毛泽东新民主主义民意机关思想探讨

张景峰

（河南科技大学法学院，河南洛阳471023）

毛泽东新民主主义民意机关思想探讨

张景峰

（河南科技大学法学院，河南洛阳471023）

毛泽东新民主主义民意机关思想是其新民主主义宪政思想的组成部分。毛泽东新民主主义民意机关思想的基础包括原则性与灵活性相统一理论和目的与手段辩证统一理论。毛泽东新民主主义民意机关思想蕴含了实行真正普遍平等选举产生民意机关、真正反映民意的民意机关、有权法律化民意的民意机关等具体内容。毛泽东新民主主义民意机关思想具有民意机关坚持共产党领导特质、民意机关的技术属性特质等特点。

毛泽东；新民主主义；民意机关

在当代宪政理论研究中，关于民意机关理论研究的成果稀少，有关毛泽东新民主主义民意机关思想研究的成果也就更少。毛泽东新民主主义民意机关思想是毛泽东新民主主义宪政思想的重要组成部分，对其研究有助于多角度深化对毛泽东新民主主义宪政思想的认识。本文是在笔者对毛泽东新民主主义政体思想、国体思想、政制思想、司法思想等宪政思想研究成果[1-4]基础上，拓展性研究取得的部分成果。

一、毛泽东新民主主义民意机关思想的基础

毛泽东所提出的新民主主义民意机关思想，蕴含了原则性与灵活性相统一、目的与手段辩证统一的理论基础。

（一）原则性与灵活性相统一的民意机关思想基础

1.普选模式产生原则与非选举模式产生变通相结合

毛泽东在理论上坚持普选模式产生民意机关的主张，“我们所主张的民主共和国，便是全国所有不愿当亡国奴的人民，用无限制的普选方法选举代表组织代议机关这样一种制度的国家。这种国家就是民权主义的国家，大体上是孙中山先生早已主张了的，中国建国的方针应该向此方向前进。”[5]102还多有“真正普遍平等的选举制”等类似性论述，意思大致相同。毛泽东主张选举产生民意机关，始终是一致、是坚持原则的，这可以从他很早提出选举产生国民大会，到条件成熟时主张选举人民代表大会看出来。但是，在不具备通过选举产生民意机关的情况下，毛泽东则会结合历史实际，将选举方式予以符合实际的变通，诸如主张采取推出代表、选派代表、协商代表等非选举方式。毛泽东与国民党斗争中曾经明确提出，临时国民大会依照孙中山先生在世时候的主张、由政党军队与民众团体各自推出代表的推出代表方式；毛泽东结合解放战争时期的情况则指出，新老解放区各界人民代表会议由农会、工会、学生会、文化教育界、工商业界及党政军选派代表参加的选派代表方式；在新中国中央政府建立时，更是采用协商的方式产生政协代表。因此，毛泽东在民意机关产生方式上，是将原则性和灵活性有机结合起来的，不是一成不变的教条主义。

2.本体行使代表权型民意机关原则与代替行使代表权民意机关变通相结合

毛泽东主张的本体行使代表权型民意机关是民意机关的基本形式。毛泽东在领导人民争取新民主主义宪政运动中要求选举产生国民大会型民意机关，在新中国成立后实践了人民代表大会型民意机关。国民大会或者人民大表大会在原则上是一种类型的民意机关——本体行使代表权型民意机关。国民大会或者人民代表大会作为民意机关，坚持的都是毛泽东发明的民主集中制原理、实行的都是全民普选产生机制、代表权行使都是本体模式，只是时代不一样、称谓不同而已。抗日战争时期，毛泽东主张的、在各抗日根据地普遍实行的民意机关是参议会，毛泽东对参议会的选举产生、组织原理等论述到：“抗日统一战线政权的选举政策，应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。抗日统一战线政权的产生，应经过人民选举。其组织形式，应是民主集中制。”[5]743从该论述来看，这些参议会也属于本体行使代表权型民意机关。本体行使代表权型民意机关可以实行于中央层面，如前述的国民大会或者人民大表大会制；也可以实行于地方层面，如前述的参议会制。新民主主义时期，毛泽东领导人民一直争取的国民大会名义的本体行使代表权型民意机关，蕴含中央和地方两个层面实践的可能性；新中国实行的人民代表大会名义的本体行使代表权型民意机关，就在中央和地方两个层面上进行着广泛实践。

