烟草专卖行政处罚相对人认定浅议

□文/谢宝俊　朱　翔（江西省赣州市南康区烟草专卖局江西·赣州）

烟草专卖行政处罚相对人认定浅议

□文/谢宝俊朱翔
（江西省赣州市南康区烟草专卖局江西·赣州）

烟草专卖行政处罚相对人是指因实施了烟草专卖法律法规禁止行为而被烟草专卖行政主管部门给予行政处罚的公民、法人和其他组织。《烟草专卖行政处罚程序规定》第3条规定：“烟草专卖行政主管部门实施行政处罚，应当遵循下列原则：……（二）主体适格、程序合法、手续完备；……”所谓主体适格，既要求烟草专卖行政部门不得违反主管和管辖的规定，是实施行政处罚行为适格的主体，也要求烟草专卖行政主管部门认定的行政处罚相对人是适格的主体。因此，相对人认定是否准确，直接关系烟草专卖行政处罚行为的合法性和有效性，体现烟草专卖行政主管部门履行对公民、法人和其他组织合法权益的保护职能，不仅有利于烟草专卖行政执法效率的提高，也是实现“责任烟草”社会形象的有效途径。

一、行政法律关系主体中的相对人

我国《行政处罚法》第3条的规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”根据该规定，可以把行政法律关系相对人主体分为公民、法人和其他组织三类。

（一）公民，是指具有某一国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。行政处罚法律关系中的公民，不仅指具有行政责任能力的自然人，还包括个体工商户、个人独资企业和个人合伙企业。个体工商户是指以个人财产或者家庭财产作为经营资本，经依法核准登记，并在法定的范围内从事经营活动的个体经营者；个人独资企业，是指根据我国《个人独资企业法》的相关规定设立的、由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。个人独资企业不等同于我国《公司法》中的一人有限公司，一人有限公司是独立的公司法人，而个人独资企业并不具备公司法人资格；个人合伙，是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动、共享收益的自然人联合共同体。个人合伙在我国《民法通则》中被纳入到公民（自然人）一章进行规范和调整，因此在行政处罚中应当将个人合伙同个体工商户、个人独资企业定性为自然人主体。

（二）法人，是指依法成立，具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。我国《民法通则》将法人分为企业法人和机关事业法人和团体法人又称为非企业法人。企业法人，是指以营利为目的、独立从事商品生产和经营活动的经济组织。在我国，企业法人还可分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等。《公司法》颁布实施后，法人又被分为公司法人和非公司法人。但值得注意的是，这里的法人是指依法经工商行政管理机关核准登记，取得法人资格的组织。

（三）其他组织。法律没有明确的定义，在行政处罚实施过程中容易与自然人相混淆。根据（最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见）第40条的规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。主要包括依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；法人依法设立并领取营业执照的分支机构；中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；中国人民保险公司设在各地的分支机构；经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；符合司法解释规定条件的其他组织。因此，笔者认为，在行政处罚实施过程中对其他组织的认定应当参考最高法的司法解释，综合行政相对人的具体情况予以认定。

（四）行政责任能力。首先，关于行政责任能力的有或无问题。结合我国《行政处罚法》第25条、26条的规定，具有行政责任能力的自然人是指年满14周岁，具有认识和控制自己行为能力的自然人。未满14周岁和不能辨认不能控制自己行为的精神病人以及间隙性精神病人在发病期间实施的违法行为，不承担行政责任。法人自依法成立时起即具有行政责任能力；其次，关于行政责任能力轻或重问题。我国《行政处罚法》第25条规定，已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。第27条规定了应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形。主要包括主动消除或者减轻违法行为危害后果的，受他人胁迫有违法行为的，配合行政机关查处违法行为有立功表现的，其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。关于病理性醉酒当事人实施违法行为，是否承担法律责任问题。学者将之称为自陷行为，也就是说行为人在能够控制自己行为时放任自己醉酒状态的发生，可以认定为是事前故意，应当对自己的行为承担法律责任，而不论是生理性或是病理性醉酒。因此，不能辨认和控制自己行为的醉酒者，具有行政责任能力。

二、准确认定相对人的意义

准确认定相对人，在烟草专卖行政处罚行为实施过程中具有极其重要的意义。

（一）准确认定相对人，是确保烟草专卖行政处罚行为的合法有效的基础和保障。我国《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当……”以事实为依据是准确适用法律的前提，是行政处罚行为合法的基础和保障，缺乏客观事实依据，不可能存在一个合法有效的行政处罚决定，必然会导致行政行为当然、绝对无效。笔者认为，一个合法有效的烟草专卖行政处罚决定，事实依据主要包括主体事实、行为事实和程序事实三大要素，缺少任何一方面的事实，行政处罚决定的合法性就无从谈起。因此，准确认定行政处罚相对人，是决定烟草专卖行政处罚行为合法有效的基础和保障。

（二）准确认定相对人，有利于烟草专卖执法效率的提高。党的十八届四中全会提出“依法治国，建设社会主义法治国家”以来，不管是在法学界还是在行政执法实务中，“行政效率原则”被提到了空前的高度，越来越受到重视。提高行政效率，必然要求政府要简政放权、合理配置行政资源、行政机关要坚持依法行政和充分调动积极因素，尽量避免人浮于事、敷衍塞责和行政资源浪费现象发生。具体到烟草专卖行政处罚行为实施过程中，如果不能正确运用主体理论知识准确识别和确定行政相对人，就可能导致案件重复调查、久拖不决的现象发生，从而造成人力和物力资源的巨大浪费，阻碍行政处罚效率的提高。

