浅析中国权力机关实行一院制的合理性

韩冰

（中国政法大学，北京 100088）

浅析中国权力机关实行一院制的合理性

韩冰

（中国政法大学，北京 100088）

一个国家的权力机关究竟是选择一院制还是两院制一直都是一个充满争议的问题。与英国、美国等实行两院制的国家不同，中国的权力机关实行的是一院制。为什么中国最终选择了一院制？我们的选择有无合理性？本文试图从宪法文本规定和制度功能两个方面具体论述中国实行一院制的合理性，并试图解析政治协商会议不能并入权力机关成为第二院的原因。

一院制；两院制；中国权力机关

密尔在其传世名作《代议制政府》中曾经这样写道：“在关于代议制政府的所有论题中，没有比一院制还是两院制这个问题讨论的更多的了。”的确，像这样一种涉及到国家根本政治制度的选择历来都是学界争论和思考的热点话题。与此相对的，世界各国对于自己权力机关构成的制度设计也不尽相同，实行一院制与实行两院制都有。笔者以为中国的权力机关实行一院制是在慎重思考后方才做出的制度选择，有其内在的合理性和必然性。

一、一院制符合中国宪法文本的内在逻辑

首先中国的权力机关实行一院制既是解决现实问题的要求也是对宪法文本精神的回应。

(一)宪法序言中的“人民”与权力正当性

在中国,国家的权力机关是人民代表大会。宪法第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。中国的人民代表大会是国家践行人民主权原则的场所。”

在整个宪法文本中，“人民”一词主要起两方面的作用：一是彰显国家政权的性质，即表示中华人民共和国确实地贯彻和践行了人民主权原则，是一个民主的政权。例如我们的审判机关叫做“人民法院”，权力机关叫做“人民代表大会”，国名叫做“中华人民共和国”等等，都是这一作用的体现。二是作为权力合法性的来源。我国宪法的序言正是以“人民”作为权力来源，阐述了中国共产党执政的合法性，进而推导出国家政权的正当性。在中国主流媒体和国家领导人的讲话中，一般将中国共产党的执政合法性来源表述为“历史的选择、人民的选择”，这种表述实际上就是宪法序言精神的体现。在此我们不应当把“历史的选择”和“人民的选择”割裂开来，而是应当以统一性的思维来思考二者的关系，即人民以顺应历史发展潮流的方式选择中国共产党作为执政党。

我国现行1982年宪法的序言开篇首先肯定了中华民族的悠久历史和优良传统，紧接着指出了近代中国人民面临的重要历史使命——反帝反封建。在此之后，宪法序言又简要的描述了中国人民的近代革命斗争即为实现自身使命而进行的奋斗史。在中国革命早期，中华儿女为了实现其历史使命进行了艰苦卓绝的斗争，却仍旧未能完成国家独立、民族解放的任务，其原因就在于无论是传统的农民阶级还是民族资产阶级都无法承担起领导中国革命的重任，即不能顺应历史发展的潮流。惨痛的历史经验告诉我们中国的革命要想成功就必须有坚强的革命政党的领导，而这个坚强的革命政党就是中国共产党。

（二）“人民”与权力机关一院制的关系

我国宪法第二条是对中国权力机关权力来源的说明，而宪法第二条中规定的“人民”一词，实际上与宪法序言中的“人民”是同一个指代，也就是说人民代表大会之所以能够行使宪法赋予它的职权，就是因为它是人民行使国家权力的场所，是践行人民意志的国家机构。

在中国的宪法逻辑下人民的意志具有至高无上性，人民的决断顺应了历史的发展潮流，具有最高权力来源的属性，而人民的意志必然是明确、单一的。而两院制从本质上讲是分权制衡思想在议会内部的延伸，按照分权制衡的思想，一切掌握权力的人都容易滥用权力，为了保障人民的自由，就必须以权力制约权力。为防止议会的专横和滥权，就有必要在议会内部建立权力制约体系。

另外，两院制的支持者还认为，两院通过按照不同的选举原则产生议员，可以保障权力机关代表的广泛性，以有利于代表不同地域、民族、职业、阶层和利益；法案由两个议院共同审议，也可以使立法工作更加审慎、防止专断与冒失。从议行关系的角度考虑，议会内部两院的互相牵制，也可以减少立法机关与行政机关的冲突。我国宪法则强调的是人民根本利益的同一性和团结精神，而不是人民内部的矛盾。如果在中国实行两院制的，实际上就是承认了“人民”内部意志的分裂，承认了人民在根本利益上存在分歧，承认人民意志不具有最高性，进而也就动摇国家的合法性根基。

