我国排污权交易制度研究

2015-03-28张善秀

潍坊学院学报 2015年3期

关键词：排污权总量污染物

张善秀

(潍坊学院，山东潍坊 261061）

我国排污权交易制度研究

张善秀

(潍坊学院，山东潍坊 261061）

建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容，将更好地发挥污染物总量控制制度作用，在全社会树立环境资源有价的理念，促进经济社会持续健康发展。借鉴西方发达国家治理环境问题的经验，结合我国具体国情，通过制定排污权交易制度，使我国的经济发展模式转变为——“科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式”，实现“经济绿色化”。

排污权；交易；环境问题；绿色经济

环境问题的最终解决,一是要通过改善人类对自然的利用方式来实现,二是要通过调整人和人之间的利益关系来实现,即制度创新。采用具有行为激励功能和资金配置功能的经济制度,是中国环境问题得以解决的必然要求。排污权交易正是这样一种充分利用市场机制配置资源的经济手段,已有国家使用多年并且取得显著的环境效益和经济效益。2007年以来，国务院有关部门组织天津、河北、内蒙古等11个省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点，取得了一定进展。为进一步推进试点工作，促进主要污染物排放总量持续有效减少，2014年8月6日，国务院办公厅进一步下发了《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，积极探索建立环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，促进排污单位树立环境意识，主动减少污染物排放，加快推进产业结构调整，切实改善环境质量。

一、排污权交易制度概述

排污权交易，亦称排污指标的有偿转让，是指排污单位在环境保护行政主管部门的监督下，以排污指标为标的进行交易。其中排污指标是排污者享有的由其所有的在排污许可证规定的单位时间内特定污染物的排放量。排污权以排污指标为基础，而排污权的实现以排污权交易体现出来。然而排污权交易又不是完全不受限制的交易，它在国家宏观调控的前提下，使污染排放指标得到优化配置，从而降低污染成本。

随着我国经济的高速发展以及经济全球化的不断深入，环境问题已经受到全世界的关注。西方发达国家在经济发展的初中期，也曾经历了严重的环境问题，最初各国采取的手段大多是行政机关制定环境标准体系。近几年随着对环境问题研究的深入，很多国家开始采取经济手段来代替行政强制措施，主要包括税收、财政补贴、排污权交易等。实践证明，在这些手段中排污权交易手段能够有效地降低环境负荷，取得很好地效果，因而得到世界很多国家的仿效。

排污权交易最早由美国经济学家戴尔斯提出，后来被联邦环境保护局用于大气污染和水污染的治理，并取得了良好的效果，并被德、日等国家引进。2001年，国家环保总局与美国环境保护基金会签署了“研究如何利用市场手段，帮助政府和企业实现国务院制定的污染物排放总量控制目标”的合作协议备忘录，确定了利用市场手段控制污染物排放量的项目，并于2002年7月在山东、山西、江苏等地区开展利用市场手段控制污染物排放以及排污交易试点项目，寻求改善空气质量。

二、西方发达国家的排污权交易实践及对我国的启示

美国和德国是排污权交易制定实施最为成功的国家，其中美国最先提出并实施排污权交易制度，德国的排污权交易制度是在吸取美国经验的基础上结合本国国情，得到进一步完善，是目前世界上实施最好的国家。

（一）美国排污权交易实践及启示

美国于1970年通过了《清洁空气法》，并于1990年修改该法的时候增加了排污权交易制度，建立起一种利用经济手段解决环境问题的有效方法。该制度主要从两个方面限制排污：一是排污少的企业可以通过出售排污权获得高额的经济回报，提高了这一类企业减少排污、保护环境的积极性；二是超标排污需要付出大量资金购买排污权，刺激这一类企业减少污染物的排放，达到了保护环境的目的。

1.确定排污权交易的对象。由于可排放的污染物质多种多样，享有合法排污权的范围也多种多样，限制排污权交易的对象十分必要。根据《清洁空气法》的规定，排污权交易的对象仅限于二氧化硫，对于氮氧化合物的规定则十分灵活，由各州依照《州实施计划法》具体实施，并且依照《清洁空气法》分阶段对二氧化硫进行削减排放。

