美国农业环境保护法律制度对中国的启示

史肖肖,王有强

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

美国农业环境保护法律制度对中国的启示

史肖肖*,王有强

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

当前我国农业环境面临的主要问题是土壤盐碱化，水污染，农药、化肥不合理使用以及污水灌溉导致的农田污染。美国在面对农业环境问题时主要制定了土壤保护、限制用水和防治水资源污染以及控制农药、化肥等化学物质方面的法律，并采取分类控制、联邦立法与地方立法相结合的法律制度，为美国农业发展奠定了稳固的制度基础。我国应及时制定适合我国国情的农业环境保护法律政策，在建立土壤环境影响评价制度基础上，建立政府企业环境问责双轨制度，采用综合环境制度解决水污染问题，完善我国《农药管理条例》的措施来解决农业环境问题。

美国农业；环境保护；法律制度

1 美国农业环境资源法律制度概况

1.1 有关土壤方面的法律制度

1933年,美国国会通过《全国工业复兴法》，第202和203条提出了控制土壤侵蚀计划。历经1934年“尘暴”的袭击，美国土壤保持(土壤侵蚀防治)进入了一个重要转变阶段。1935年4月,联邦政府第一次颁布了《土壤侵蚀法》。《土壤侵蚀法》授权农业部内设“土壤保持局”，专门从事土壤保持工作，负责行使法律赋予其土壤保持、防治土壤侵蚀的权力。[1]

1936年，在第74届代表大会第二次会议上，美国国会会议修订1935年通过的水土保持法，通过并重新命名土壤保护和国内配额法,鼓励农民开发利用土壤资源，维持和提高土壤肥力，促进土地资源高效使用，削弱个人对贫瘠的土壤资源的剥削。1938年,农业调整法对此进行修订，主要增加了干旱和半干旱牧区的水资源保护和土壤侵蚀控制的内容。20世纪30年代末，各州农场主根据本州立法成立了土壤保护区，负责通过教育使农场主懂得土壤侵蚀问题和技术援助，以及与农场主合作改造土壤侵蚀两方面工作。[2]

1977年,国会在《土壤侵蚀法》的基础上进一步明确国会在土壤侵蚀方面的职责，制定《土壤和水资源保护法》，重视受农业点源以及面源污染的农场环境，甚至精细到包括处理动物粪便的解决方案。同时，在水资源保护方面，美国政府不但开始关注沉积物径流的水污染问题,还关注整个美国农村地区所供之水的质量问题。

1.2 有关水体方面的法律制度

美国地表水和地下水受污染物污染严重，所以水质问题是美国迫切需要解决的难题。20世纪80年代后期，美国环保署开始着手制定一个全国性联邦水污染控制法的框架，对联邦政府和州政府现存的立法做一个总结，框架的内容在两级政府间通用。其中《清洁水法》是美国有关水体质量标准最严格的一部，在其基本框架下，由EPA制定出150多种污染物排放标准。

农业源污染是美国水质恶化的重要因素，美国在农业面源污染方面制定的防治立法主要是1972年的《清洁水法》。《清洁水法》首次针对面源污染提出防治措施，其中“最大日负荷量计划(TMDL)”旨在把污染源分配到各州，也是美国用来恢复全国受污染水体水质的一项重要水污染控制模式。

1.3 有关农药、化肥方面的法律制度

美国最早的农药管理法律是1910年制定的《联邦杀虫剂法》，该法的实施保证了农民免受伪劣农药的欺诈。之后，美国国会又相继颁布了《联邦食品、药品和化妆品法案》、《联邦杀虫剂、杀菌剂及灭鼠剂法案》、《联邦环境农药监管法案》、《食品质量保护法案》以及《濒危物种法案》和《农药登记改进法案》。这一系列农药管理法律的实施从规定食品中农药的最大残留量、农药的生产销售环节、农药销售登记、使用的详细规定等多方面保护农业以及消费者的利益，保障公民免受农产品的侵害。

