近30年来残障儿童立法政策综述

赵川芳

（民政部社会工作研究中心)

残障儿童是年龄在18岁以下，在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残障类型包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾（《中华人民共和国残疾人保障法》第二条（1990制定，2008年修订））。根据2006 年第二次全国残疾人抽样调查结果，中国0 - 17 岁的残障儿童为504.3 万人，占残障人口总数的6.08%，占全国总人口的0.39%。其中农村残疾儿童占残疾儿童总数的80.13%，0-14岁的残疾儿童为387 万人。其中，视障儿童24.1 万人，听障儿童20.5 万人，言语残障儿童36.9 万人，肢障儿童89.9 万人，智障儿童174.9万人，精障儿童15.5 万人，多重残障儿童143.5 万人[1]。残障儿童作为儿童中的特殊群体，其生活、医疗、教育等方面更需国家立法政策给予强力的保障与支持。

1988年3月，中国残疾人联合会的成立，标志着我国残疾人事业进入了一个新的发展阶段。同一年，国务院批准颁布实施第一个残疾人事业发展规划——《中国残疾人事业五年工作纲要(1988年-1992年)》。从1991年开始，《中国残疾人事业“八五”计划纲要(1991年—1995年)》、《中国残疾人事业“九五”计划纲要(1996年—2000年)》《中国残疾人事业“十五”计划纲要(2001年—2005年)》《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006年—2010年）》依次实施，残疾人社会保障、康复、就业、教育、设施建设等各项工作在每一发展阶段都有了落实和突破。2011年，《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》（2011—2015）颁布，提出要从残疾人社会保障、康复、教育、就业、扶贫、托养、文化、体育、无障碍环境、法制建设和维权、残疾预防十一各方面健全残疾人社会保障体系和服务体系，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业、文化体育等基本需求得到制度性保障，促进残疾人状况改善和全面发展。残疾人事业发展计划的制定和实施，为每一阶段残疾人事业发展确定了方向、目标和具体的保障措施，有力地保障了残疾人权益的落实，推动了残疾人事业的快速发展，而残疾儿童作为残疾人群的一部分也分享了残疾人事业发展的硕硕成果。同时，作为儿童中的特殊群体，2011年制定的《儿童发展纲要》（2011—2020）针对残障儿童提出“完善出生缺陷防治体系”、“加快发展特殊教育”，“建立完善残疾儿童康复救助制度和服务体系”等具体举措，以推进残障儿童保护体系建设，促使残障儿童各项权益得以更好更快地实现。

在国际上，1982年12月，联合国通过了《关于残疾人的世界行动纲领》（WPA），这是一项增进伤残预防、康复和机会均等的全球战略，适合残疾人充分参与社会生活和国家发展，强调了政府应担当起残疾人平等参与社会生活各个领域的责任。1989年11月20日第44届联合国大会通过的《儿童权利公约》，规定了世界各地所有儿童应该享有的包括生存权、发展权、受保护权和参与权等数十种权利，公约第23条还规定了残疾儿童有接受特别照顾和援助的权利。2006年12月，第61届联合国大会通过《残疾人权利公约》（2008年5月3日生效）提出“尊重残疾儿童逐渐发展的能力并尊重残疾儿童保持其身份特性的权利”的一般原则,公约第七条就残疾儿童权利作了专项表述①表述如下：第一，缔约国应当代采取一切必要措施，确保残疾儿童在与其他儿童平等的基础上，充分享有一切人权和基本自由。第二，在一切关于儿童有权在与其他儿童平等的基础上，就一切影响本人的事项自由表达意见，并获得适合其残疾状况和年龄的辅助手段以实现这项权利，残疾儿童的意见应当按期年龄和成熟程度适当予以考虑。，体现了残疾儿童最佳利益优先，突出了残疾儿童平等、参与、获得帮助等权利 。中国作为以上国际性文件的成员国，积极行动履行公约规定，践行行动纲领，推进纲要政策落实，使保护残疾儿童各项权益得以实现。

一、宪法、法律、法规层面对残疾儿童的保护

《中华人民共和国宪法》第45条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”规定了残障儿童有获得物质帮助的权利，以及国家须为残障儿童劳动、教育、生活提供帮助。 1999年实施的《未成年人保护法》(2006 年12月修订 ) 第10条第二款“不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人”，以保护残障儿童免受歧视。第28条“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育”，保障了残障儿童接受义务教育的权利。

