高等教育改革中政府简政放权应避免的两个误区

2015-03-28邓杨

湖北经济学院学报·人文社科版 2015年2期

邓杨

（中南财经政法大学党委宣传部，湖北武汉430073）

摘要：深化高等教育综合改革，应建立高校与政府之间的新型关系。其重点是转变政府职能，简政放权，构建服务型政府。在这个过程中，应当避免步入两个误区：一是简政放权反复徘徊于下放与回收之间,不能跳出一放就乱，一乱就收；一管就死，一死再放的“放收循环”怪圈；二是把简政放权推演为政府调控权力的总体弱化。应改变政府与高校的权力运行方式,使之逐步从传统的自上而下的垂直线性权力运行方式转为双向互动的权力制衡模式。简政放权需要缩小的是行政权力支配的空间而不是减少职责范围内的权力强度。良好的服务型政府,同时也应该是有效履行公共管理和公共服务职能的“权威政府”。

关键词：政府；高校；简政放权；服务型政府

我国高等教育的发展正进入战略转折和改革发展的新时期。教育治理已成为教育领域综合改革的重要理念和价值追求。其核心是正确处理政府、学校、社会的关系，建立完整的治理结构。一方面，政府、学校、社会等多元治理主体共同参与教育治理过程；另一方面，政府、社会和学校等复合化治理机制统一互补，治理手段更多的是强调各个主体之间的自愿平等合作。当前，高校自主办学是政府与高校实现良性治理的共同指向，进一步落实高校办学自主权已是大势所趋。

针对高等教育管理体制中政府以举办者、管理者和办学者三种角色进行行政管理的现象，进一步简政放权，限制政府权力，已逐渐形成共识。但是在高等教育转轨的过程中，却遇到着两难的情况：目前大学治理结构的种种弊端与各级政府相关的制度安排有很强的相关性，政府是改革的对象，必须缩小行政权力的活动范围；同时，政府又负有大学治理结构改革主体责任，必须宏观调控高等教育结构，补充和矫正市场机制不足，争取高等教育市场效率与公平的统一。集改革对象与改革的推动力量于一身的政府，如何在与高校、社会的有序互动时主动进行自我调适，避免在简政放权过程中步入误区，仍是一个需要继续讨论的问题。

一、简政放权应避免步入“放收循环”的误区

1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》确立了高校作为独立法人面向社会自主办学的法律地位，并且对办学自主权做了较为详细的规定，还明确了政府高等教育管理的职能范围和管理权限。然而，高等教育法颁布到现在已经十几年，法律所规定的高校自主权在实践中有相当多的内容似乎并未真正落实，法律规定与现实有较大差距。大学与政府的关系虽具有法律文本意义上的界定，但现实中办学自主权较多停留在宣示性阶段，未能充分实现。长期以来形成的大学与政府间的行政关系并没有发生实质性的改变。

当前，高等教育确实存在学校办学活力不够，与经济社会发展联系不紧等问题，除了管理理念、管理体制等因素之外，政府、学校、社会之间的关系没有理顺，政府越位、错位的现象在一定程度上制约了学校办学和社会参与的积极性，不同层级政府主管部门之间权责交叉是重要原因。长期以来，基本上实行集中统一的高等教育管理体制，公立学校办学和管理一系列权利都直接或间接地纳入政府统一的行政管理范畴之中。高校实际成了政府的隶属机构。“政府管得过宽、学校被管得过死”是教育改革面临的一个问题。经过几十年的努力，通过“共建、调整、合作、合并”和“共建共管、合并学校、合作办学、协作办学和转由地方办学”等途径对高等教育资源进行了有机整合，“中央和省两级管理、以省级政府管理为主”的高等教育行政体制基本形成。特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出“加快建设现代学校制度，推进政校分开、管办分离。落实和扩大学校办学自主权”的要求以后，高校办学自主权的扩大和落实取得了一些进展，对高等教育事业发展起到了促进作用。尽管《高等教育法》对高校自主权做了权限规定，但是对政府履行长期规划、宏观调控、评估监督等权责、内容缺少清晰界定。政府仍有较大的自由裁量权，可以直接干预学校的具体工作运转和办学过程中的一些具体环节。由于基本职能并没有得到明确的规定和限制，政府始终处于绝对优势地位，对高校的自主权想放就放，想收就收。有的政府主管部门在观念上把权力的“归还”看作是权力的“施舍”，担心“一放就乱”，高校难以摆脱被动、从属的地位。