2 美国农业环境问题法律制度特征

2.1 分类控制

美国政府对环境问题的治理采取联邦与地方政府分类执法的方式，美国环境执法主要由三个部门负责：国家环保局、内政部和农业部。国家环保局主要负责控制污染事件的发生，内政部主要负责联邦自然资源的管理和保护，农业部主要负责农产品、畜牧产品的计划、生产、销售、出口等，负责美化环境、保护环境、农业教育等。美国的环境执法原则上由各州来执行，一方面各州在联邦环保局的同意下制定自己的实施计划，但实施标准不能低于联邦规定的标准。另一方面，如果各州在执法过程中超过了联邦的标准，联邦环保局又会以自己的名义取代该州进行环境执法的地位，从而来确保全国各州的环境执法在一定程度上的统一。[3]

美国联邦政府对环境污染按资源进行分类管理，制定单行法律法规，主要有《土壤侵蚀法》、《水质法》、《清洁空气法》、《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法案》等法案,[4]对不同的资源要素制定单独的法律，这样不仅便于有效地立法和高效地执法，同时，也为综合治理农业环境问题奠定了法律基础。

2.2 联邦法律和地方立法相结合

在立法层面上，联邦和州宪法对不同层级的不同职责进行了明确的划分，以确保不同部门执法的合理高效。美国农业之所以取得如此大的成就，很大程度上依赖于健全的法律法规以及强硬的司法力度。

例如，1987年美国国会颁布并实施的《水质法》，要求各州对管辖区域内的面源污染进行统一识别，区别不同类型的污染源，要求各洲政府通过合作来预防、阻止以及减轻污染的发生，鼓励政府间制定可行的统一的有关预防、阻止以及减轻水污染的法规，并鼓励各洲政府间签订预防和阻止水污染事件发生的合同，国会对此类协议规定只要不与联邦法律法规发生冲突便给予赞成通过。同时，美国联邦政府还与州以及地方机构合作开展研究、调查、设计以及搜集信息等，来预防、阻止和减轻水污染。联邦政府授权环保署对各州、自治区、州市、各洲间为预防、阻止和减轻水污染的机构提供资金援助的措施来削减面源污染。

2.3 法律制度健全

从农业生态环境保护的立法工作来看，迄今为止美国制定的农业资源法律政策已有11部，涉及土壤污染、土壤侵蚀、水土流失等方面，在农业投入品(农药管理)方面制定的法律政策有6部，地方州、县还根据自己的实际情况，制定适合本地区发展的法律政策。

3 我国农业环境所面临的问题

3.1 土壤污染

我国土壤污染种类繁多，主要是不合理地施用农药、化肥以及农膜，还有酸雨等大气类型的污染。土壤污染具有持续性、隐蔽性以及滞后性，所以我国每年因土壤污染而造成的农田减产甚至绝收，是造成粮食危机以及食品安全的重要因素。近年来，我国污水灌溉农田面积约330多万公顷,占全国总灌溉农田面积的7.3%；每年农药、化肥使用量均超过2.3kg/公顷；每年农地用膜年产量50万吨，大约20%残留在土壤中，残留的地膜会造成新一轮的污染；据2010年环境质量状况报告显示，全国酸雨面积约120万平方公里，约占国土面积的12.6%。

3.2 水体污染

水污染是各国共同面临的一项重大难题。根据联合国2008年数据，我国拥有全世界21%的人口，但只占水资源总量的6%，人均水资源量仅为世界人均水平四分之一左右，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。随着污染范围不断扩大，程度不断加深，其质量对人类的影响已经远超数量。据水利部2011年水资源公报显示，我国北方六区2011年水资源总量为4918亿立方米，占全国水资源总量的21.1%，但总用水量却占全国的45.3%。全国七大水系近一半河段污染严重，城市附近的河流大都受到不同程度的污染，能达到2、3类水质的北方河流约有20%、南方约30%。另据近期对全国130个湖泊调查结果分析表明，目前处于富营养状态下的湖泊有51个，占调查总数的39%，占调查面积的33.8%。[5]

3.3 农药化肥使用不合理

我国总体上对农药化肥控制力度比发达国家低，不仅表现在法律制度的制定上，也体现在对农药化肥的使用上。我国每年因农药化肥不合理使用出现大量农药中毒事件，据26个省市1992～1996年5年间的不完全统计，共报告247340例农药中毒，致死24612人，年均病死率为9.95%。另外，据农业部对6个省26个基地县抽样调查，粮食中农药检出率为60.1%，残留超标率达1.12%。一些大城市郊区蔬菜农药检出率超过50%以上。[6]这不但影响我国农业自身健康发展，还导致我国在农产品出口方面遭受其他国家的歧视。