1990年制定的《中华人民共和国残疾人保障法》（2008年4月修订）是专门针对残疾人的一项立法，该法从残障人康复、教育、就业、文化生活、福利、环境、侵害残疾人所应负的法律责任7个方面作了规定，有力促使残障儿童康复、生活、学习、福利、环境等方面权益的有效落实。1995年9月实施的《中华人民共和国教育法》第38条“国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利。”规定了国家、社会、学校应当为残疾人接受教育提供帮助和便利。1986年实施的《中华人民共和国义务教育法》（2006年修订）第19条②县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。特殊教育学校（班）应当具备适应残疾儿童、少年学习、康复、生活特点的场所和设施。普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助。要求设置特殊教育学校、接收残疾适龄儿童随班就读。此外，《民法通则》《收养法》《继承法》《母婴保健法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》《劳动法》《教育法》等法律中均包含关于残疾儿童保护的相关条款。

在行政法规层面，1994年8月，《中华人民共和国残疾人教育条例》颁布实施，对残疾儿童接受学前教育、义务教育、职业教育、普通高级中等以上教育等作了规定，并明确残疾人教育的教师培养、残疾人学校建设标准、经费等事项。该条例作为我国第一部有关残疾人的行政法规，从法律上保障了我国残疾人平等受教育的权利，促进残疾人教育事业的发展。2012年8月，《无障碍环境建设条例》颁布实施，规定了无障碍设施环境建设、无障碍信息交流、无障碍社区服务等内容，以创造无障碍环境，保障残疾人平等参与社会生活。

此外，2006年3月实施的《农村五保供养工作条例》第6条规定：“老年、残疾或者未满 16 周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。”规定了对法定抚养义务人无抚养能力的孤残儿童的五保待遇。

国家法律法规层面，规定了残疾儿童享有的教育权、受保护权、参与权、受帮助权等各项权利，为残疾儿童各项政策措施的制定、实施提供了法律依据，并有力保障了残疾儿童政策制度的有效落实。

二、残障儿童医疗康复、接受教育方面的政策

（一）残障儿童医疗保障、康复救助方面

国家层面专门针对儿童的医疗保障方面的政策目前处于缺失状态，儿童仅仅作为普通的城乡居民享受城乡医疗救助、新型农村合作医疗以及城市居民基本医疗保险，没有作为独立主体享受特殊对待。就残疾儿童医疗保障、康复救助而言，在国家层面，主要有以下几个政策及具体实施计划：

2002年8月，国务院办公厅转发卫生部等部门《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》（国办发〔2002〕41号） ，提出残疾人康复工作的总体目标是：“到2015年，实现残疾人‘人人享有康复服务’。”并从“完善康复工作体系、推进社区康复、对贫困残疾人康复提供特殊帮助、加大经费投入，开发社会资源、加强专业队伍建设，开展宣传教育”几个方面提出了加强残疾人康复工作的主要措施，以促进残疾人康复工作的开展。2008年，中共中央国务院颁布《关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号），提出要“优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复，对贫困残疾儿童康复给予补助，研究建立残疾儿童康复救助制度”。 要“重点做好残疾老人和残疾儿童的福利服务。” 2010年3月，国务院办公厅转发中国残联等部门和单位《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见》的通知（国办发〔2010〕19号），要求加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设，实施养育、康复、教育、就业、住房相配套的孤残儿童综合性福利政策；支持对0-6岁残疾儿童免费实施抢救性康复。随着一系列政策的出台，贫困残障儿童康复补助、残障儿童康复救助、0-6岁残疾儿童免费实施抢救性康复等具体举措逐步落地实施，养育、康复、教育、就业、住房相配套的孤残儿童综合性福利体系逐步成型，残障儿童福利保障范围不断扩大。

残障预防、残障儿童早期筛查、治疗工作得到重视。早在2002年，卫生部、中国残联发布《中国提高出生人口素质、减少出生缺陷和残疾行动计划（2002-2010）》，在全社会普及预防出生缺陷和残疾的科学知识，加强婚前保健、孕产期保健、婴儿保健和早期干预等综合性防治措施，预防和减少出生缺陷和残疾的发生。2013年10月，中国残联发布《0-6岁儿童残疾筛查工作规范（试行）》，以规范0-6岁儿童残疾早期筛查、治疗和康复工作，建立0-6岁儿童残疾筛查工作机制，使残疾儿童能够及时发现并得到康复服务。2014年，国务院政府工作报告明确提出“做好残疾人基本公共服务和残疾预防”，制定《国家残疾预防行动计划》已经被列为落实政府工作报告的重点工作。2014年4月25日，《国家残疾预防行动计划》制定工作启动会在北京召开。通过《国家残疾预防行动计划》的出台，将进一步控制我国残疾人口规模，提高全民的健康水平和人口素质。