我国高等教育管理体制从最初的中央集权管理,到中央逐步下放权力分散管理,再到中央与省级政府共同管理、以地方统筹管理为主,直至现阶段进一步简政放权，总体上呈现出由“集权”移向“放权”的演进趋势。但有一种现象应引起重视，政府的简政放权多少年实际上反复徘徊于“回收”与“下放”之间,落实过程复杂曲折。政府每次放权之后总会慢慢收回来，每次精简机构编制总会慢慢恢复乃至膨胀起来，难以跳出“一放就乱，一乱就收；一管就死，一死再放”的“放收循环”怪圈。

现阶段高校办学自主权落实不到位现象的发生，的确与行政权力对高校的不当管制有很大关系。现行政府行政管理体制已越来越难以适应新形势发展的需要，其主要缺陷是政府对高等教育的管理和直接干预缺乏节制。政府习惯以政策取代法律,通过不断下发行政性的政府文件、通知等方式干预高校的具体事务，各种审批制度和名目繁多的评估、评审、评比是资源配置的主要形式，其标准往往表现为包括政策性、区域性照顾和学科倾斜等复杂内容，而且缺乏能较长时间遵从

的规范，容易造成校际苦乐不均和高校强烈的短期行为冲动。这无疑抑制了高校的办学能力与活力,助长了“等、靠、要”等惰性思想的蔓延,造成高校的内部结构与运行机制趋于僵化，自我调控能力被压抑，也阻塞了社会力量参与办学的积极性和社会教育中介组织的发育,更使得高校的资源分配难以按照市场规则进行公平配置和运作。尤为严重的是，教育管理权的过于集中，还提供了设租、寻租的机会。为了争取到更多的资源和项目，通过各种检查验收，高校竞相“跑部前进”，造假和学术腐败现象难以避免，严重损害了高校的形象。政府和高校权力和责任没有予以明确约束的情况下，高校办学自主权势必受到侵蚀和稀释。当“学校被管得过死”导致僵化和效率损失时，政府不得不放松控制，积极简政放权。而目前高等学校通常缺乏相应的自我调适能力，未必能把权接住、管好，确保放而不乱。尽管在法律上已经获得了独立的法人地位,但习惯于被动按照政府的指令办事,在内部组织结构上与政府部门高度同构的高等学校，主体性和自主意识长期处于缺失状态,而且比较普遍存在着权力制衡约束机制缺乏的情况,因此办学自主权下放的过程中很有可能衍生出种种乱象。这时行政权力约束的重新集中过程可能会随之出现。高校办学自主权的获得与独立法人地位的落实难以走出“放权”与“集权”的循回往复怪圈。

高等教育规模的扩大和高校职能的拓展,促使高等学校与政府之间相互依存、相互协调的程度越来越高。政府管理高等教育的组织形式正在发生范式变革和制度变迁，即由单一行政权力主导逐渐转变为依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理。与之相对应的是，政府的权力运行模式也发生了变化，推行分权模式已成为了落实高校办学自主权的必然诉求。如何让权力在下放之后能发挥出应有的作用,避免反复的“放”与“收”循环,基本对策就是构建政府、学校、社会之间新型关系，明确政府与高校的权力界限，建设现代学校制度。这是降低高校外部治理行政化倾向的重要途径。

从举办者与办学者的关系而言，调整政府的过度干预及高校办学活力释放问题，应当改变相对单一的行政附属关系,逐步从现行的行政法律关系向行政法律关系和民事法律关系并存转变，从由原有的上下级隶属关系向产权明晰的举办者与办学者关系转变，从传统的自上而下的垂直线性权力运行方式转为双向互动的权力制衡模式。为了防止国有资产受到侵占，国家授权政府对公立高校资产运行进行监控，对高校改革与发展的重大战略问题进行必要的指导和干预；同时，高校与政府形成权利、义务双向协调和双向制约的机制。其中，完善治理结构，形成自我约束、自我规范的监督制约机制，是简政放权的制度前提。目前，高校缺乏自主权与自主权使用不当的情况是同时并存的。不仅要把政府的行政权力关进制度的笼子里，学校的办学自主权也要关进制度的笼子里。简政放权是一个综合的系统工程，建立政府与高校之间协调运行的良性互动制衡机制，营造法制廉洁的权力运行环境和秩序，比简政放权本身更具难度也更为关键。应当尽快健全维护权力运行秩序的稳定而统一的权力行为规则，致力于为权力制衡格局提供持久而可靠的制度保障。既要重视政府和高校权力运行制约规制手段建设，更要注重核心层次的体制机制创新，在高等教育改革与发展过程中，逐步疏通社会和有关利益群体依法表达意愿的制度渠道，促使权力运行的内部诸因素相互制衡，权力的外围受到社会的监督约束。政府、高校和社会作为高校治理的主体建立起一种平等合作关系。政府通过不断完善法律规范来协调政府与高校之间的利益关系,为构建新的政校关系并实现权力的双向互动提供制度保证。政府放权过程中保持同步监管，通过高等教育基本规范和国家标准的贯彻落实以及评估、奖惩等监管措施，促进大学的自律管理。高校不断增强与社会和政府的街接力度，规范内部权力的合理运行，提升管理与服务水平。构建多元治理主体共同参与并相互制约的协商治理模式，共同追求高等教育公共利益的最大化。

