公共舆论对政府公共政策制定的影响探析

李小雁，马昕

（西安工业大学思政部，陕西西安，710032）



公共舆论对政府公共政策制定的影响探析

李小雁，马昕

（西安工业大学思政部，陕西西安，710032）

［摘要］政府公共政策的制定过程是对社会利益的一种调整过程和再分配过程。公共舆论作为社会公众的利益表达，对政府本身的决策行为会产生巨大的影响。本文将通过社会舆论对公共政策影响途径、影响的类型、影响的对象和政府对公共舆论应当采取的对策，探讨公共舆论和政府公共政策的互动关系。

［关键词］公共舆论；政府政策；公共利益；政治参与

马昕（1987--），女，陕西西安人，西安工业大学思政部在读硕士，研究方向:思想政治健康教育、公共管理。

The Influence from Public Opinion on Making Government Public Policy

LI Xiaoyan; MA Xin
(Ideological and Political Theories Teaching Research Department, Xi’an Technological University, Xi’an710032, Shanxi)

［Abstract］The process of making the government public policy is a kind of social interest adjustment and redistribution. As the expression of public interests of the society, public opinion has a significant impact on the decision-making behavior of the government. This paper discusses the interaction between public opinions and the government public policy through the way that social public opinion affects on public policy, the type of impact, the object of influence and the countermeasures government should take for the public opinion.

［Key words］public opinion; the government policy; public interests; pPolitical participation

公共舆论对政府政策制定的影响是一种公众的政治参与行为。在我国社会经济不断发展，以及公共利益日趋复杂化的背景之下，注重公共舆论，正确引导公共舆论，将公共利益、部门利益和个体利益有机的结合起来，这已经成为了政府政策制定过程当中所必然要面对的重要课题。政府的公共政策作为对社会公共利益的调整，必然会引起不同利益主体的不同诉求，保证这些诉求的合理表达和在政策制定过程当中的考量，对保持我国社会经济和谐稳定发展具有非比寻常的意义。

一、公共舆论与政府公共政策的基本内涵

为了让关于公共舆论对公共政策影响的分析有一定认识，本文将首先对公共舆论和政府公共政策的制定进行解读。

公共舆论是基于差异化的公共利益而产生的群体性公共意愿的表达。公共舆论可以在特定的社群当中进行传播，也可以通过大众传媒的形式向整个社会进行传播。在特定社群内自发传播的公共舆论影响范围由于其传播范围小的特点，而呈现出比较狭小的特点。通过大众传媒进行传播的公共舆论，能够对整个社会的公共认知产生集体性的影响，因而会产生巨大的社会效应。因此，国家往往会通过对大众传媒的影响引导社会公众舆论。

政府公共政策是政府向全社会提供公共产品的一种形式。公共政策的内涵是政府对公共利益的一种整体性的调整。公共政策可以表现为宏观经济调控政策、社会文化政策和社会管制政策等内容。政府的公共政策具有非常强的强制性，因此一旦制定将可能对社会产生整体性的影响。在我国，政府作为人民意志的执行者和人民利益的捍卫者，负有对社会公众意识进行影响，推行马克思主义理论教育的职能，因此对社会舆论施加强有力的影响和领导。

二、公共舆论对政府公共政策的影响途径

在现代宪政国家，公共舆论对社会公共政策的影响主要通过立法机构的成员的意志的影响和政策的执行效果的影响，施加积极的影响。政府往往通过听证会的形式听取社会各个利益主体的利益诉求，这可以形成社会舆论对政府公共政策影响的另一途径。

（一）公共舆论对立法机构的影响是最为直接的影响形式

现代宪政国家都已经建立起了比较成熟的代议制民主政治体制。作为公共决策的最高决策机构，立法机构通过民主选举的方式直接产生立法机构的组成人员，并且通过民主决策机制形成社会公共政策或对政府提出的社会公共政策进行审议。在我国人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，通过人民代表大会及其常务委员会做出公共政策，而人民代表则通过选举产生并且受到社会公共舆论的影响。在这一背景之下，公共舆论的变化可以通过人民代表的途径形成国家意志，并对政府的决策行为进行影响。

（二）公共舆论能够直接影响政府政策的实施效果

公共舆论反映着社会的公共意志，社会公众是政府公共政策的直接承受者，因此在社会舆论的传播过程当中，也能够影响社会政策承受者对社会政策的认可度和反应。通过大众传媒传播的公共舆论，更能够对全社会产生认识性的影响。政府可以通过公共舆论对社会公众的心理产生一定的影响，保证公共政策能够顺利的推动和实施。公共舆论也可能形成对政府决策机构的上级管理部门的影响，从而迫使整个项目偏离于预定的目标。