2.排除削减对象的措施。《清洁空气法》第402条规定，排放削减对象的设施包括：（1）1990年11月15日《清洁空气法》修改后开始营业的设施；（2）1990年11月15日以前已经营业，并生产供买卖电力，具备发电机设备的发电设施。同时，该法404条对排出削减对象设施的范围进行划分。主要包括：（1）大规模排出大量二氧化硫的火力发电措施；（2）代用设施以及修整设施；（3）自主参加设施。

3.容许排出量。政府规定在一年内享有排污权设施的企业所能排出污染物质的总量，政府通过规定企业的容许排出量，对超标排污部分不仅要收取高额罚金，并且要在第二年增补上年超额排出的数量。这些措施的实施有效地控制了污染物的排放总量，达到了保护环境的目的，因此，容许排出量是排污交易制度中不可或缺的部分。

4.规定排污权的交易方式。《清洁空气法》规定排污交易主要通过储蓄、转让交易、出售、拍卖等方式来完成。

5.排除污染物质的监控。《清洁空气法》第412条规定，各排出削减对象的设施的所有者或经营者，必须设置继续排出监控系统，保证记录资料总量，遵守有关记录与报告方面的义务。

6.制定制裁措施。对于年排污量超出了设定的容许排出量的，超出部分将受到制裁。通过对超出部分的制裁，保证对各设施的技术革新，达到了减少排污的目的，降低了环境的负荷。

美国排污权交易制度的启示是：第一，用法律的手段规定污染物的排放量和设施，并达到在全国范围内有效控制排污总量的目的；第二，用法律手段规定排污交易的主体，将保证剩余容许排出量保有者获得利润；第三，保证排污交易价格可以根据市场变化而变化；第四，排污权交易制度比较健全，保证了排污交易制度的运行。

（二）德国排污权交易实践及启示

德国联邦政府从1991年开始制定了一系列关于节能减排的法律法规，具体有：

1《.温室气体交易法》。2004年7月颁布，该法规定，一切企业排放都要被调查、备案，对于排放超标的企业，通过审核批准的方式获得一定的排污权并可以与其他有富余额度的企业进行交易，这部法律就预示着排污交易制度在德国的开始。

2《.排污权交易费用规定》。相关独立的机构计算排污设备的排污量，费用由本法规定，附录中还规定了不同级别排污许可权所涉及的不同费用。

3《.项目机制法》。该法于2005年9月实施，根据《京都议定书》第六条对联合履约机制的规定，德国与其他国家一起合作促进节能减排额度的转化，联邦政府也支持通过清洁手段实现节能减排。《项目机制法》为排污权交易制度提供了法律保障，为德国排污权交易制度的建立提供法律支持。

德国的排污权交易的启示是：德国的排污权交易由政府环保部门根据减少污染物的计划，确定某地区的污染物排放总量，并将许可证发给污染源；政府不对各污染源进行考查，只是在排污检查时许可证代表的排污总量不低于污染源实际排出的污染量即可；而许可证则是各污染源之间进行交易的对象，排污者享有自主权。

德国许可证的分配方式，一是以政府部门为主导的结合历史的排污水平，在总量控制下环保部门无偿配置排放权给企业；二是采取公开拍卖的方式利用市场机制对排污权进行初始分配。

三、排污权交易制度在我国的实践及存在的主要问题

（一）排污权交易制度在我国的实践

我国的排污权交易制度大致分为三个阶段：

1.萌芽阶段。上世纪80年代，排污权交易在我国初步开始，思想理论尚不成熟。最早的有关排污权交易的案例发生在1987年上海开展的关于水污染排放权的转让。1991年国家环保总局开始大气污染物排放权转让的试点工作，并且在各大城市展开具体大气排污权交易的实践。1996年国务院通过了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，该计划首次提出在我国实行污染物总量控制的环保政策，并开始实施排污许可证制度。2000年4月通过了《大气污染防治法》修正案，将“总量控制”写进了法律，同时赋予排污许可证制度法律地位。该阶段的排污交易政策在我国实现了从无到有的零的突破，并初步在大气污染方面进行实践，为以后的排污权交易制度的发展和完善奠定了基础。