如果现实不具备设置本体行使代表权型民意机关的条件，毛泽东则会在坚持民主原则、民意本质等的基础上，采用非本体行使代表权型民意机关的模式。在与国民党政权争取民主的过程中，毛泽东曾经提出过召开名为临时国民大会的、代替行使代表权型民意机关的建议。解放战争时期以及建立新中国后的一定时期，随着参议会制度的逐渐退出，毛泽东根据战场形势与政权建设的需要，提出了由各界选派代表组成县各界人民代表会议型民意机关的思想，“毛泽东一九四九年八月二十五日为中共中央起草的关于各县均应召开县各界人民代表会议的指示。指示要求新老解放区各县每月或每两月至少召开一次各界人民代表会议，由农会、工会、学生会、文化教育界、工商业界及党政军选派代表参加，讨论全县工作。大县代表二百余人，中县代表一百余人，小县代表数十人，每次二至三天开完。”[6]各界人民代表会议并非选举代表而产生，这些非选举产生的民意机关行使代表权，属于代替行使代表权型民意机关（仅仅是地方层面）。在中央层面，则采用中国人民政治协商会议的形式，非选举产生政协代表组成的民意机关代行全国人民大会的职权，选举产生了中央人民政府（只不过中国人民政治协商会议代行全国人民大会的职权具有临时性、一次性，不是经常性代行全国人民大会的职权）。

（二）目的与手段辩证统一的民意机关思想基础

目的与手段辩证统一的理论是新民主主义时期毛泽东领导宪政运动、争取宪政的指导思想，也是研究民意机关思想的重要基础之一。

在毛泽东看来，共产党领导的新民主主义宪政运动，不是为了宪政而争取宪政、实行宪政，人们争取宪政、实行宪政的活动是有一定目的的。毛泽东在1940年2月20日《新民主主义的宪政》的演讲中指出：“今天延安各界开宪政促进会的成立大会，各界代表济济一堂，大家关心宪政，这是很有意义的。我们这个会是为了什么的呢？就是为了发扬民意，战胜日本，建立新中国。”[7]也就是说，就新民主主义革命时期而言，争取宪政、实行宪政是与新民主主义革命的目标、目的紧密相联的。延安宪政促进会成立大会直接目的自然是促进宪政的确立、宪政的实施，进一步的目的就是为了民主的抗日，在于取得抗日胜利、建立一个不同于国民党一党专政的新中国。争取宪政既是为了追求民主政治、实现人民民主权利的目的，又是为了通过民主去积聚国力实现抗战胜利、新中国成立和建设的手段。因此，新民主主义宪政运动具有目的与手段的辩证统一性。

对新民主主义时期毛泽东领导的中国宪政运动分析，同样适用于毛泽东民意机关的制度设计和实施思想。争取无限制平等普选途径产生国民大会等民意机关，不是单单为了设置、成立一个民意机关，而是要将产生一个正当民意机关的要求，与争取民主政权、抗日胜利结合起来，与建设独立、统一、富强、民主的新中国结合起来。民意机关是新民主主义政权机关人民团结的重要载体，也是争取小资产阶级、民族资产阶级等的重要措施，是发展统一战线政权的基础。毛泽东在论述三三制政权时，指出“必须使党外进步分子占三分之一，因为他们联系着广大的小资产阶级群众。我们这样做，对于争取小资产阶级将有很大的影响。”“给中间派以三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要的步骤。目前我们决不能不顾到这些阶层的力量，我们必须谨慎地对待他们。”[8]三三制构成的抗日根据地政权，自然包含抗日根据地政权中的民意机关参议会。三三制民意机关制，既包括三三制民意机关建设的直接目的，也包括在于争取小资产阶级、争取中等资产阶级和开明绅士的目的。争取这些群体的目的在于形成广泛的民族统一战线，而“统一战线一天一天地多起来，团体一天一天地大起来，人心一天一天地齐起来，力量就一天一天地强起来。这样斗争下去，最后胜利是没有问题的。”[5]170民意机关设置和成立不能仅仅停留在直接目的层面上，眼界还要更开阔一些，要将民意机关的设置与成立放在更广阔的社会背景之中去认识。在一定意义上，三三制民意机关制是建立抗日民族统一战线的手段。因此，毛泽东民意机关的思想基础同样具有目的与手段的辩证统一性。

毛泽东目的与手段辩证统一基础上的新民主主义民意机关思想，既要求积极追求作为目的的民意机关的设置、成立，又要求注意民意机关的工具、手段价值，将所追求的民意机关手段与抗战胜利、建设新中国等另一层面的目的有机地结合起来。