在具体实施项目上，为贯彻落实《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》》(中发〔2008〕7号)文件精神，优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复，使贫困残疾儿童得到康复救助，2009至2015年，中央财政安排专项补助资金，支持各地实施“贫困残疾儿童抢救性康复项目”、“残疾儿童康复救助项目”，为保证项目顺利实施，中国残疾人联合会分别制定了《贫困残疾儿童抢救性康复项目实施方案》《残疾儿童康复救助“七彩梦行动计划”实施方案》，为符合条件的城乡有康复需求的贫困残疾儿童资助实施抢救性治疗和康复，优先资助城乡低保家庭的贫困残疾儿童，残疾儿童康复救助项目在更大范围内得到贯彻落实。

就孤残儿童医疗康复保障而言，2004年5月, 民政部在全国实施“残疾孤儿手术康复明天计划”，为城乡各类社会福利机构中0—18岁具有手术适应症的残疾孤儿实施手术矫治和康复。2007年，“明天计划”转入长效机制，坚持“应治尽治”的原则，工作内容不断延伸，形成了以手术矫治、脑瘫康复、远程会诊、大病救治为核心内容的综合性的医疗救助体系（民政部《明天计划》）。

残障儿童医疗保障、康复救助依托于现已稳固运行的城乡医疗救助、新型农村合作医疗以及城市居民基本医疗保险，以 “贫困残疾儿童抢救性康复项目”、“残疾儿童康复救助项目、“残疾孤儿手术康复明天计划”等项目为载体，形成了以残疾预防为先，残疾儿童早期康复、医疗救助、抢救性治疗和为主要手段，以救助和保险为主的医疗康复保障模式，为残障儿童构筑了一道生命安全网。但是，一些问题的存在也阻碍了对残障儿童医疗康复保障的力度，如因部门职责分工不同而形成对保障对象的区分性对待，例如，民政部在全国实施“残疾孤儿手术康复明天计划”，主要是针对福利机构孤残儿童，而残联实施的贫困残疾儿童抢救性康复项目”、“残疾儿童康复救助项目”主要面向低保家庭残疾儿童[2]；另一方面，因资金、技术限制等原因而形成了对保障对象的选择性救助，项目的实施仅仅局限于对符合一定条件的残疾儿童提供医疗康复救助，未能惠及普通家庭残障儿童。总体而言，现有残障儿童医疗救助、康复政策尚未建立针对所有残障儿童的普惠型的医疗康复救助体系，现有政策依据残障儿童年龄、病种、家庭经济状况等进行区分性和选择性对待，政策受惠对象仅限于低年龄、家庭贫困或者是孤残儿童这样的残障儿童，同时，政策运行依靠于项目推动，项目的应急和针对性同时将受益人群限制在一个范围内，残障儿童医疗康复事业发展中尚未形成一个持续、稳定、长期、全面的系统和体系。

（二）残障儿童教育方面

百年大计、教育为本，残障儿童教育问题历来也是政府重视的问题，除了上文提到的《义务教育法》《教育法》《残疾人教育条例》外，国务院及各部门陆续发布了若干关于残障儿童的教育政策，以保障残障儿童教育权利的落实。

自1986年义务教育法实施以来，学龄儿童受教育机会不断增多，残障儿童接受义务教育也有了法律保障并逐步得到了落实。1989年5月4日，国务院办公厅转发原国家教委等《关于发展特殊教育的若干意见》通知（国办发〔1989〕21号），指出“发展特殊教育事业的基本方针是：着重抓好初等教育和职业技术教育，积极开展学前教育，逐步发展中等教育和高等教育。把残疾少年儿童教育切实纳入普及义务教育的工作轨道”。 2001年11月，国务院办公厅转发教育部等部门《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展意见》的通知（国办发[2001]92）号，要求切实将残疾儿童少年教育纳入义务教育体系，并提出“十五”期间残疾儿童少年义务教育发展的目标。就农村残障儿童义务教育而言，2012年，国务院办公厅发布《关于印发农村残疾人扶贫开发纲要（2011-2020年）的通知》（国办发〔2012〕1号），提出“到2015年，农村适龄残疾儿童少年普遍接受义务教育，入学率达到90%以上，并逐步提高巩固率。到2020年，农村适龄残疾儿童少年和残疾人家庭子女受教育状况达到当地平均教育水平。” 2014年1月，国务院办公厅转发教育部等部门《关于特殊教育提升计划（2014—2016年）》的通知（国办发〔2014〕1号），提出 “到2016年，全国基本普及残疾儿童少年义务教育，视力、听力、智力残疾儿童少年义务教育入学率达到90%以上，其他残疾人受教育机会明显增加”的总体目标。

