎防治工作的领导。

（三）邓小平应对重大突发公共卫生事件的救援思想

1、多元主体参与救援的思想

改革开放之前，中国应对重大突发公共卫生事件主要以政府为主体。自十一届三中全会以来，邓小平针对中国的实际，提出“建设有中国特色的社会主义”的目标。在这样的社会背景下，政府在应对社会问题中充当主导者的角色，以政府为主导动员全社会进行突发公共卫生事件的救援就大大提高了救援的广度、速度和效率。多元主体参与救援是邓小平担任国家领导人的主要救援思想之一。在应对甲肝疫情的过程中，在中央的号召下，上海市政府、卫生行政部门、医药管理部门纷纷针对疫情采取措施。市政府统一领导，卫生、工商、教育、交通、财政、公安等部门各负其责，密切配合，为控制疫情发挥重要作用；市卫生行政部门紧急动员市、区、县防疫站及街道里在职和退休专业人员参加消毒工作，同时聘用大批临时消毒工作人员，组成了4000多人的消毒队伍，形成一个覆盖全市的消毒网络，并对消毒效果进行考核、评价、验收；市医药部门积极组织消毒药品货源，保证消毒药物及时供应，确保消毒工作落实到位。

2、以严格执法为核心的救援思想

依法治国是国家领导人民治理国家的基本方略,法治社会的一个重要特征是有法必依,执法必严,突如其来的甲肝疫情,是一场重大的灾害。打赢抗击甲肝这场硬仗,既要依靠科学,又要依靠法制。由于甲肝是一种传染性很强的疾病,再加上我国人口多,流动性大,只有严格依法管理、依法防疫,才能使整个防治工作紧张而有序地进行,才能彻底切断疫病传播和扩散的途径,有效控制疫情蔓延。邓小平的救援思想还体现在严格执法上。甲肝疫情爆发，为了贯彻中央领导人执法必严的思想，上海市市、区食品卫生监督部门深入社区，加强食品卫生的执法、监督、检查，取缔无证摊贩，整顿不符合卫生要求的饮食店摊；要求食品生产经营单位加强自身管理，健全卫生监督制度，特别是要求饮食行业(包括个体户)及集体食堂严格食具消毒、实行分餐制或公筷制，防治“病从口入”；对饮食行业从业人员加强食品卫生宣传教育，进行操作卫生指导；环境卫生部门还对农村、城市水厂等地加强了卫生管理和监督，加强农村的饮水消毒和环境卫生工作，有效抑制甲肝向农村地区蔓延，防止接触感染的发生。

（四）邓小平应对重大突发公共卫生事件的恢复思想

1、以法制建设为保障的恢复思想

十一届三中全会以后，中国的工作重心转移到了现代化建设上，邓小平制定了对内搞活经济、对外实行开放的政策。但是，社会主义市场经济取得快速发展的同时，中国的法制建设滞后于经济发展，社会上存在一些不法商人通过法律漏洞来投机倒把，甚至利用重大突发公共卫生事件来牟取暴利。在应对重大突发公共卫生事件上，国家领导人强调全国一心，共同救灾，严厉打击利用重大突发公共卫生事件而投机倒把的商人。为了更好的达到恢复社会正常秩序的目的，政府颁布了一系列的法律法规对广大群众尤其是政府机关进行法律约束，从而增强民众的信心、做好重大突发公共卫生事件的恢复工作。例如，在1988年甲肝疫情得到控制后，国家卫生部于1988年11月出台《卫生部、财政部、人事部、国家物价局、国家税务局关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，防止不法商家趁乱抬价，保证重大突发公共卫生事件发生能够全国一心，共同救灾。国务院也出台《关于科技人员业余兼职若干问题意见》，这一意见的出台使得各行各业的技术人员都能更好的投入到重大突发公共卫生事件的恢复建设中。相关法律法规的出台，体现了政府加强法制建设的决心。加强法制化建设也能更好的促进社会生产的恢复和经济的发展。

2、以依靠科技为主的恢复思想

邓小平社会主义市场经济思想，以经济体制改革为核心，坚持生产力发展的根本标准，强调科技是第一生产力。科技在经济建设方面发挥着重要作用，同时在应对重大突发公共卫生事件时也需要依靠科技来实现社会生产和经济的回复。因此，当时邓小平不仅重视科技在经济建设中的作用，而且强调科技在重大突发公共卫生事件中的作用。在甲肝防治过程中，中央领导大力支持上海市开展疫情恢复工作。例如为了证实毛蚶的致病性，复旦大学公共卫生学院流行病学教授俞顺章带领科研人员赶赴毛蚶原产地江苏启东，并在毛蚶体内找到了甲肝病毒，以直接证据证实了毛蚶就是甲肝的罪魁祸首。而且上海市政府应中央领导人要求多次召开有关专家会议研究对策，分析疫情流行趋势。有关部门和机构在中央的支持下围绕甲肝的临床、基础理论、流行病学等专题，开展了多项科研活动，积极向市政府献计献策，为甲肝防治决策提供科学依据。即在发展社会主义市场经济的同时，利用科技来完善社会体制，促进社会秩序的正常运行，确保重大突发公共卫生事件的恢复。