二、毛泽东新民主主义民意机关思想的内容

尽管毛泽东关于新民主主义民意机关的论述不集中、不系统，散见于各种著作、不同篇章之中，我们仍然可以结合各种语境，探讨毛泽东新民主主义民意机关思想的具体内容。

（一）实行真正普遍平等选举产生的民意机关

1.理论上强调真正普遍平等选举产生民意机关

毛泽东在1940年1月《新民主主义论》一文中就指出：“中国现在可以采取国民大会、省民大会、县民大会、区民大会直到乡民大会的系统，并由各级大会选举政府。但必须实行无男女信仰财产教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。”[9]19民意机关不是任由一些集团指派而产生成员组成，也不是任由一些集团粉饰性选举而产生成员组成，而是基于无差别真正普遍平等选举产生成员而组成。只有经过这样选举的“国民大会、省民大会、县民大会、区民大会直到乡民大会”，才能成为体现新民主主义精神、反映民意、适合决策国家重大事务的民意机关。否则，就不能称其为合法的民意机关。在与国民党斗争中，针对1946年国民党政府召集的国民大会，毛泽东明确指出：“现在召开的非法的分裂的国民大会，应该解散。”[10]毛泽东所说的“非法”至少包含三个方面的含义，一是因为该国民大会代表分裂、导致分裂，阻碍统一宪政国家的形成，在本质上是“非法”的，即与中国的宪政、统一的大趋势相悖、缺乏存在的正当性，属于应当被否定之列；一是因为该国民大会是在国民党违反1946年1月政协决议、发动内战后、一党包办的，违反了既有的法规范，在形式上是“非法”的，何论选举的普遍平等，应当旗帜鲜明地反对和否定；一是因为该国民大会因为实质和形式的违法受到社会各界的抵制，除了青年党、民社党及极少数所谓“社会贤达”装饰性地参加会议外，中国共产党和其他各民主党派、各人民团体，都明确地表示且事实上拒绝参加，并明确否定这个“国民大会”——使得从法理上讲，这个“国民大会”并不是一个程序违法而实体得到补救的“国民大会”。因此，非法“国民大会”的命运只能有一个，就是毛泽东所讲的“应该解散”。毛泽东在其他相关论述中，也一直强调坚持真正普遍平等选举产生民意机关的思想。

2.实践中根据实际将普选方式变通为切合具体情况的非选举方式

针对成立中央政府的条件逐渐成熟，毛泽东即有召开人民代表大会并成立临时中央政府的想法，并在针对党内外的通信中多有体现。比如，1948年4月25日，毛泽东在致电刘少奇、朱德、周恩来、任弼时，通知他们即将召开的中央会议准备讨论的问题时，第一项即谈到邀请代表人士商讨召开人民代表大会并成立临时中央政府：“（一）邀请港、沪、平、津等地各中间党派及民众团体的代表人物到解放区，商讨关于召开人民代表大会并成立临时中央政府问题。”[11]340-3411948年4月27日，毛泽东在写给晋察冀中央局城市工作部部长刘仁的信中，请他告诉张东荪、符定一邀请他们参加“名称拟称为政治协商会议”的各民主党派、各人民团体的代表会议，“讨论召开人民代表大会成立民主联合政府和关于加强各民主党派、各人民团体的合作及纲领政策问题。”[11]341并在中共中央于1948年4月30日发布的《“五一”劳动节口号》中，明确了毛泽东的这一主张：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”[12]1349但是，实际上召集人民代表大会的条件并不成熟，缺乏的条件可以从毛泽东召开全国人民代表大会的说明中体现出来：“大陆上的军事行动已经结束了，土地改革已经基本完成了，各界人民已经组织起来了，办全国选举工作的条件已经成熟。”[13]即大陆上的军事行动没有结束、土地改革没有完成、各界人民没有组织起来等三个方面，标志着召集人民代表大会的条件不成熟。因此，政协会议推迟了，民意机关也无法直接采用人民代表大会的形式，需要变通为切合具体情况的民意机关形式。