残障儿童全纳教育逐步实施，早期教育得到重视，特殊教育学校建设力度加大。1994年，原国家教委发布《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》（教基[1994]6号），对包括视力（包括盲和低视力）、听力语言（包括聋和重听）、智力（轻度，有条件的学校可以包括中度）等类别的残疾儿童少年随班就读的入学方式、教学要求与管理、师资培训、家长工作等方面作了具体规定，以提高残疾儿童少年的入学率，促进特殊教育和普通教育有机结合，共同提高。允许部分残障儿童随班就读，是全纳教育在我国的最早实践；2009年5月，国务院办公厅转发教育部等部委《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》（国办发〔2009〕41号），提出要 “因地制宜发展残疾儿童学前教育。在有条件地区积极举办0-3岁残疾儿童早期干预、早期教育和康复训练机构”。“加强特殊教育学校建设。国家支持中西部地区特殊教育学校建设，在人口30万以上或残疾儿童少年相对较多，尚无特殊教育学校的县，独立建设一所特殊教育学校；不足30万人口的县，在地市范围内，统筹建设一所或几所特殊教育学校。” “推进随班就读工作，不断提高教育质量。 2014年1月，国务院办公厅转发教育部等部门《关于特殊教育提升计划（2014—2016年）》的通知国办发〔2014〕1号，提出“全面推进全纳教育，使每一个残疾孩子都能接受合适的教育。”

从残障儿童教育政策发展演变来看，从接收视力、听力、智力残疾儿童随班就读到全面普及残疾儿童义务教育，从随班就读到全纳教育，从保障残障儿童学前教育到义务教育、职业教育、高中教育的延伸，特殊教育学校不断增多，越来越多的普通学校具备了接收残障儿童入学的教学条件，残障儿童接受教育的机会不断增加，残障儿童受教育权逐步得以实现 。同时，我们也应当看到，在现行的教育管理体制下，学校更注重正常儿童的教育，资源投入也以满足正常儿童的教育为主。对于一些中度以上的残障儿童，由于受到师资、场地、经费等因素限制，这种残障儿童特教资源的落实不是一件易事。资源的缺乏也使得很多社会组织浅尝辄止，要让残疾儿童能够有学上，上得起学，还需要在政策落实、师资建设、设施配置、经费保障等方面有所突破[3]。

综上所述，残障儿童立法政策已形成以残障预防为前提，以医疗救助、康复治疗、特殊教育与全纳教育为主体内容的保护体系，政策触角已延伸至满足残障儿童生活、社会参与、文化等多方位的残障儿童福利需求当中。儿童群体在社会生活中本应是享有利益最大、儿童优先等权益的群体，残障儿童作为儿童中的特殊群体，对他们更应在政策法规制定实施过程给予足够的政策倾斜和照顾。应综合考虑残障类型、残障儿童家庭情况、医疗康复持续性等因素，分残障类别、分孤残儿童和非孤儿的残障儿童、分残障儿童基本生活、医疗、教育、社会参与等领域，细化完善相关政策法规，使残障儿童群体能够享受到政策法规保护的公平性和普惠性；同时，对于家庭功能完整的残障儿童，更应完善以整个残障儿童家庭为保护主体的相关政策法规，并推进具有实施性、操作性的具体保护措施的落实，从医疗康复保障、物质资助、心理援助、社会融入等方面给予对残障儿童及其家庭应有的帮扶爱护；应整合国家、民间、市场三方力量，积极引导民间慈善力量的资金援助和服务的开展更多地向残障儿童及其家庭倾斜。

针对我国国情，福利理念正在由补缺型向适度普惠型转变，这一理念也应体现于残障儿童政策制定及实施过程中，即能够让更多的残障儿童群体及其家庭享受普惠政策所带来的福利待遇，让残障儿童更多的权益，诸如社会参与、文化娱乐等在现实生活中能够得以实现。

[1]第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册[R]. 北京: 华夏出版社,2007.

[2]赵川芳.残障儿童保护现状、问题及完善对策[J].中国青年研究,2015(2):69-75.

[3]赵川芳.我国儿童保护立法政策综述[J].当代青年研究,2014(9):71-78.