从管理者和办学者的关系而言，政府在高等教育管理中的角色不仅是高校的直接行政领导者，同时也是高等教育事业的规划者和协调者。要厘清政府和高校在管大学和办大学之间的权力定位和权力的边界。通过建立管办评分离制度，明确政府职责，规范学校办学行为，发挥社会参与作用，形成政事分开、权责明确的教育管理体制。教育行政部门主要通过运用规划、标准、法规、政策、监督、信息服务等对高校进行宏观调控，引导和支持学校科学发展。①作为服务型政府,教育行政部门的职能重在把握高等教育发展战略重点、速度和方向，协调规模、结构和布局，制定教育的质量标准和有效的制度规则，建立和维护良好的市场秩序并为高校提供公平竞争的外部环境。对高校依法进行监督、检查和评估,指导高等学校的办学过程。加快实现由办教育向管教育转变，由微观管理走向宏观管理，由刚性管理走向弹性管理，由直接管理走向间接管理，由高度集中管理走向适当分散管理，由教育管理走向教育治理。完善政府与大学的关系不是简单的放权或收权，而是要形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局。政府在权力下放过程中，主动改变单纯依靠行政权威发布指令的管理方式，多釆用沟通、协调的互动式权力运行方式，提高决策的适用性与可操作性，避免权力的反复收放。

二、简政放权应避免把限制政府行政权力推演为政府职能的总体弱化

简政放权并非教育领域的单独行为，更不是高校争取“话语权”的重新洗牌，而应当视为党和政府全面推进治理体系和治理能力现代化的重要环节和组成部分，必须将其置于全面深化高等教育综合改革的总体部署中去考量。市场经济体制带来的是资源配置模式的改变，建立与社会主义市场经济相适应的高等教育资源分配模式，合理配置、规范政府与高校权力运行，实现权力之间的平衡与制约，是构建和完善大学治理结构的基本要求。政府与高校是两个组织特性不同又具有密切关系的系统，教育规律与市场规律、人的发展不平衡与教育公平原则以及经济、社会领域与教育之间关系的复杂性，都决定了政府与高校之间建立协调运行、良性互动机制是一个长期过程，简政放权需要与高校管理体制创新和经济社会发展状况结合起来。高等学校办学自主权的落实不是对西方大学自治模式的简单模仿，简政放权并非不需要政府的行政管理，而是要改变政府的管理方式，减少和规范对高校的直接干预，更多地运用法规、政策、标准、公共财政等手段引导和支持教育发展。

市场经济的发展，使得高等教育格局悄然发生了变化。高校越来越重视以市场的需求为导向，自主根据市场对人才质量及对知识产品的需求，有针对性地进行教学、科研和社会服务活动，以增强自身对于社会、经济发展的适应性。“善政必简”，缩小政府行政权力干预的范围，进一步制衡权力已成为

当前有影响力的意见。但是，不宜对权力下放倾注过多理想化的期待。因为，我们追求的是长期效率和比较长远的治理框架，简政放权将是个较长的历史过程。市场经济的竞争机制对高校人才培养的层次和能力提出更高要求，促使高校改革教学、科研和社会服务活动。政府不可能包揽高校的所有事务，但是政府行政权力对高等教育活动的适当干预又是必不可少的。改革大学治理结构，涉及包括改革高等学校内部管理机制在内的高等教育整个制度体系。各级政府承担着构建高校治理结构的责任与使命，其管理模式直接影响着高校的体制与管理。办学自主权的落实是一个复杂的过程。权力下放之后，高校能否主动建立适应经济社会发展需要并符合自身发展要求的常态运行机制,对于办学自主权推动高校科学发展至关重要。高等教育所提供的服务具有准公共产品的属性，高等教育社会资源具有稀缺性特点，区域之间、社会阶层之间的受教育机会不均等现象比较突出，不同类型和不同层次高校之间资源配置不均衡现象也客观存在。因此，实现高等教育的机会均等、权利公平并非易事。政府保证公共财政的合理投入和资源的恰当配置，显得尤为重要。