在成立新中国的中央政府时，不再强调采用普选方式产生人民代表大会并选举产生中央政府，而是由中国人民政治协商会议代行人民代表大会的职权选举产生中央政府。毛泽东在1948年9月8日政治局会议的报告中提出：“政协今年下半年或明年上半年要开一次会，现在开始准备。战争第四年将要成立中央政府。这个政府叫做什么名字，或叫临时中央政府，或叫中国人民解放委员会，其性质都是临时性的中央政府。”[14]并在1948年10月10日通知前述会议时，更明确地指出：“召集政治协商会议的口号，团结了国民党区域一切民主党派、人民团体和无党派人士于我党周围。现在，我们正在组织国民党区域的党派和团体的代表人物来解放区，准备一九四九年召集一切民主党派、人民团体和无党派人士的代表们开会，成立中华人民共和国临时中央政府。”[12]1347也就是说，根据实际情况，不再追求不具备条件的人民代表大会选举模式，而是协商确定会议代表组成政治协商会议，“代表名单产生之后，又经过筹备会反复协商，郑重研究。这样一共花了近三个月的功夫，才确定了今天这张六百六十二位代表的名单”[15]，通过政治协商会议选举产生中央政府。

就地方层面的人民代表会议而言，也属于根据实际，将普选产生代表变通为切合具体情况的非选举方式产生代表，由这些非经选举方式产生的代表组成民意机关。

（二）真正反映民意的民意机关

1.民意机关的产生符合民意

民意机关应当根据民意而产生、产生符合民意。在民意机关生成的程序设计上，民意是首先应当考量的因素，也是该程序是否具有正当性的重要衡量标准。毛泽东认为，无论民意机关的称法如何，民意机关当然是应当根据民意而产生的，不能无视民意、更不能强奸民意。毛泽东说：“我们是主张普选制的，因为普选制才能彻底的表现民意。临时国民大会是一种过渡方式，因为在紧急情况下不许可从容的选举，目前也没有保证选举出于民意的条件。此时求其能够比较的代表民意，还是依照孙中山先生在世时候的主张，由政党军队与民众团体各自推出代表的好。”[16]毛泽东这里所说产生符合民意，至少包含两个层面的含义，一个层面是普选制才能彻底的表现民意，因此普选制是一种最适宜的民意机关产生方式，在条件具备的情况下，当然也是一种最好的选择；一个层面是普选制的实施又是受到条件限制的，如果条件不具备，只能退而求其次，但必须考虑民意、而不是不考虑民意。在能够代表民意的前提下，由政党军队与民众团体等各种政治势力各自推出代表。强行普选，则达不到真正反映民意的效果；不考虑民意，根本不符合民意机关的基本属性。所以，民意机关产生是否符合民意是原则问题，如何反映民意则是技术性问题。正因为如此，才正如前文所述，在坚持符合民意基本原则的基础上，毛泽东领导新民主主义宪政实践时，能够根据实际变通出切合具体情况的民意机关产生方式，做到原则性和灵活性的统一。

国民党独裁政权害怕民意、不敢直面民意，就一直在如何规避民意的技术上做文章。毛泽东首先揭露违背民意要求的“国民大会”本质，“不顾广大人民及一切民主党派的要求，一意孤行地召开一个由国民党反人民集团一手包办的所谓‘国民大会’，在这个会上通过一个实际上维持独裁反对民主的所谓‘宪法’，使那个仅仅由几十个国民党人私自委任的完全没有民意基础的强安在人民头上的不合法的所谓‘国民’政府，披上‘合法’的外衣，装模作样地‘还政于民’，实际上，依然是‘还政’于国民党内的反人民集团。”[9]109-193并有理有据、针锋相对地指出，如果民意机关的生成程序不能反映民意，首先就应当停止其生成程序。“停止的是国民党过去准备召集的国民大会”，“其选举更根本不合民意，我们及社会各界都不同意这样的国民大会。”[16]停止程序是避免违背民意、强奸民意的“国民大会”产生的基础条件，也是一种最基本的补救前提和必要的更正措施。在毛泽东看来，国民党只有改弦易辙走符合民意的路线图，战时才能发挥政治与军事的效力。因此，毛泽东首先是呼吁停止非民意程序，在舆论上、民意上争取主动、吸引各种民主力量。此后，针对国民党认为条件成熟时，在虚假反映民意表象下产生“国民大会”的丑恶行径，毛泽东则首先是公开揭露、代表共产党声明拒绝参加非法“国民大会”的选举，就已经既成的非法“国民大会”选举事实，正相前文所述，明确指出应该认定“国民大会”的选举为非法、确定其应当被解散的责任承担和走向失败的命运。