4 美国农业环保制度对我国农业环境问题的启示

美国农业环境得到改善主要得益于美国联邦以及州政府根据农业发展趋势，及时制定适合国家发展需要的农业环境保护法案。制度是根本，高效的执行是保障，美国农业之所以走在世界尖端之列，与其制度建设密切相关。虽然我国与美国体制不同，但针对相同的农业环境问题所需解决办法却如出一辙。美国在治理农业环境问题方面所制定的法律政策具有其先进性，值得中国借鉴。法律的制定、政策的维护、意识的培养、科研的贡献、资金的投入是环境保护工作顺利有效进行的重要保障。

4.1 建立土壤环境影响评价制度，建立政府企业环境问责双轨制

在党的十八大号召对官员进行绿色GDP考核以及防止造成土壤污染和生态系统破坏的背景之下，建立土壤环境影响评价十分必要。土壤环境影响评价，即在工矿企业选址建厂之前要做出土壤污染分析报告，由环保部门根据报告分析是否有必要进行专门的污染测试，对于可能造成的环境损害，包括土壤、大气、水、动植物，以及对人体健康的影响等，进行多方位的检验与评估，这应当作为企业选址建厂中的必要环节。只有那些对土壤或生态环境没有或基本没有负面影响的企业，才能建立在市区或郊区。如果对土壤影响较大但又必须建址在市郊附近，且预防措施和治理措施到位，可以允许其建厂。对于污染严重的工矿企业，禁止其在良田、水源地、居民生活区等地建厂。实施土壤环境影响评价制度可以有效地预防土壤污染的发生，高效地节约治理成本。

目前，我国土壤污染责任仍以“谁污染，谁治理”为原则，因此建立政府企业环境问责双轨制对预防“点源控制”非常有必要。土壤污染的一个主要来源就是工业三废，其对土壤造成间接或直接的污染。我国现行的法律制度针对企业污染的设计主要是采取个别控制，以污染物“点源控制”为主，而非个别污染大家治理。在责任承担上，现行企业绩效考核中不包括土壤污染所导致的生态价值受损，这足以表明企业已将污染所导致的负外部性外部化，即自身收益外部受损，这对其他企业以及生态环境有失公平。党的十八大提出要把资源、环境、生态纳入到政府绩效评价体系中，建立以绿色GDP为导向的政绩考核体系，因此在有污染的企业选址建厂时，应先向当地政府提交环境影响评价报告书或报告表，说明其针对土壤环境评价保护措施的设计，以及相关环境科学技术的发展。另外，政府方面针对政府官员实行环境与经济综合考核的办法，即政府在接纳企业在本地区建厂时，未来就要承担各项环境标准抑或某单项环境标准的考核，并根据企业排污状况，确定奖励排污少未对环境造成危害，且与高污染的企业一同承担污染环境的责任，做到经济建设收益与环境保护同负担，以便早日实现环境保护与经济建设同步发展。

4.2 采用综合环境制度解决水污染问题

严格实行污染物排放总量控制与公众参与监督水源区的水质量相结合的制度。

国务院为了加强水污染防治工作，规定所有的工业污染源都要达标排放污染物，对于新建的企业要实行三同时制度。工矿企业根据排放污染物的性质决定从严控制还是放宽政策，对于排放有毒、有害、不可降解以及含有重金属的污染物严格控制，排放污染物的总量标准根据各地政府制定的标准严格执行，如果有过量排放的，政府应对其严格执行行政处罚；对于毒性较小、可降解的污染物放宽政策。对于建在离水源区较近的工矿企业，民众要积极监督其排放的物质是否对水源地造成危害，如果造成一定程度的危害，政府应对其采取限期治理或迁出水源地区域的措施，责令其另行选址建厂，并设立水源地保护区，严格限制有污染的企业在水域区附近建厂。在工业生产中，针对废水的处理，政府要加强管控，定期检查废水处理设施的运转以及排放区域，防止其将污水直接排入河流，造成河流以及水源地污染。最后，鼓励群众积极参与监督工矿企业排放工业三废的行动中来，排污即举报，不仅加强政府对排污行为的管控，更应当增强民众参与环保事业的责任感。

