行政审批事项下放承接问题探析

● 潍坊市奎文区编办

目前，各地正在积极推动行政审批制度改革，其中，下放行政审批事项是一项重要内容。在审批事项下放承接过程中，也出现了一些问题，制约审批制度改革的深入推进。本文重点结合山东省潍坊市奎文区的情况，分析了承接上级下放行政审批事项过程中遇到的实际问题，并提出一些认识和思考。

一、行政审批事项下放承接的基本情况

1.承接数量。2014年，奎文区分4次共承接上级下放行政审批事项129项，其中大项96项，小项129项；承接省级下放事项占33.3%，承接市级下放事项占66.7%。截至目前，奎文区共有行政审批事项432项，承接下放事项的数量占总数的比例为29.86%。

2.承接部门。下放承接共涉及区政府部门、单位22个，其中，承接下放事项较多的部门是发改局（20项）、卫计局（17项）、经信局（15项）、市场监管局（15项）和商务局（13项）。上述部门承接下放事项总量占总数的62%。

3.产生办件量。129项下放事项中有27项产生了办件量，比例为20.9%，办件量共计103829件。办理数量最多的是市交警支队奎文交警大队承接的“所有准驾车型机动车驾驶证的换发、补发、审验、提交身体条件证明等”和“除进口机动车、危险化学品运输车、校车、中型以上载客汽车、教练车外的其他类型机动车的注册登记、抵押登记、解除抵押登记、注销登记”事项，办件量分别是21472件和72250件，区直部门中市场监管局和财政局承接的“组织机构代码登记”、“特种设备使用登记”、“户外广告登记”和“会计从业资格证书申领”等审批事项产生办件量较多，分别为4030件、3153件、600件和2000件，上述6项事项共产生办件量103505件，占全部办件量的99.69%。除上述事项外，办件量超过100件的共有3项，分别是：“一级及以下医疗机构护士执业变更注册”300项，“一级及以下医疗机构护士执业延续注册”228项，“木材运输许可”158项；办件量在10件到100件之间的共6项；办件量10件以下的共12项。

为确保下放审批事项承接到位，奎文区明确了下放事项的实施主体，提出了承接要求。在承接过程中，各部门加强与上级对口部门沟通协调，学习掌握相关业务知识，并依照规定纳入区政务服务中心大厅办理。审批事项的下放，方便了办事企业和群众，节约了办理成本和时间。同时，完善了地方政府事权，审批权和监督管理职责都集中在县级政府部门，有利于实现权责一致，更好地加强事中事后监管。

二、行政审批事项下放承接中存在的主要问题

（一）下放过程中存在的问题

1.下放事项含金量不高。奎文区承接的129项行政审批事项中，只有27项事项产生了办件量，占下放总量的20.9%。一是重量不重质。129项下放事项中有58个事项实际是子项，如卫计部门的“一级以下医疗机构执业登记、校验、变更、注销”事项，在下放过程中作为4个事项进行了下放。二是放权不彻底。下放事项中“非行政许可类审批事项”多，如商务部门下放的“对外劳务合作项目审查”、住建部门下放的“房地产开发企业（四级、暂定）资质”等审批事项设定依据都是省级政府部门文件，这些审批事项本已列入取消清理范围，下放实际意义不大。三是审批权限小。下放事项中“许可类”事项少、“备案类”事项多。129项审批事项中“备案类”事项25项，占总数的1/6，而涉及资产投资和企业经营的一些重大项目和重要事项的许可类审批权限仍集中在中央、省、市层级，县级政府审批权较小。

2.下放过程不规范。一是部分下放事项不合理。下放了部分原本就由县级部门实施的事项，且由于下放缺少法律法规规范，上级实际有权下放的事项较少，部分部门下放了下级部门依法有权实施的审批事项。比如，根据法律法规规定，户外广告登记、人力资源服务机构许可、林木采伐许可、林木运输许可等审批事项由县级以上政府部门负责审批，并且上述审批事项一直在县级部门中实施，但在下放文件中仍作为下放事项，这无疑影响了下放的实际效果。二是放权形式不合理。比如地税部门“1000万元以上的企业所得税税收减免审批”、“计税金额5000万元以上（含）、不足10000万元的契税减免审批”和商务部门“设立旧机动车鉴定评估机构审批”等审批事项，都以“市直部门派人到区里办理”的形式下放。这种下放形式并不是真正的下放，基层部门不可能承接到位。

