政府与市场关系三论

丁子信

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

政府与市场关系三论

丁子信

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

我国经济体制改革始终是围绕着正确认识和处理政府和市场的关系这一核心问题展开的，政府和市场的关系是贯穿我国经济体制改革的一条主线。在政府与市场的关系中，政府始终起着决定性作用。法治政府厘定了政府和市场的作用边界，为市场在资源配置中起决定性作用提供切实保障，使政府内部权力受到制约和监督，因而成为理顺政府与市场关系的关键。

政府；市场；关系；主线

党的十八大和十八大三中全会提出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”的科学论断，是对改革开放三十多年来我国经济体制改革理论和实践的科学总结，是政府和市场关系认识上的重大突破。十八大四中全会进一步提出推进依法行政，建设法治政府，这既是全面推进依法治国的重大举措，也是正确处理好政府与市场关系、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的法治保障。

一、政府和市场的关系是贯穿我国经济体制改革的一条主线

我国经济体制改革30多年的历程，实质上就是如何认识与处理政府和市场关系的过程，这是贯穿中国经济体制改革的一条主线。①我国的市场经济是逐步冲突传统计划经济体制发展起来的，因而在改革开放初期，一般是把计划和市场而非政府和市场相对应。实际上，计划和市场的关系实质上就是政府和市场的关系，因为在计划经济体制中，政府扮演着计划者、执行者的角色，市场范围的扩大，从一定意义上就是计划范围的缩小和政府权力的减少。这也是如萨缪尔森(P.A.Samulson)、沃尔夫(C. W olf)等许多西方经济学家把与市场体制相对应的体制称为指令经济或命令体制的重要原因。

这个过程经历了三个阶段。

第一个阶段，以党的十二届三中全会提出有计划的商品经济为标志，在传统计划经济体制上为市场打开了一个缺口。1978年12月召开的党的十一届三中全会，重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，也拉开了中国经济体制改革的序幕。先是在农村继而城市改革实践的推动下，1984年，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，提出社会主义计划经济是在公有制基础上的有计划的商品经济，社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律。虽然此时不是把计划经济同市场经济相对应而是同商品经济相对应，但实际上涉及的就是计划与市场或政府与市场的关系。因为针对传统计划经济体制弊端的改革，就是解决政府管得过多、过宽、过死的问题，让企业有更多的权力和时间去响应市场信号。这种改革是市场作用凸显而相应地政府作用削减的过程。在十二届三中全会决定的认识基础上，1987年党的十三大报告，就把有计划商品经济的体制进一步看作是计划与市场内在统一的体制，并且，计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的。显然，这对计划和市场关系的认识得到进一步深化。

第二个阶段，以党的十四大提出建立社会主义市场经济体制为标志，把计划与市场的关系看作是经济体制改革的核心问题。1992年党的十四大报告指出，正确认识和处理计划与市场的关系是我国经济体制改革的核心问题。并首次提出使市场对资源配置起“基础性作用”，同时强调不在政府职能转变方面取得实质性进展，改革难以深化、社会主义市场经济体制难以建立。十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，勾画了社会主义市场经济体制的基本框架。2002年党的十六大进一步提出：在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，把政府职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上。2007年党的十七大报告更明确地提出从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成统一开放竞争有序的现代市场体系，规范发展行业协会和市场中介组织，建设服务型政府。减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。2012年党的十八大报告在对三十多年经济体制改革科学总结的基础上，提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，要更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。使对政府和市场关系的认识提高到了一个新的高度。

第三个阶段：以十八届三中全会提出市场在资源配置中起“决定性作用”为标志，开启了政府与市场关系认识的新阶段。2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在十八大有关表述的基础上进一步指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”将市场的“基础性作用”提升到“决定性作用”，是我们党对市场经济规律认识不断深化的结果，是政府和市场关系认识上的新突破。它表明，经过30多年的艰苦探索，从理论上承认了市场在资源配置上的优越性和巨大威力。2014年党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出社会主义市场经济是法治经济，深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这既是全面推进依法治国的重大举措，又是正确处理好政府与市场关系的法治保障。对我国社会主义市场经济体制的发展完善起着至关重要的作用。