在社会主义市场经济的大背景下，政府与高校都面临着严峻的挑战。政府要更好地提供，高校要更好地生产高等教育产品。政府作为公立学校的主要出资人，有义务确保公共产品的供给质量,有权依法对高校进行宏观调控与监管。高校办学自主权的扩大除了依靠政府的宏观调控与法律制衡之外,还应该遵照高等教育发展的内在规律,不断完善内部治理结构,加强权力监督与制约,促进学术力量与行政力量的互动平衡。同时，针对高校办学自主权落实中的外部权力制衡,仅仅考虑政府与高校两者之间的关系是不够的,必须在政府、高校、市场以及受教育者之间形成了一种互动、协调与制约的机制。在这个过程中，作为“国家治理体系和治理能力现代化”的一项重要要求，政府必须简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，但现阶段政府在多大程度上采用间接的调控手段，在多大程度上下放权力，情况非常复杂，不宜一概而论。需要防止简单地把限制政府行政权力推演为政府调控职能的总体弱化，即目前需要缩小的是行政权力支配的空间而不是减少职责范围内的权力强度。正如美国学者布鲁贝克说的：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”②政府管理高等教育的职能在于宏观调控高等教育规模和结构，补充和矫正市场机制不足，有效预防和克服市场带来的弊端，以达到高等教育市场效率与公平的统一。政府权力的集中或分散、政府规模的或大或小,不一定是服务型政府的主要标志。一个良好的服务型政府,同时也应该是有效履行公共管理和公共服务职能的“权威政府”。

高等教育转轨时期，政府在教育治理中的地位将越来越重要。政府根据社会经济发展的具体情况，适时制定和调整高等教育发展政策，兼顾效率和公平，增加公共产品的供给，通过法律和经济手段维护高等教育竞争秩序。简政放权要求限制行政权力，同时又强烈需要提升政府行政能力，规范并塑造有为、有效政府，合理调控高等教育的总量及其结构，达到减轻社会波动震荡、促进高等教育事业和谐运行的目的。由此，政府角色定位要避免无所作为、放任自流和事无巨细地包揽。依法、依规给高校松绑，提供发展空间。同时，政府以弥补市场失效、修正市场结果，促进而不代替市场过程为原则确立有规则的权力运行秩序。通过权力合理配置的制度保障，把主要依赖于裁判主观裁定的市场“公平”转为主要信赖于裁判规则科学规定的市场公平。依法划分行政权力界限，致力于高校行为、制度、运作和政府行政干预规范化，形成公平竞争的市场环境，用法治来维护市场秩序和各方权益。③

近年的改革实践证明，在通过分权牵制权力的同时，若不注重重新塑造行政权力的合理配置规范，泛化的行政权力特别是缺乏监督和制衡的“自主权”，有可能变成虚置国家利益的手段，未必能保证高等教育的协调、健康发展。我国的客观社会条件表明，适度集中的政府行政权力和行政手段将依然是调控我国高等教育健康运行的基本手段。同时，人们也越来越认识到，传统意义上的政府一市场两级结构模式已不能完全满足高等教育公共事务治理的需要,必须借助于新的力量即非赢利性的社会组织或非政府组织参与其中。非赢利性的社会组织或非政府组织具有公益性、自组织性和独立性的特点，在社会公共事务管理中的作用日益重要。它们或是独自承担高等教育的某些管理职能,或是与政府机构合作共同行使管理职能，实施对高校的监督和质量控制，提供各种形式的信息情报服务等。高等教育公共治理的社会参与，是解决政府“失灵”和市场“失灵”的有效途径。我国高等教育的社会治理目前尚处于萌芽状态，需要予以积极的扶持。民间非营利性组织等社会力量强大了，就能够更好地调节各方利益，吸纳更多的社会资源，起到政府所起不到的作用。

注释：

①袁贵仁：《深化教育领域综合改革（学习贯彻十八届三中全会精神）》，载自《人民日报》，2013年12月17日。

②布鲁贝克：《高等教育哲学》，郑继伟，等，选译，浙江：浙江教育出版社，2001年版。

③周景明：《行政权力：限制但不弱化》，载自《中国经济快讯》，2001年版，第3期。

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[3]布鲁贝克．高等教育哲学[M].郑继伟等选译．浙江：浙江教育出版社，2001.

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