三、邓小平应对重大突发公共卫生事件的危机管理思想的当代启示

（一）危机准备：通过多种手段加强公众与专业人员的危机意识

危机准备上，应该加强政府和民众对于突发公共卫生事件的危机意识，通过多种手段来加强公众与专业人员的危机意识。各级政府部门应该树立正确的危机意识，提高危机信息的判断与分析能力，以及安抚群众的能力。只有平时加强公众的危机意识，有效防止疫情发生时的社会恐慌及次生事件的发生。突发公共卫生事件有一个显著特点，就是来得突然、出人意料之外，人们缺乏足够的心理准备。民众无所适从的心态如果得不到及时的安抚、疏导，很容易引发社会的恐慌和混乱。如上海甲肝疫情发生后，曾经引起人们的心理极度恐慌和社会的失控状态，但当人们从电视屏幕上看到国家和国家领导人一次次出现在抗击疫情的前线，出现在民众中间，始终显得十分轻松、镇定时，他们的心理得到了安慰，恐慌的情绪得以消除，战胜疾病的信心大增。

（二）危机预警：优化应急指挥机构，强化机构的领导与协调功能

在危机预警方面，首先应该建立健全疫情信息监测系统。通过信息监测系统地有效运转，政府可以获得可观、真实的疫情信息，并据此进行科学地预判和有效地预控。如在甲肝疫情中，迅速在医疗机构设置监测点，便于搜集最新的疫情状况。同时政府应该根据信息监测系统建立危机预警网络和危机应对预案和应对计划以便提高危机决策效率。其次，当重大突发公共卫生事件发生时，国家领导人应该优化应急指挥机构，强化机构的领导与协调功能。重大突发公共卫生事件发生后，中国目前的应对措施是由国务院有关部门和军队有关部门组成全国突发事件应急处理指挥部，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。例如在甲肝疫情发生后，上海市在朱镕基的领导下迅速建立应急管理机构，调动上海市可调配的人力、物力和财力资源，迅速对甲肝疫情进行控制，并在短时间内使甲肝疫情得到控制，取得了较好的预控效果。因为重大突发公共卫生事件具有突发性，大多数国家在应对此类突发事件时均采取事后建立临时应急管理机构的办法，但是该机构在应对重大突发公共卫生事件时存在一定的滞后性，不能像常设部门做到快速反应和迅速应对。要使这种在重大突发公共卫生事件发生后建立的专门的危机管理组织真正发挥作用，必须逐步将危机管理组织的建设推向制度化、专门化和法治化。

（三）危机救援：提倡政府主导，鼓励多方参与

针对危机救援，应该是政府主导救援工作，同时广泛动员全体社会成员参与救援和重建。社会大众是突发性危机事件最直接和最严重的受害者，危机发生后，是否能进行有组织的自救行为，往往成为衡量政府危机管理质量的重要因素。政府动员民众参与危机救治，不仅可以提高政府应对突发公共卫生事件危机管理的能力，而且可以加快公共危机管理成功的进程，降低政府危机管理的成本。但是政府在动员民众的同时，也需要明确个体在危机状态下的行为准则，对于个体在危机救治中出现的违法行为，应当予以严厉的制裁。运用已有的法律制度，并根据情况变化，迅速出台新的法规制度，依法处理和解决突发性事件，建立公开透明的疫情报告制度等，是使全国的防治工作在法制化框架内进行的重要保障。在应对重大突发公共卫生事件中，例如上海甲肝事件，国家领导人和政府在进行危机管理时都是依法行事，同时又根据事件性质的差别分别制定针对性政策，既实现了危机管理法制化，也实现了因时、因地制宜，灵活处理。而在整个危机管理过程中，从应对准备、预警、救援到灾后重建都由国家领导人和政府统筹进行，使整个危机管理过程都有条不紊。

（四）危机恢复：法制建设是保障，科技发展是后盾

在危机恢复方面，应该以法制建设为保障，以科技发展为后盾。十一届三中全会以来，在强调经济建设为中心的同时，邓小平又提出“要两手抓，两手都是硬”。这就是：一手抓建设，一手抓法制；一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动，惩治腐败。此外，还有一手抓民主，一手抓法制；一手抓繁荣，一手抓管理等等。在重大突发公共卫生事件发生后，通过准备、预警、救援再到恢复，灾后重建工作不容忽视。在重建工作的同时，既要迎合发展经济的时代主题，同时也要致力社会的法制建设，良好的社会

秩序才能保证民众的高质量生活的前提。而科技在应对重大突发公共卫生事件中发挥越来越重要的作用。1988年上海甲肝恢复工作的事实证明，科技发展和法制建设的战略思想，是符合事物辩证发展规律要求的，能够有效的完成重大突发公共卫生事件的恢复工作，从而促进社会全面、协调地向前发展。

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［作者简介］田圆( 1992－)，女，湖北武穴人，南京大学2014级思想政治教育专业硕士研究生，研究方向：伦理学理论与方法、当代中国道德建设理论与实践。

［收稿日期］2015-9-21

［中图分类号］D63

［文献标识码］A

［文章编号］1671-5004（2015）06-0001-03