二、从功能的角度来看：我国没有建立两院制的必要

1.两院制功能的分类

纵观世界各国实行两院制的功能原因,无外乎以下四种情况:一是代表特殊利益集团。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民的根本利益是一致的,不存在特殊利益集团,人民代表大会由人民选举产生,全国人民代表大会已经代表了人民的利益,没有另设一院的必要；二是协调国内民族关系。如原苏联设有民族院,代表各族利益,而我国不同于原苏联和前南斯拉夫,是以汉族为主体的多民族国家,少数民族人口只占全国人口10%,我国实行民族区域自治制度,各民族都有代表参加全国人民代表大会,可以充分保障少数民族的利益；三是协调中央和地方关系,主要是联邦制国家,上院代表各地方,下院代表全体国民。而我国是单一制国家,实行民主集中制,地方事务由中央统一部署；四是为国家的权力机关增添德性和理性的因素，而我国的人民代表大会制度设计能够很好地弥补传统一院制在这方面的缺陷。[1]

2.密尔对于两院制优点的论证

关于第二院能为国家权力机关增添德性与理性因素的观点，密尔在《代议制政府》中曾有过精辟的论述。密尔认为：“有利于两院制的最有效的理由是任何一伙人都不应该在重大事情上能够，即使是暂时地，使他们自己的意见占优势而不需要经过别人的同意。”也就是说，两院制最大作用体现在对极端力量的制衡上，而这种制衡根本上是为了实现社会上层与下层的平衡，避免国家的政策出现某种形式的极端。因为在实际的政治生活，特别是在管理自由制度方面最不可缺少的条件之一就是和解，即妥协的意愿。而要达成妥协就必须把社会的上层与下层都拉到谈判桌上，也就是设置两院。密尔在第二院的政治构想中特别强调政治精英的作用，但是他也认为两院不需要同样组成：“他们可以作为对彼此的一种牵制。其一假定是民主的，另一的组成将自然地以作为对民主的某种限制。代表公众的民主议会的缺点就是公众本身的缺点，即缺乏特殊训练和知识。适当的补救方法就是使它和一个以特殊训练和知识为其特点的团体联合在一起。”如果一个议院代表是人民的议院，另一个就是精英的议院。这样的议院架构不单单是一种牵制的力量，而且是一种推进力量。它手中掌握的抑制人民的权力将被赋予于那些最有能力，并且一般来说最愿意领导人民前进的人。代议制政府的性质决定于人民的议院组成，第二院最好的组成形式就是包括最大多数不受多数的利益和偏见束缚，而他们自己又毫不冒犯民主感情的人。[2]

如前所述，中国的宪法理念强调的是人民根本利益的一致性而不是人民内部的分歧。因此如何让社会精英在保障人民力量不出现分化的前提下发挥理性引导作用，就成为中国的代议制度所面对的重要问题。笔者认为，我国是通过采用直接选举人大代表与间接选举人大代表相结合的方式来解决这个问题的。在中国，县级以下人大代表的选举采用的是直接选举的方式，这是充分保障人民民主权利，贯彻人民主权原则的生动体现，而县级以上的人大代表采用间接选举则是保障代表素质的一种考量。我国的人大代表与西方的议员不同，他们不是专职的政客，这在一方面保障了人大代表与选民密切联系的同时，也对人大代表的政治参与能力提出了更高的要求。间接选择意味着县级以上的人大代表要经过两次以上的筛选，有助于让真正有德性有能力的公民参与到国家的政治生活中来。此外，间接选举人大代表的选举方式在层层筛选人大代表的同时，也可以有效地削弱民众不合理的政治激情，维护国家政治生活的安定。

三、人民政协不适于成为权力机关的组成部分

1.人民政协不适于成为权力机关组成部分的原因

当前学界有观点认为，可以将人民政协纳入国家的权力机关，进而在中国实行两院制。笔者以为这是与中国的国情不相适应的。依据马克思主义经济基础决定上层建筑的经典论述，人民政协的制度构建也是由我国当前的经济基础所决定的。当前我国的所有制形式是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，这就意味着在中国人民内部既具有利益的统一性又具有利益的冲突性。但是统一性是主要的，冲突性是次要的。这种利益关系反应到国家制度层面，就是人民代表制度与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，其中人民代表大会制度反应的是我国人民根本利益的统一性，居于主导地位，而人民政协反应的是人民内部利益的冲突性，居于从属地位。从这个角度来讲，两者是有主次之分的。而根据经典的两院制理论，只有在两院势力均衡的情况下，两院制才有存在的意义，否则只会蜕变为事实上的一院制，人民政协不能成为权力机关的组成部分正是由其自身的地位所决定的。