综上所述，我们可以得到以下三点结论：第一，我国经济体制改革始终是围绕着正确认识和处理政府（计划）和市场的关系这一核心问题展开的。政府和市场的关系是贯穿经济体制改革的一条主线；第二，中国经济体制改革是一个渐进的逐步深化的过程，每个阶段的跨越都是思想认识和市场化改革实践的质的飞跃，每跨越一个阶段都使市场作为资源配置的基础性作用得到提高，使社会主义市场经济体制不断完善。当然，这个过程不是直线前进的过程，每迈出一步都要经历无数曲折甚至反复；第三，中国经济体制改革仍然在路上。实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革只有进行时，没有完成时。特别是改革进入攻坚阶段和深水区，需要在广度上和深度上推进以经济体制改革为重点的全面改革。

二、政府在与市场的关系中起着决定性作用

历史地看，政府和市场的关系问题是与市场经济的形成和发展相伴随的。在西方经济理论中，政府和市场，被经济学家形象地喻为“看不见的手（the invisible hand）”和“看得见的手（the visiblehand）”，围绕这两只“手”在经济发展中的作用，西方经济学界进行了长达三百年的论争。是强调市场这只“手”的功能，还是突出政府（国家）这只“手”的作用，便形成了国家干预主义与经济自由主义两大思潮（丁子信，1994）。在当代，政府和市场的关系，正如有的学者指出的，是发展现代市场经济绕不开的世界性难题（庞锦聚，2013），也是现代经济社会发展中最为基本、也最具争议的一个问题（刘世锦，2014）。所谓政府和市场的关系，实际上就是在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用的问题。

理论与实践、历史与现实都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。由于我国的市场经济体制（仍处在完善阶段）是从传统计划经济体制转轨而来的，政府主导经济发展仍有其惯性。特别是作为后发国家，经济上的赶超和市场经济的发育都需要政府的推动，这是我国实现三十年的持续快速经济增长、综合国力（总值、人均）、国际地位等迅速提高的重要原因。但是，随着市场经济的发展和开放程度的提高，政府主导型经济增长方式的弊端开始凸显，其风险逐步积累。特别是进入新世纪以来，政府主导型经济发挥作用的环境发生了较大的变化。过去三十年增长的各种条件已不再具备或不再完全具备，“十一五”末期，我国石油和铁矿石的对外依存度、铁矿石和水泥的消费量在全球总量中的占比都超过了50%，单位国内生产总值能耗是全球平均水平的二倍以上，土地资源和水资源供需矛盾更加尖锐，环境污染严重。同时，政府对市场和微观经济活动的干预，挤压了市场空间，扭曲了市场机制，从而阻碍了市场经济体制的完善和运行，不利于经济发展方式的根本转变。虽然近年来随着经济体制改革的不断深入，政府职能发生了很大的转变。但是，必须看到，政府职能转变不彻底，政府的越位、缺位、错位问题同时并存，政府权力过大的状况并没有得到根本改善，政府主导经济发展的特征依然比较突出，特别是在重要资源的配置上，政府仍起着决定性作用。因此，在我国，市场能否在资源配置中发挥决定性作用，经济发展方式能否真正转变，首先取决于政府职能和行为的转变。如果政府没有恰当地定位、职能没有根本的转变、行为没有相应的调整，长期存在的政府职能越位、缺位和不到位并存的问题就不能根本解决，市场在资源配置中发挥决定性作用也就无从谈起。因此，处理好政府和市场的关系，起决定性作用的是政府。①可以毫不夸张地说，政府角色的科学定位及其职能的有效发挥，是改革成败从而是社会主义市场经济体制能否确立的关键。”拙著《公共物品与政府职能》，1999年版，第2页。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，功夫在市场之外，这就是转变政府职能，推进行政体制改革，简政放权，建设市场经济发展所需要的有限政府、责任政府、透明政府、法治政府。

三、法治政府：理顺政府与市场关系的关键

法治是市场经济的应有之义，是现代市场经济的重要特征，无论是市场在资源配置中起决定性作用，还是更好地发挥政府作用，最终都取决于政府是否依法履行职能，这是处理好政府与市场关系的关键。