2.初步发展阶段。2001年4月，国家环保总局同美国环保协会签署了《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放交易政策实施的研究》的合作项目。该项目启动后，国家环保总局充分利用美国环保协会带来的治污方面的经验以及治理方面的先进技术，并结合我国实际情况，先后选取上海、江苏、山东、山西、天津、河南等工业相对发达的省市开展了“二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的示范工作”。这也是开始排污交易以来开展规模最大的一次排污交易示范工作。这一阶段的工作同上一阶段相比，扩大了排污权交易的可交易污染物的范围。这一阶段的排污权交易大多以政府撮合的方式完成，市场自主交易的案例不多。

3.重点发展阶段。2007年国家环保总局制定了环境经济政策，把治理环境问题和经济手段结合起来。该政策的实施，得到了各地方政府的支持和重视。国家环保总局得到浙江省政府的支持，决定以嘉兴市为试点开始探索建立排污权交易制度，并于同年的11月建成了我国第一个排污权交易中心，标志着我国排污权可交易制度向制度化、体系化方向发展。

（二）存在的主要问题

排污权交易制度被引进我国以来，虽然取得了很大成绩，但在实践中也存在很多问题，我国的环保立法在很大程度上还受到传统的立法观念的影响，在理论指导、制度设计、体系构建等方面仍然强调发挥政府的作用，采用行政强制手段，缺乏合理利用机制的经验。另外，排污权交易制度的相关法律制度也不健全，缺乏完善的法律保障。虽然目前我国实施的《大气污染防治法》以及《水污染防治法》都有对排污权交易制度的规定，但都没有相关的配套措施保证排污权交易制度的实施，2015年1月1日开始实施的新的《环境保护法》也没有对排污权交易问题作出明确规定。虽然一些地方政府也根据当地情况出台了排污权交易的相关条例，但是法律效力太低，可适用的范围太小，并缺乏实施的配套措施，可操作性不强。

四、构建符合我国国情的排污权交易制度

（一）建立完善的排污权交易法律体系

发达国家成功的排污权交易就是拥有一个健全的法律体系。我国虽然在组建排污权交易制度的过程中构建了若干环境法律体系，但关于排污权交易的国家层面的立法还很匮乏。应该将排污权交易写入法律，用法律确认排污权的私权性质，并确立排污权交易制度的法律地位，保障排污权交易制度可以顺利进行。

（二）确定合理的总量控制

国外成功的排污权交易制度都是在实施总量控制下的排污权交易。以环境质量为标准，对区域内各污染源所能排出的污染物的总量进行控制。分为三种类型：目标总量控制、容量总量控制和行业总量控制。我国的经济发展还处于相对落后的水平，资金和技术较发达国家都很匮乏，实施容量总量控制和行业总量控制会给企业带来沉重压力，我国更适合采取目标总量控制的方法实现排污权交易。

（三）合理地分配排污权

地方政府明确了本地区的排污权总量之后，将有计划地把排污权分发到各企业手中，获得排污权的企业就拥有了相当容量的排污权利。目前我国排污权初始分配主要以拍卖、固定价格出售和无偿分配的方式为主，而美国的排污权交易中，初始分配排污权的主要方式是，无偿分配、拍卖和奖励，并且大多数企业的排污权的取得都是无偿得到的。我国现阶段实施的排污收费制度已经对企业进行收费，不宜再把排污权以固定价格的方式出售，以无偿取得为妥。

（四）完善排污监管系统

虽然排污权交易制度主要是通过市场机制来运行，但政府的监管也是必不可少的一个环节，对排污企业来说只能凭借政府颁发的排污许可证排放污染物，其他排污行为是被完全禁止的。然而大多企业都会在排污权的价值利诱下进行超标排放，这种情况下，就需要环保部门的介入，加强对排污企业的监督管理，以确保排污规范化。除此之外，政府还应当对超标排污的企业予以罚款，并借鉴美国的经验，对违规企业进行严厉惩罚，迫使该类企业不敢违规排污。