（三）公共舆论也能够直接影响到政策制定过程

我国各级政府已经普遍建立起来社情民意反应制度，这种制度的核心在于在政府公共政策的制定过程当中，通过一定的民意表达渠道将社会公共舆论转化成为社会公共政策的参考因素。在西方国家，由于其公民社会已经形成并且成熟，因此，社会组织和社会利益集团能够通过各种模式向各级政府反映自己的利益诉求，而我国的公民社会正在培育和发展，因此社情民意反应制度的构建水平依旧有进步的空间。在西方国家，社会利益集团往往掌握着非常大的社会资源，在这种背景之下，立法机构和民选的政务官员会在选举机制的作用之下，主动的选择和这些社会利益集团进行合作，从而使社会舆论和利益诉求能够更为直接的转变为公共政策。

三、不同类型的社会公共舆论影响

社会公共舆论对政府公共政策的影响，由于其发出者的不同而具有不同的影响能力。一般而言，社会公共舆论对政府政策的影响包含引导性影响、修正性影响和制约性影响等类型。引导性影响主要来源于社会公众对社会公共产品的需要的表达，修正性影响主要来源于专家学者对政府公共政策所提出的意见，而制约性影响往往通过立法机构的作用加以实现。

首先，引导性影响往往来源于社会群体对公共产品所表达的一种诉求。公共产品在经济学意义上是不具有排他性和竞争性的产品。这种产品不能够通过市场价格机制加以调配，因此，企业并不能通过成本收益机制提供相应的产品。政府应当负担起提供这些公共产品的职能，社会公众也不能通过市场机制对相应的产品加以购买，而只能够通过公共利益的表达让政府作为社会公共产品的提供者提供相应的产品。引导性的公共舆论作为社会公众利益的一种表达，事实上对政府的公共产品提供内容产生了影响，并且由此产生政府对自身的资源分配结构产生调整的情况。

其次，拥有丰富的专业知识的专家学者也能够通过自身的专业知识形成修正性的舆论，对社会公共政策提供指导性的建议和意见，并且最终转化为公共政策的调整措施。现代大众传媒广泛普及的情况下，知识分子可以利用自身的社会名望对社会公共问题提出自身的观点，从而影响社会公众对相关问题的认识，形成比较完备的社会公共管理政策。我国各级政府也普遍建立起了专家咨询制度，在重大公共政策的制定过程当中，越来越多的考虑到其科学性和合理性的问题。

最后，通过立法机构的形式，社会公共舆论也会形成对公共政策的制约性意见。制约公共政策实施的主体是三权分立制度之下的立法机构和我国议行合一政治制度之下的权力机构——人民代表大会。人民代表大会能够对政府机构的政策提供修正意见，并且通过提案的形式将公共意志转变为公共政策。这将有利于对政府产生制度化的限制和约束。在我国议行合一的权力结构模式之下，政府从权力机关当中产生，并且直接向权力机关负责。通过公共舆论影响权力机构将会对政府的行为模式产生更为显著的效果。

四、公共舆论对公共政策的影响具有不平衡性的特征

伴随着现代国家机构职能的复杂化和多样化，社会公众对国家政策的理解能力正在逐步面临考验。国家的经济政策、法律法规具有的专业性术语将会愈发增加。没有相应的专业知识的社会公众很难对相关问题产生清晰易懂的理解。在这一背景之下，社会公共舆论对公共政策的影响将会出现不平衡性的问题。便于社会公众理解的问题，社会当中形成的公共舆论将会相应的比较集中，而社会公众难以理解的问题，公共舆论所能发挥的作用将可能逐步缩小，并且在相应领域出现逐步消失和公众冷漠的问题。

首先，公共经济政策的复杂程度正在日益提高，缺少专业经济学知识的社会公众将会面对难以对经济政策提出观点的问题。现代经济活动的核心是金融业，国家对金融业的调控措施正在越来越多的依赖专业性的中央银行。在这一背景之下，国家对经济的调控行为将可能难以被公众真正的理解。不熟悉金融领域的社会公众往往对国家的经济金融政策杠杆比较生疏，甚至将可能选择用回避的态度对相关问题报以冷漠心理。在对外经济活动当中，国际经济活动所具有的复杂性和综合性，更使得缺乏大量国民经济宏观信息的社会公众难以明确国家政策在长期将可能产生的影响。公共舆论在这些领域所能够发挥的作用将变得非常有限，专家学者的论断和分析，往往因此会对相关问题产生决定性的公共指导作用。

其次，在重大人事任命的过程当中，社会公众舆论往往会对相应的候选人员形成盲点。社会公众对相关的候选人的基本情况并不了解，因此公共舆论在此时可能会成为一种难于受到关注的力量。公众对候选人基本信息的不知情，也会为公共舆论的误用和滥用提供一定的可能。在这种情况发生时，管理部门将可能主动选择忽视部分公共舆论，因而产生人事任命过程当中出现候选人民意基础不足的问题。