2.民意机关权力行使符合民意

基于民意而产生的民意机关，负有表达民意的职责。表达民意是民意机关根基之所在、命脉之所在。如果民意机关放弃了民意表达的职责，就失去了作为民意机关存在的价值。毛泽东在《论联合政府》一文中指出，“我们的大会应向各解放区人民提议，尽可能迅速地在延安召开中国解放区人民代表会议，以便讨论统一各解放区的行动，加强各解放区的抗日工作，援助国民党统治区人民的抗日民主运动，援助沦陷区人民的地下军运动，促进全国人民的团结与联合政府的成立。中国解放区实际上现在已经成了全国广大人民所赖以抗日救国的重心，全国广大人民的希望寄托在我们身上，我们有责任不使他们失望。中国解放区人民代表会议的召集，将对中国人民的民族解放事业起一个巨大的推进作用。”[9]109-193全国广大人民的希望就是典型的民意，人民代表会议作为民意机关，当然也就需要将这种民意表达出来。

民意机关权力行使符合民意，才能称得上是民意机关，否则只有民意机关之形而没有民意机关之实，毛泽东曾经举英国之例来说明。“路易乔治压迫英国人民不许说反对帝国主义战争的话，任何表现这种民意的机关和集会都不许存在，即使仍然有国会，那也是奉令通过战争预算的国会，也是一群帝国主义者。”[16]毛泽东在这里明确阐明，虽然路易乔治时的英国国会名义上还叫国会，还是名义上的民意机关，但是其权力行使并没有反映民意、更没有符合民意，只是反映了一群帝国主义者的意愿，因此那时的英国国会实际上是帝国主义者。毛泽东认为，出现这种现象的原因主要在于“路易乔治压迫英国人民不许说反对帝国主义战争的话，任何表现这种民意的机关和集会都不许存在”。也就是说，正是由于路易乔治采用了违背民主的对内压迫手段，使得英国反对帝国主义战争的意愿不能够合法地表达出来，也不能通过民意机关反映出来。

实践中，还存在民意机关产生符合民意，但是民意机关权力行使不符合民意的具体情形。对此，除了前述毛泽东所述允许人民表达民意制约、督促民意机关之外，主要是采用技术性措施来解决，比如加强民意机关成员对选民、对民众的负责意识，形成选民、民众对民意机关成员的监督、制约等方法。毛泽东民意机关权力行使符合民意的思想，主要是从宏观层面、在原则上来观察民意机关的权力行使问题，而不是具体的技术指导书、技术规程，这也是我们需要明确的。将毛泽东的这种宏观层面原理、原则思想，理解为微观层面的技术思想、操作思想，不符合毛泽东民意机关权力行使符合民意思想的基本内涵。如何具体操作需要更为精确的规范去解决，这也是需要我们注意的。

（三）有权法律化民意的民意机关

1.民意机关必须是有法定职权的国家机关

民意机关不是摆设，是要根据其功能定位发挥作用的，要具有法定的权力。毛泽东于1937年10月25日和英国记者贝特兰的谈话中，对提议作为民意机关的“临时国民大会”，阐述了民意机关必须是有法定职权国家机关的思想。“为应付当前的紧急状态，我们提议召集临时国民大会。”“这个大会的职权，应是国家的最高权力机关，由他决定救国方针，通过宪法大纲，并选举政府。我们认为抗战已到了紧急的转变关头，只有迅速召集这种有权力而又能代表民意的国民大会，才能一新政治面目，挽救时局危机。”[16]如果“国民大会”没有应该具有的权力，就无法发挥其作为民意机关的功能，不但无法体现民主、凝聚民意，自然无益于严峻的抗日形势。毛泽东强调作为民意机关具体形式的“国民大会”要具有权力，不是无的放矢的泛泛而谈，而是针对现实世界民意机关缺乏权力、被虚置的状况而讲的。在1940年2月20日毛泽东签名的《延安各界宪政促进会宣言》中，明确主张国民大会为国家最高权力机关，并较为详细地列举了体现国民大会作为最高权力机关的五项权力：“主张国民大会应为国家最高权力机关。第一，国民大会于制定宪法决定宪法施行日期外，应为执行宪法之机关。第二，国民大会有决定内政外交基本方针之权。第三，国民大会有选举政府监督政府与罢免政府人员之权。第四，国民大会有制定国家法律之权。第五，国民大会闭会应设常驻机关，执行大会开会期间之职务。盖必如此，方与目前危险时局之需要相适应，而使国民大会不变为敷衍门面之装饰品。如谓宪法由何项机关执行尚待宪法规定，国民大会组织法不能预先赋予国民大会以行宪之权力，此自欺欺人之谈也。”[17]只有国民大会具有权力，体现民主、凝结民意的国民大会才能发挥民意机关的作用。国家最高权力机关五项权力的概括，表明共产党人对于关乎民主政治的国民大会制度已经进行了非常精深的研究，也说明毛泽东在此问题上已经形成了相当完整的知识储备和清晰明确的民意机关制度理论，进而可能在很长时间内影响到毛泽东对于民意机关的理论认知与实践主张。