3.部分下放事项不符合经济发展实际需要。一是存在与政策相背的情况。如省、市发改部门调整下放的“企业投资水泥项目核准”、“外商投资水泥项目核准”等事项，《山东省人民政府关于发布政府核准的投资项目目录（山东省2014年本）的通知》（鲁政发〔2014〕24号）中明确规定：“对于钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶、轮胎、炼油等产能严重过剩行业的项目，按照国务院、省政府关于化解产能严重过剩矛盾的意见要求，各级、各部门不得以任何名义和方式备案新增产能项目”，但上述事项却作为放权事项下放。二是部分下放事项不符合地方实际。上级部门在下放过程中，下放了许多脱离地方经济发展实际的审批事项，如奎文区作为潍坊市中心城区，已经没有了农业、渔业、矿业等产业，而仍将鲜茧收购资格认定、采矿权抵押备案、捕捞辅助船许可证核发等事项下放给奎文区，为了完成承接任务同时也为了节约办事成本，基层部门只能采取“冻结”等方式应对。

（二）承接过程中存在的问题

1.专业队伍力量不足。在行政审批事项下放的过程中，下级政府的承接能力是能否承接到位的关键。目前，下级政府在承接过程中缺少专业人员，承接很被动。例如，住建部门“建筑工程施工许可”审批权下放给区级政府，但人员却未调整到位，导致区里缺乏相关专业人员而无法有效开展工作。再如，2014年省卫计部门将涉水产品、消毒产品生产企业卫生许可工作下放给地市进行审批，而市卫计部门又将上述事项直接下放给县市区实施。由于此类事项对卫生管理知识水平要求高，基层部门缺乏专业人才，且对有关政策、规定、标准把握不准，难以有效操作实施。

2.基层部门工作量“超载”。随着行政审批事项的不断下放，基层政府承担了更多的责任。一些大的部门的工作人员工作超负荷。比如，奎文区市场监管局共有从事组织机构代码登记人员3人，而每年全区的组织机构代码登记事项办件量在8000件以上，下放的“特种设备使用登记”事项的年人均办件量也在1000件以上，这给审批事项办理和事中事后监管带来了难度。

（三）上下级衔接过程中存在的问题

1.责任主体不明确。行政审批事项下放的责任主体不明确，部分上级部门对于下放的积极性和责任心不高，缺少对下级部门的业务性指导，只管下放，没有及时对事项的设立依据、实施程序、申报材料及审批流程进行指导和培训；有的审批事项下放后，上下级之间沟通不畅，审批软件和证件核发设备等资料迟迟不能落实到位，影响了下级承接落实。

2.上下级之间存在利益冲突。行政审批事项下放过程中，存在上级与下级争利现象，比如，奎文国土分局承接的“土地权属登记”事项，虽然在市政府的下放文件中明确此审批事项由县级国土部门实施，但实际操作中，区里只负责申请材料的整理报送，审批权一直由市里实施。同时，上级为了规避监管风险将大量责任事项下放给基层，例如，2015年市里将“特种设备使用登记”审批权限下放到区市场监管局实施，此事项涉及锅炉、压力管道、电梯、起重机械、大型游乐设施及压力容器等高危特种设备，安全责任大，监管困难。

三、进一步深化改革的建议

1.继续加大放权力度。上级政府及部门应该下放的权力要切实放到位，特别是那些与基层群众关系密切的审批事项，要下放到基层实施。同时，对下放的行政审批事项，要加强监督力度，切实保证一个事项整体一次性全部下放到位，防止出现只下放初审权，上级保留终审权或者先放权再收权的情形。

2.在人力资源上给予基层更多倾斜。随着行政审批事项下放等工作量的增加，基层实际工作中人员力量不足问题日益突出，建议根据下放行政审批事项的比例调整相应编制到基层，特别是充实食品安全、环境保护、安全监管和质量监控等部门的人员力量。加强对基层政府工作人员的业务能力培训和指导，确保下放事项“放得下、接得住”。

3.明确责任主体。建议明确政府业务部门为审批事项下放承接的第一责任人，确保审批事项下放彻底、承接到位。同时，加强上下级之间的沟通协调，下放时要同时公布下放事项的办理权限、设立依据、申请条件、申请材料、办理时限、办理程序等内容，确保各地方承接后办理该事项的条件、时限等方面一致。

4.尽快建立行政审批事项下放和承接制度，明确行政审批事项的下放和承接范围。一是根据“谁立法谁负责”的原则，对准备下放的行政审批项目，提交立法机关进行合法性审查和有效性评估。二是行政审批事项下放时，要对下级政府是否具备相关审查条件和后续监管能力进行评估。三是加强制度规范，对下放的内容、标准、形式以及承接的方式、时限等做出明确规定。

5.按照权责一致的要求，进一步明确市、县在行政审批权下放后的监管责任，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。市、县两级部门之间应完善信息共享机制，及时沟通审批信息，同步更新审批数据，避免因信息不畅带来的监管真空。建立监管协调联动机制，既要整合业务部门的监管力量，加强内部监督，又要充分发挥监察、审计等政府专门机关以及人大、政协、司法机关和新闻媒体、群众的监督作用，形成监督合力。

▲ 潍坊市奎文城区全貌