最后，在涉及重大基础建设投资项目的公共决策领域，公共舆论对政府决策所能够起到的作用也是相对有限的。重大公共决策事项的立项、审批和实施涉及到非常复杂的项目可行性分析、工程项目预算编制和项目过程管理的最优化设计等内容。这些内容需要具有现代管理知识的人员加以监督。社会公众所能够发挥的舆论监督作用相对有限，同时由于部分成员利益和社会整体利益的冲突，一些公共舆论观点很可能并不对整个社会整体具有帮助。在这一视角之下，公共舆论对公共决策所能起到的影响作用相对微弱，甚至有可能会对集体利益产生背离，这同政府的公共行政目标显然是相互违背的。

五、政府对待公共舆论影响的政策措施

公共舆论作为一种公共利益和公共意愿的表达，对政府公共政策的政策效果和施政成本具有较大的影响作用，而政府对公共政策的应对措施则决定了政府能否将公共舆论转变成优化公共政策选择，并且顺利推行政策的重要因素。

首先，使用现代大众传媒引导公共舆论已经成为各国政府所广泛采用的一种方式。现代大众传媒具有信息传递速度快、传播范围广和公正接受程度较高的特点。在这种背景之下，通过大众传媒引导社会公众将产生非常迅速的效果。在西方国家，所有的新闻传媒出版机构相对于政府而言，都保持着一定的独立性，报道的客观性和公开性能够使得公共舆论以一种更为有效的方式传递到社会其他成员处。在这一背景之下，政府往往选择通过对媒体的报道内容进行直接的控制，或者对社会实现消息封锁以达到其目的。但是伴随着现代社交媒体和社交平台的逐步发展，封锁信息的行为往往引起社会舆论的爆炸性增长和社会恐慌，从而使得政府的社会管理职能目标难以实现。

其次，政府应当建立起顺畅的社会民意和舆论的表达渠道，从而为自身的决策行为提供信息方面的支持。政府作为由专职人员构建起的社会管理制度和公共产品的提供者，需要在决策过程当中充分了解各种信息。社会舆论的表达渠道能够帮助政府用更为直接的方式了解到各个主体对公共产品的需要，并真正意义上了解施政效果。但这一过程事实上要受到政府机构内部在信息传递方面的失真和扭曲的问题的影响。

最后，政府应当加强通过社会组织对社会公共舆论进行整合。社会公共舆论往往具有非常零散的特点。不能够判定某种社会舆论是否具有代表性是社会舆论的分析和研究过程当中必须要面对的问题。通过一定的社会组织在公民社会的框架之下加强对社会舆论的整合，使社会舆论能够形成具有代表性的公众意见，能够帮助政府在决策过程当中实现社会公共信息的整合，并进一步有针对性的引导社会舆论。借助现代大众传媒手段介绍政策信息是实现这一目标的良好手段。伴随着网络的日益普及，公共舆论当中的内容更可能对社会思想进行广泛的引领，这需要政府在公共政策制定和实施的过程当中，充分重视现代媒体平台的作用，适时地做好政务公开。

六、结语

综上可见，公共舆论对政府公共政策的影响可以通过影响的途径、类型和不平衡性的特征等角度加以分析。公共舆论可以通过对权力机构的组成人员加以影响，以表达自身的利益诉求，在社情民意反应制度的框架之下，公共舆论也可以直接影响政府的政策制定内容，更可以影响公共政策的实施

效果。通过表达对公共产品的需要，公共舆论形成了引导性的影响。专家学者的作用可以通过公共舆论对公共决策表达修订性的影响。透过权力机构，公共政策将受到舆论的制约性影响。目前，由于政府决策设计的内容在专业性和复杂性等方面更为突出，社会公众对决策的舆论监督具有不平衡性，涉及到大量的专业技术知识的决策内容会受到舆论监督的影响相对有限。政府也应当着重利用公共舆论引导社会思潮，为自身的公共政策的制定和实施提供帮助，借助大众传媒对公共舆论加以引导，通过社会组织对公共舆论进行整合是实现这一目标的良好方式。

[参考文献]

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[3]盛明科,杨玉兰.微博时代公共舆论暴力的产生及其治理机制研究[J].吉首大学学报：社会科学版，2013，(3):73-78.

［作者简介］李小雁（1973--），女，陕西合阳人，西安工业大学思政部副教授、硕士，研究方向:心理健康教育、人力资源管理、公共管理。

［收稿日期］2015-09-20

［中图分类号］D630;G206

［文献标识码］A

［文章编号］1671-5004（2015）06-0001-03