民意机关职权法定化，既是民意机关发挥作用的前提，也是民意机关受到规范约束的依据。民意机关职权法定化，首先是确认了民意机关的存在，并进而通过民意机关将民意表达出来、固定下来，为发挥广大人民在经济、军事等建设中的作用奠定规范基础。其次是确认了民意机关运转的轨道，保证民意机关不逾越权力的界限，能够按照既定的、适当的轨道去发挥作用。

2.民意机关的功能主要是将民意法律化

政权机关的建设是取得革命和建设胜利的重要保证。政权机关是一个整体、是由不同的组成部分来构成的（当然对政权机关具体构成的认识有一个过程，不可能一蹴而就，不同的国家也可能采用不同的模式）。根据毛泽东的相关论述，政权机关至少主要包括民意机关和政府等不同的组成部分。因此，民意机关、政府是具有法定国家权力的不同政权机关，均是政权机关系统的重要组成部分。

前已述及，毛泽东认为，“国民大会组织法”应当能够而且应该对中央层面的民意机关即“国民大会”的权力予以规范化、确定下来，作为其运转、行使职权的国家规范基础。从法理上来说，地方层面的民意机关也应当能够通过国家法规范确定出权力范围，作为其运转、行使职权的国家规范基础。这种思想至少包含了三个层面的含义，一是民意机关的权力应当法定，才能有效运转，才不致成为虚置的国家政权机关，这是首先要解决的问题，否则人民就缺少参与政权的国家法基础；一是民意机关行使国家权力也不是随心所欲的，其依据是国家法规范，需要有国家规范的基础；一是民意机关有与其相对应的国家权力，毛泽东将“国民大会”的权力定位在前述四个方面（第五项是设想设立国民大会闭会期间的常驻机关，执行大会开会期间的职务），地方上民意机关的权力则可以考虑进行相应的取舍与增补。从内容上来看，毛泽东关于“国民大会”四个方面权力设想具体明确，第一是制定宪法决定宪法施行、执行宪法之权，第二是决定内政外交基本方针之权，第三是选举政府监督政府与罢免政府人员之权，第四是制定国家法律之权。民意机关具体权力的设定不是一成不变的，可以根据国家政治、经济、文化、社会、生态、军事等方面的情况而有所不同，但是其权力设定又是有所限制的，“国民大会”等民意机关被确定的权力，必须是与民意法律化密切相关的。也就是说民意机关作为国家权力机构的一个组成部分，其权力的设定与行使是围绕民意法律化来进行的。

民意机关是一种将民意法律化为国家意志、要求政府按照国家意志去行使职权的国家政权机关。毛泽东在谈民主集中制时认为，“行政权力的集中化是必要的，当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行”[16]。民意机关将民意法律化后，除了自身特殊需要，比如实施宪法、监督和保证宪法实施之外，就要将法律化的民意交付政府利用其拥有的行政权去执行，而不是自己直接去执行，即民意机关与政府并非议行合一（职能甚至机构的合一），而是议行统一于民意但独立设置并各自履职行权。

三、毛泽东新民主主义民意机关思想的特点

毛泽东新民主主义民意机关思想至少有以下两个方面突出的特点值得关注。

（一）民意机关坚持共产党领导特质

民意机关作为一种国家政权机关，毛泽东一直强调要坚持工人阶级先锋队即中国共产党的领导，虽然在不同时期领导的具体方式和途径有所差异。民意机关坚持共产党的领导，既是新民主主义时期革命的需要，也反映出新民主主义时期民意机关的阶级属性和历史阶段性。一方面，民意机关与共产党的领导必须密切相关，不能割裂民意机关与共产党领导之间的关系；一方面，民意机关坚持共产党的领导，共产党则通过充分发挥民意机关的作用实现领导权。