4.3 完善我国《农药管理条例》

农药对土壤以及环境的危害已成为我国社会普遍关注的焦点问题。根据资料显示，中国已是世界上应用农药最多的国家，作物中残留的农药进入人们的餐桌时日已久。目前，在我国没有专门的《农药管理法》来规制农药污染生态环境、人体健康以及可持续发展的前提下，完善我国现行的《农药管理条例》十分必要。现行的《农药管理条例》主要是针对农药安全使用的技术规范，缺乏防止农药产生污染的规定以及产生污染后具体的处罚措施，因此健全农药污染防治体系刻不容缓。首先，建立病虫害预防机制，在农作物杀虫依赖农药的前提下，要严格按照规定生产、使用、销售毒性小、残留少的农药，禁止生产、使用、销售剧毒、有残留的农药，在有条件的情况下，尽量使用农业有机肥生产绿色农作物。其次，以《农药管理条例》为基础，制定全面的农药登记、管理、经营办法，充分预防农药污染生态环境事件的发生。[7]要有效地改变以治为重心的农药污染现状，制定完善的登记管理办法不可或缺。最后，严格农药污染的法律责任，特别是《农药管理条例》第38条“处理假农药、劣质农药、过期报废农药、禁用该农药、废弃农药包装和其他含农药的废弃物，必须严格遵守环境保护法律、法规的有关规定，防止环境污染。”[8]此条文对产生农药污染的责任人无明确的处罚措施，直接导致政府执法却无法可依，因此应当增设条款，处理此类农药危害环境者，按处理的方式以及数量，处以违法所得或治理环境成本的10倍以下罚款或10万元以下罚款，或处理此类农药危害环境严重者，直接追究其刑事责任。

[1] 王曦.美国农业环境保护法律和政策[J].农业环境保护，1991，10(6):275-277.

[2] 徐更生.美国农业政策[M].北京：经济管理出版社，2007.

[3] 王庆国.美国现代环保运动对农业环境问题治理的影响[J].农业环境与发展，2009(6):17-19.

[4] 清华大学环境资源能源法学研究中心.美国的环境执法[J].环境法论坛，2007(4)：21.

[5] 中华人民共和国水利部.1997-2012年中国水资源公报资源[EB/OL].[2014-08-27]http://www.datatang.com/data/4665.

[6] 庾从蓉.农业规划环境影响评价理论与方法研究[D].天津：南开大学，2006..

[7] 清同，欧冬良.我国农药污染防治法的法律思考[J].生态经济，2012(9):164-168.

[8] 国务院.中华人民共和国农药管理条例[EB/OL].[2012-05-29]http:news.163.com/12/0529/82MDJJ5000014aed.HTML.

(责任编辑：郑孝芬)

Inspiration from Agricultural Environmental Protection Act in the United States

SHI Xiao-xiao*, WANG You-qiang

(Institute of Humanities and Social deveolpment, Northwest A&F University,Yangling Shanxi 712100，China)

The current problems of agricultural environment in China are polluted farmland such as soil salinization, water pollution, irrationally used pesticides and fertilizers and sewage irrigation. In the face of major environmental problems of agriculture in America, laws are made concerning soil conservation, water restrictions and prevention of water pollution and well as control over the use of pesticides, fertilizers and other chemicals; and meanwhile, classification control, legal system of federal legislation and legal system combining local legislation, are adopted to lay a solid foundation for the American system of agricultural development. We should promptly develop agricultural environmental protection laws and policies in China, establish government-track corporate environmental accountability system based on the soil environmental impact assessment system, and take an integrated system to solve environmental pollution in order to improve measures in China's Pesticide Control Regulations to solve environmental problems of agriculture.

American agriculture; environmental conservation; legal system

2014-12-20

史肖肖(1988-)，女，陕西户县人，在读硕士，主要从事环境政策研究；*为通讯作者。

DF969

A

1009-7961(2015)02-0026-04