此外，我国的权力机关必须反映中国统治阶级即广大人民群众的利益，而不能像资产阶级国家那样为资产阶级一个阶级所把持。而要保障我国的权力机关充分体现广大人民群众的利益，就必须要让代议机关的组成人员有足够的代表性。人民政协是我国的爱国统一战线组织，其组成人员非常复杂。当前我国人民政协组成人员主要包括以下几类：一是民主党派成员,二是无党派知名人士,三是党外知识分子,四是原国民党军政人员,五是原工商业者,六是少数民族上层人士,七是爱国宗教领袖,八是去台人员留在大陆的亲朋,九是台湾、港澳同胞,十是归国华侨和海外侨胞,十一是私营企业家。从其组成人员的性质我们就可以看出，人民政协的人员构成大致可以分为两类，一类是高级知识分子，另一类是当前的历史背景下可以团结的特殊人群。这样的一种组成结构不具有充分的民意代表性，不能发挥代议机关的作用。

2.人民政协独特的制度功能

除以上所述之外，人民政协还具有当前历史阶段特殊的使命。我国中央集权政治传统由来已久，如果不建立起开放、稳定、有效的包容机制，我国的社会主义民主法制进程就必然遭遇巨大的阻力。与此同时，世界经济全球化和政治多级化的发展趋势，又对我国的政治体制的包容力与代表性提出了更高的要求。而人民政协的独特制度构架，正是扩充中国政治体制包容性和代表力的有力体现。民意代表机关的人员一般由选举产生，而当前任何国家的选举制度都没有办法在根本上解决少数意见不能得到充分反馈的问题。选举在本质上还仍然是“数人头”的过程，少数人的利益诉求由于制度设计的原因依旧不能得到充分的反应。早在几百年前，联邦党人和托克维尔等众位先哲就曾经对“多数人暴政”的危害进行过清晰的论证，并进而警告人们防范这种民主制度的变异。民主政治的本质是多数决定原则,但多数原则绝对不是多数人的暴政与独裁。实际上就多数决定原则定义本身而言就预先假定着少数的存在。一个代议制民主发展成熟的国家，既要反映社会中最大多数群体的利益，也要兼顾少数群体的诉求，如果任何少数群体被排除在国家的政治生活之外，那就不仅是与多数原则不符，也是对民主政治的反叛，况且多数与少数本来就是相对的历史的概念，今天的多数可能就是明天的少数，此问题的多数可能就是彼问题的少数，因此能否保障少数权利尊重少数意见，是民主政治的重要指标。民意代表机关的选举一般采用多数选举制,即一个候选人或一个政党在选区内获得最多选票就可当选,这种选举制度是符合代议制原理的,但不可避免地把少数排斥于政权之外,即使是被列宁称为最为民主的比例制选举即各政党或候选人按照自己所得选票占总选票的比例分得席位的当选制度,也要规定最低的比例控制线,如德国联邦议院规定必须获得5%以上选票的政党才可以分配议席,丹麦规定不少于2%。而我国人民政协的组成人员不是由选举产生,而是由协商产生,任何政党、团体甚至是个人只要尊重政协章程都可以平等参加协商,人民政协各组成单位之间是平等的协商的关系,不同于西方议会中各政党相互竞争的关系,各方面的意见,无论是多数意见还是少数意见,都可以得到充分反映,在集中各方面意见的基础上,由人民代表大会行使权力进行决策,由人民政府执行实施,这样一种政治体制,体现了我国最广泛的人民民主,有利于保证决策的民主化、科学化。[1]

总之，中国权力机关实行一院制是综合多方面因素做出的慎重历史选择，有其内在的合理性。

[1]杨炳霖.两院制不符合中国国情[J].前进论坛，2001,(2).

[2]密尔.代议制政府[M].上海:商务印书馆,1983.

责任编辑：除隆彬

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1671-4288(2015)03-0080-03

2015-02-10

韩冰（1991-），男，山东潍坊人，中国政法大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生。