首先，法治政府厘定了政府和市场的作用边界。

市场经济理论和实践表明，市场决定资源配置是市场经济的一般规律。它通过价格机制和竞争机制引导资源流向最有效益和效率的部门和领域，实现资源的优化配置，因而是最有效率的资源配置方式。但是，市场机制实现资源的优化配置需要一定的制度安排，同时，市场机制在提供公共物品以及调节收入分配等方面存在市场失灵，这些都需要政府来提供和弥补。可见，市场经济不是无政府经济，现代市场经济中政府和市场这两只手有着各自的职能边界和作用范围。我国经济发展中长期存在政府越位、缺位、错位的问题，根本原因就是政府的职责边界不清，特别是没有从法律上对政府的职责边界进行划分。十八届四中全会《决定》对行政机关的职责行为作了严格的法律规定：一方面，法定职责必须为，如果有不作为或者懒政、怠政、失职、渎职行为，就要追究法律责任。这就为解决政府职能缺位提供了法律保障；另一方面，法无授权不可为，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。如果乱作为，同样要追究法律责任。这就为解决政府职能越位提供了法律保障。只有使政府职权法定、边界清晰，依法履行职能，才能使政府既不能不作为、也不能乱作为。总之，从法律上给政府设定了边界，与政府相对应的市场也就明确了活动边界和空间。

其次，法治政府为市场在资源配置中起决定性作用提供切实保障。

社会主义市场经济本质上是法治经济。发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须以依法保障公民权利、保护产权、维护契约以及公正司法为前提。发挥市场在资源配置中的决定性作用，还必须完善社会主义市场运行的法律制度，创造公平的市场环境，促进商品和要素自由流动、公平交易，维护公平竞争的市场秩序。这些都是政府的基本职责。发挥市场在资源配置中的决定性作用，还必须依法排除政府对市场的过度干预，将错装在政府身上的手真正换成市场的手，把不属于政府的权力回归给市场和社会。通过“权力清单”制度，明确政府能做什么，切实做到法无授权不可为，最大限度地为市场留出作用空间，消除权力设租寻租空间，堵塞导致权钱交易等腐败现象的制度漏洞。通过“负面清单”制度，切实做到法无禁止即可为，最大限度地释放市场活力和社会创造力。只有依法管好“看得见的手”，才能用好“看不见的手”，挡住“寻租的黑手”。

最后，法治政府使政府内部权力受到制约和监督。

我国长期存在对微观经济事务干预过多、干预不当、公共服务供给不足、监管不到位、部门职责交叉、权责脱节、机构重叠、多头管理、滥用职权、以权谋私等问题，一个重要原因就是政府间事权划分缺乏法律依据、政府内部权力缺乏制约和监督。因此，必须从规范政府间关系、加强政府内部权力制约和监督入手，提高依法履职能力。一是规范政府间纵横向关系。从纵向上，推进各级政府事权的规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。中央政府在国防、外交、国家安全事务的基础上，行使维护全国统一市场、促进区域协调、调控经济发展等事权。但对于具有明显外部性特征的公共物品如传染病及卫生防疫、义务教育的提供等虽原属地方承担的事权，亦应划归中央事权。明确省及以下政府的事权范围，列出清单，特别要强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责；从横向上，划分政府内部各部门之间的责权关系，切实解决职能交叉重叠、政出多门、扯皮推诿、效率低下等问题。二是加强对政府内部权力的制约监督。重点加强财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位的制约监督，完善政府内部层级监督和专门监督，完善纠错问责机制和审计制度。三是全面推进政务公开。各级政府部门依据权力清单，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项向社会全面公开。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开，真正将各级政府的职权置于阳光之下，置于人民群众的监督之下，建设透明政府和廉洁政府。

[1](美)查尔斯·沃尔夫.市场或政府——权衡两种不完善的选择[M].北京：中国发展出版社，1994.

[2]刘世锦.“新常态”下如何处理好政府与市场的关系[J].求是，2014，（18）.

[3]庞锦聚.进一步处理好政府和市场的关系[N].光明日报，2013-12-06(11).

[4]丁子信.经济自由主义与国家干预主义的论争[M].北京：中国统计出版社，1994.

[5]丁子信.公共物品与政府职能人[M].北京：人民中国出版社，1999.

[6]丁子信.靠什么处理好政府与市场的关系[N].人民日报，2015-01-12(07).

责任编辑：王玲玲

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1671-4288(2015)03-0043-04

2015-05-28

丁子信（1961—），男，山东临清人，潍坊学院教授，博士。研究方向：政府行为与经济发展。