坚持共产党领导的具体方式，结合实际情况来确定。在如何处理有关抗日根据地政权的领导权问题上，毛泽东明确指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[8]742据此，毛泽东在遵循政权构成“三三制”的前提下，首先强调了共产党通过共产党员领导的必要程度——“必须”，这是一个不容讨论和怀疑的问题；其次强调必须保证共产党员的高质量性，以质胜出，去发挥领导作用；第三共产党的领导是平和即说服、教育的方式和心悦诚服即愿意接受的途径去实现领导权，而不是强制他人去执行共产党的政策。在建立新中国前关于开好县的各界代表会议问题上，毛泽东则指出：“县的各界代表会的成分，应包括党、政、军的代表，农民及工人的代表，革命知识分子及妇女的代表，工商业的代表，及若干开明绅士的代表。其中，共产党员及可靠的左翼分子，应超过二分之一，保证决议的通过。中间分子及必须拉拢的少数右翼但不反动的分子，可让其占三分之一左右的数目，以便孤立反动派，利于政令的推行和群众的发动，且可发现问题及发现积极分子。”[14]340-341据此，在保证共产党的领导问题上，毛泽东此时开始强调人数优势及其相应的好处，显示出与抗日根据地时期的政权领导方式和途径有所不同。

（二）民意机关的技术属性特质

毛泽东结合自己对民意机关机关本质属性的把握，关注到了民意机关的技术属性问题。毛泽东关于民意机关的技术属性问题，主要涉及到下面三个方面的内容。

1.民意机关产生的技术性

中国从民国时代以后，民主观念深入人心。作为具有决策职能等国家核心权力的民意机关，具有正当性的典型办法就是通过选举产生成员而组成。民意机关选举是一种具体政治意愿表达行为，必须具有可操作性的程序、标准等，否则选举就没有办法进行。因此，毛泽东在论述民意机关的选举时，对选举者范围等技术性问题，予以了相应的关注。

就民意机关选举规范来说，明确选举者范围属于重要的技术内容。就选举者范围的条件限定而言，毛泽东认为普通的民意机关选举参加者，在原则上应是“无男女信仰财产教育等差别的真正普遍平等”的公民，即既有平等的核心内容又有适当对平等的说明。在《抗日根据地的政权问题》的指示中也指出：“抗日统一战线政权的选举政策，应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。”[8]743当然这些公民必须被认为是属于人民范畴的公民，“赞成抗日和民主”就是对人民范围的界定。毛泽东对于抗日根据地的三三制组成问题进行指示时，对于划归人民范畴的民族资本家还有特别的指示，“对苏北以外的江浙民族资本家及其代表如张一磨、黄炎培、江问渔、褚辅成、穆藕初等加以联络，向他们说明苏北事件真相，约请他们派人或介绍人参加苏北之地方政权工作，民意机关工作，及经济、文化、教育建设工作。”[18]还明确指出：“只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权。”[8]750-751即不属于人民范畴的敌人则排除在外，不具有参加选举的权利。选举者范围不是笼统地界定，而是对其进行人民与敌人类型区别的。

2.民意机关运转及产品的技术性

（1）民意机关运转的技术性。无论是作为民意机关的国民大会，还是作为民意机关的参议会、人民代表会议、人民代表大会等等，都属于会议体机构，要按照会议体机构的运转规则去履职行权。作为会议体机构的民意机关，开会才能履职行权。开会是一种技术活动，需要有会议主持、议程进行、议题通过等具体规则。会开不好，就没有办法达到举行会议的目标，实现民意。因此，毛泽东在论述民意机关时，对议题通过等技术性问题，予以了相应的关注。

毛泽东对于抗日根据地三三制原则下的民意机关如何发挥共产党的领导作用，实现领导权，前已述及，“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件”。毛泽东不是笼统讲三三制，还要考虑到具体的落实尤其是共产党建议的通过，能够顺利地使共产党的建议转变为民意机关法律化的民意。毛泽东对于新老解放区民意机关的人民代表会议，前已述及，则是强调“共产党员及可靠的左翼分子，应超过二分之一，保证决议的通过。”毛泽东同样不是笼统讲人民代表会议，还要考虑到保证决议的通过，能够顺利地使共产党的政策转变为民意机关法律化的民意。这些都显示出毛泽东新民主主义民意机关思想既关注原则又不忽略技术细节的思想特点。

（2）民意机关产品的技术性。毛泽东所设计的政权组织形式是民主集中制，其中的民意机关不是一个既管民意法律化又管法律化民意执行的政权机关。民意机关法律化民意后，原则上要交由政府机关（行政执行权机关）去执行法律化的民意，即毛泽东前面所述，“当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行”。民意机关法律化民意的产品，如何能够得到行政执行权机关的执行也是富含技术性因素的。