（三）准确认定相对人，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。烟草专卖行政主管部门作为行政机关大家庭中的一员，打击烟草专卖违法行为和保护公民、法人和其他组织不受非法追究，是烟草专卖行政主管部门不可推卸的两项法定职责，烟草专卖行政处罚行为实施过程中，准确识别和确定行政相对人，使违法行为人受到法律制裁、承担相应法律后果，不仅是烟草专卖行政主管部门正确履行法定职责的具体体现，同时也是保护公民、法人和其他组织的合法权益典型表现。

（四）准确认定相对人，是展示“责任烟草”社会形象的有效途径。烟草专卖行政主管部门正确实施行政处罚行为，对违反烟草专卖法律法规的行为予以制止、纠正和处罚，可以宣传国家烟草专卖法律法规，引导和告诫人民群众自觉遵守法律。通过实施行政处罚，对违法行为人给予没收或罚款等制裁措施，收缴违法行为所创造的财富，减少了国家税源的流失，保证了国家财政收入。通过财政反哺社会，实现社会财富的再分配，促进了社会的公平与正义，增强烟草行业的社会认同感，从而树立“责任烟草”的良好社会形象。

三、特殊情形下烟草专卖违法行为人的认定

烟草专卖行政主管部门对违反烟草专卖法律法规行为实施行政处罚过程中，常见的违法案件相对比较简单，通常不会出现相对人认定错误的情形，但案件出现某些复杂情节时，很可能会发生相对人认定错误。

（一）雇员实施烟草专卖违法行为时相对人的认定。经营者雇佣员工开展经营活动是一种常见现象，在烟草专卖执法过程中，不时会遇到雇员在没有雇主授权的情形下或者违背雇主的意志实施销售渠道卷烟的违法行为，违法所得也是雇员据为己有。雇主是取得烟草专卖许可证的合法经营主体。这种情形下相对人的认定将影响整个案件的性质和处罚，如认定雇主为行政处罚相对人，案件性质为未在当地烟草批发企业进货，处罚幅度是货值的5%以上10%以下。倘若认定雇员为行政处罚相对人，烟草专卖行政主管部门就得以无烟草专卖零售许可证经营烟草制品定性处罚，处罚幅度是货值的20%以上50%以下，差别非常悬殊。笔者认为，如果所有证据证明雇员实施违法行为未经雇主授权或默认，且违法所得雇员占为己有的，应认定雇员为行政处罚相对人，以无烟草专卖零售许可证经营烟草制品定性处罚。若虽未得到雇主的授权，但雇主知情并默认雇员的违法行为，且违法所得归雇主所有或双方共享的，应认定雇主为行政处罚相对人，以未在当地烟草批发企业进货定性处罚。

（二）无证承运烟草专卖品违法行为中承运人的认定。在烟草专卖行政主管部门查获无证运输烟草专卖品案件（非自运）执法实践中，一般会存在多种承运违法烟草专卖品的情形。第一种是通过物流托运企业非法运输的，这类案件中对承运人的认定不会出现错误；第二种也是通过托运方式运输，但受委托人没有经过行政管理部门的核准登记，也没有从事运输的交通工具，其运作模式就是接受委托后转交给第三人运输，获取运费差价，自己实际是起着中介的作用。这种情况下，实际从事违法行为的是第三人，即实际承运人，如证据证明受委托人明知是烟草专卖品且无准运证的，应当以共同实施违法行为相对人追究其法律责任；第三种是分段运输的案件，第一承运人接受委托后，将货物运送到一定地点再交由第二承运人继续运送到托运人指定的地点，在第二承运人运输途中被查的情形。这类案件的关键在于证据是否证明第二承运人明知是烟草专卖品且无准运证，如果是，以共同实施违法行为相对人追究法律责任，若否，只能以第一承运人为相对人予以行政处罚。

（三）受指使实施烟草专卖违法行为相对人的认定。现实商业活动中，连锁经营、分店、直销点等经营模式琳琅满目，很多连锁店、分店或直销点不具有独立的经营权，其经营项目、采购渠道乃至营业时间都是由总店予以规定，如这类连锁店、分店或直销点受指使实施了无烟草专卖零售许可证经营卷烟的违法行为时，如何认定行政处罚相对人？笔者以为，这类案件中，连锁店、分店或直销点只是总店的延伸或拓展，其自身不具有独立意志，行为模式也完全受制于总店，就如人手中的工具，什么时候发挥作用完全取决于掌握它的这个人的意志。因此，这种情形下应当认定指使人为相对人给以行政处罚。

（四）企业法人分立或合并后相对人的认定。某企业法人实施了违反烟草专卖法律法规的行为后，在烟草专卖行政主管部门行政处罚决定做出前与另一企业进行了合并，或者分立成了两个不同企业，原企业法人不再保留的情形下，如何认定行政处罚相对人？我国《民法通则》第44条规定：“企业法人分立、合并或者其他重要事项变更，应向登记机关办理登记并公告。企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承担。”笔者认为，法律既然规定了企业法人分立或合并后在民事领域的权利和义务发生转移，根据法理相通原则，在行政管理关系中的权利义务亦应随之转移。因此，企业法人发生分立的，烟草专卖行政主管部门应当以分立后的两个法人为共同违法行为人给予行政处罚；企业法人合并的，应当以合并后的法人为相对人予以处罚。

总之，准确认定相对人，是烟草专卖行政处罚行为合法有效的基础和保障，是烟草专卖行政主管部门履行社会公众法益保护的具体体现，也是提高烟草专卖行政执法效率和实现“责任烟草”社会形象的有效途径。■