毛泽东所设计的行政执行权机关的民意执行体制，当然要求法律化的民意具有可操作性，否则民意机关的产品就会被架空而没有办法实施。法律化民意具有可操作性在毛泽东看来首先是能够执行的，根本没有办法执行的东西，不但对社会没有任何积极作用，当然也没有操作性。所以，就要求民意机关提高产品技术含量、使其具有可操作性。法律化民意具有可操作性的另外一层含义，是民意机关要给予行政执行权机关一定的灵活空间，在遵循民意方针的前提下，允许行政执行权机关根据实际情况具有一定的裁量空间，“只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻”[16]。这种既要规范执行又允许灵活执行的思想，实际上包含了对民意机关产品技术性的很高要求。

结语

毛泽东对于民意机关问题虽然没有专门系统的论述，但是其新民主主义民意机关思想是存在的，其内容具有内在的统一性，构成了毛泽东新民主主义宪政思想的重要组成部分。

毛泽东新民主主义民意机关思想原则性与灵活性相统一理论、目的与手段辩证统一理论等基础，是我们分析问题的重要理论支撑。毛泽东新民主主义民意机关思想的具体内容，直接指导了新民主主义不同时期的民意机关建设。毛泽东新民主主义民意机关思想的两个突出特点，仍然对于当下的民意机关理论和建设具有深刻的启示。因此，对毛泽东新民主主义民意机关思想深入研究，不但会深化毛泽东新民主主义宪政思想的研究，必将有助于社会主义初级阶段的宪政理论与中国革命的历史、新时期的现实更好地结合起来，推动中国特色社会主义宪政理论的建构和宪政实践的发展，具有一定的历史意义和现实意义。本文是对毛泽东新民主主义民意机关思想的初步探索，不足之处甚多，祈请方家指正。

[1]张景峰.毛泽东新民主主义政体思想探讨[J].公民与法:法学版,2009(7):30-34.

[2]张景峰.毛泽东新民主主义国体思想探讨[J].江苏广播电视大学学报,2009(6):91-94.

[3]张景峰.毛泽东新民主主义政制思想探讨[J].海峡法学, 2010(1):114-120.

[4]张景峰.毛泽东新民主主义司法思想探讨[J].湖南第一师范学院学报,2010(4):17-23.

[5]毛泽东.毛泽东文集:第2卷[M].北京:人民出版社,1993: 102.

[6]毛泽东.毛泽东文集:第5卷[M].北京:人民出版社,1996: 334注[2].

[7]毛泽东.新民主主义的宪政[J].解放,1940(101).

[8]毛泽东.毛泽东选集:第2卷[M].北京:人民出版社,1991.

[9]毛泽东.毛泽东选集:卷二[M].张家口:晋察冀日报社, 1947:19.

[10]毛泽东.毛泽东文集:第4卷[M].北京:人民出版社, 1996:203.

[11]中共中央文献研究室:毛泽东年谱（一八九三——一九四九下）[M].北京:人民出版社,1993.

[12]毛泽东.毛泽东选集:第4卷[M].北京:人民出版社, 1991:1349.

[13]毛泽东.毛泽东文集:第6卷[M].北京:人民出版社, 1999:257.

[14]毛泽东.毛泽东文集:第5卷[M].北京:人民出版社, 1996:136-137.

[15]林柏渠.关于中国人民政治协商会议筹备工作的报告[C]//五星红旗从这里升起.北京:文史资料出版社, 1984:512-518.

[16]毛泽东.毛泽东与英国记者贝特兰之谈话[J].解放周刊, 1937(23).

[17]毛泽东.延安各界宪政促进会宣言[J].解放周刊,1940 (101).

[18]毛泽东.毛泽东文集:第3卷[M].北京:人民出版社, 1993:300-301.

On Mao Zedong’s Thought of the New Democratic Popular Will Organ

ZHANG Jing-feng
(Law School of Henan University of Science and Technology,Luoyang,Henan 471023)

Mao Zedong’s thought of the new democratic popular will organ wasan important component of Mao Zedong’s thought of the new democratic constitutionalism.The basis of it includes the theory of principle and flexibility unity,and purpose and means dialectical unity.It contains popular will organ upon truly universal equality election and popular will organ upon truly popular will and popular will organ legalization of popular will.Mao Zedong's thought of the new democratic popular will organ has characteristics about holding on to the leadership of the Communist Party and insisting technical details of popular will organ.

Mao Zedong;new democracy;popular will organ

A84

A

1674-831X（2015）01-0076-08

[责任编辑：刘济远]

2014-11-16

河南省教育厅人文社会科学研究项目:毛泽东新民主主义宪政制度思想研究（2013-GH-018）

张景峰（1966－），男，河南偃师人，河南科技大学教授，副院长，主要从事宪法等研究。