破解农村环境执法难题

2015-03-27刘永龙

湖北经济学院学报·人文社科版 2015年4期

关键词：农村环境执法环境污染

破解农村环境执法难题

刘永龙

（中南民族大学法学院，湖北武汉430074）

摘要：加强新农村建设推动农村发展，实现农村城镇化是“三农”问题的一个重要议题，此举措推动了农村经济建设和发展，但也对农村环境问题提出了新的挑战。本文从农村环境污染执法入手，探讨了目前执法存在的问题，初步提出了应对农村环境执法的对策。

关键词：农村环境；环境污染；执法

一、农村环境污染来源

农村环境污染是指人类特别是农村居民在生产和生活活动中，向农村环境排入了超过其自净能力的物质或能量，使得农村环境的物理、生物等性质发生变异，从而导致农村环境质量下降，危害了农村居民正常生活和发展的条件。[1]农村的生产生活与城市相比对自然环境的依赖性更大，农村环境污染不仅关系农民的身体健康更关系农民增收和农业的可持续发展。近年来国家和社会也开始关注农村环境问题，但是由于历史、经济、社会种种因素我国农村环境污染依然日益严重，农村环境污染主要表现在以下几个方面：

（一）外部污染源的入侵转移

随着经济的发展产业梯级转移和产业格局的调整，大量的工业园区被迫转移到郊区甚至农村，将那些被城市所淘汰的环境污染大、产业耗能高的企业转向农村，这些企业工艺落后、科技含量低、经济效益低、监管难度大，环境污染大。同时随着城镇化加速发展城市人口大幅度增加，大量的生活垃圾直接被转移到人口相对较少的农村，使农村环境江河日下。

（二）内源污染

不合理的使用农药、化肥、农膜以及焚烧秸秆等农业生产中产生的污染。化肥在使用过程中约有70%残留于环境中,造成污染。同时，随着农作物害虫抗药性的增强，农药使用量每年仍以10%的速度递增,而其利用率低于30%，70%以上的农药散失于环境之中，大部分农药残留在土壤、水体和大气中。[2]此外，农业生产中使用塑料薄膜，农膜中的有害物质的分解会对土壤造成污染。大量的秸秆没有加以充分利用而被直接焚烧，造成大气污染。大规模的专业化养殖，产生的污水粪便大幅度增加，大大超出了环境的自净能力，这些含有大量病菌的污水粪便直接排放导致土壤污染，排入河流还造成水体的污染。

二、农村环境污染执法困境形成的原因

（一）社会体制的缺陷

1.机构设置不合理。我国现行的环境管理体制是以“国家监察、地方监管、单位负责”为依据的统分结合的多部门、多层次的执法管理体制，即在国务院设立国家环境保护总局，在省、市级政府建立环境专门机构。[3]环保机构隶属于地方人民政府，多数环保部门受制于地方财政，在地方政府的钳制下，使得执法不力。此外由于城乡二元结构的差别，我国的环保监管也是以城市为中心的，广大农村地区,环保机构的建设一直处于滞后状态。绝大多数乡镇没有环境保护机构,环境监测和环境监察工作基本上处于空白状态,县级环保部门较少在其所辖村镇设立派出机构。[4]

农村地区的复杂性往往是需要多个部门联合监管，但是由于各部门职能会出现交叉和空白，各部门为了部门利益相互扯皮，关键时刻互相推诿责任，形成恶劣的部门保护主义，最终造成执法混乱。

2.地方阻碍。地方政府承担着经济建设和生态建设两重责任，现阶段许多地方政府把经济建设作为评判一个政府是否合格的重要标准很少把生态建设纳入该体制，“一些地方政府盲目扩大投资，上项目、铺摊子，对污染企业一路绿灯。”“企业与地方政府互为倚重，企业为地方政府带来财政收入，地方为企业撑起保护伞。”[5]为了完成招商引资的任务，在任期内搞好政绩，地方政府简化审批手续，并未严格把关，企业也是在政府的庇护下先斩后奏，无视环境保护法律法规，在保护伞的庇护下仓促上马。相关环保部门检验查处时，有的地方政府应企业的要求，勒令环境行政执法部门收回已经下达的处罚决定，是执法决定成为一纸空文。[6]此外由于这些企业大都承担解决当地农民农闲时就业的重任，当地农民为了能继续在企业上班，就集体阻扰环境保护执法部门的执法，甚至发生群体性事件。

（二）执法经济基础薄弱

基层环保部门经费紧张，特别在欠发达地区尤为明显，2013年国家环境保护部计划用于农村环境保护的支出是470万元，而国家环境保护部总的计划支出399，092.39万元，更重要的是这区区700万主要用于承办重大环境污染与生态破坏案件查办，协调处理跨省区域和流域重大环境纠纷，进行应急响应等工作。[7]这样导致基层环境保护部门资金不到位，无法更新相关设备使执法的效果大大降低。据中国环境报消息，广元市环保局监测站被四川省环保局列为2005年最后一批达标验收的二级站。目前检测设备严重不足，必须的12类监测设备大部分缺少，共需资金380万左右。[8]由于资金不到位缺乏必要的监测手段，只能降低检测标准，出现监测不到位。

（三）法制不健全

1.立法失之偏颇。我国目前环境保护法域是以《环境保

护法》为主辅以《农业法》《水污染防治法》《固体废弃物防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等其他法律法规及行政规章。但是这些法律规定的比较原则化，比较较笼统，这突出表现在有关环境法律责任的规定上，仅指出违反环境法应承担相应的责任,法律责任规定缺乏操作性，而且大多数的规定没有设定法律责任。设定了法律责任的条款也缺少明确具体的规定。[9]涉及农村环境问题的法律法规非常少，特别是有关农村环境污染方面的法律更是几乎没有。全国到目前为止还没有一个专门针对农村环境污染防治的法律，即使“在某些相关的环境保护的法律中有关农村环境的一些条文规定，也是原则性和很不完整的，分散而不适用，还没有形成一个系统完善的防治农村环境污染、保护农村环境的法律法规体系”。[10]

2.执法人员素质不高。首先专业素质不高，作为环境执法人员不仅要有专业的环保知识，还要具备全面的法律知识。但是在基层，环保人员的专业素质低下，难以胜任农村环境保护执法工作。据调查显示，县一级环保机构执法人员文化素质不高，很少有大学本科学历，一些城镇设立的专门机构的执法人员甚至包括社会上的闲杂人员，根本谈不上专业素质。[11]其次执法人员不够清廉，接受地方企业的小恩小惠，或为地方势力左右，假公济私以权压法、一言代法、以权谋私，不能做到秉公执法，无视广大人民群众的权益，对恶人恶事不管不问。

三、农村环境污染执法的出路

（一）完善环境监管体制

第一应该建立从中央到地方垂直管理的专门部门，可以考虑由国家环保总局统一领导管理，具体的执法有地方基层环保部门执行，并受上级环保部门领导管理监督，而不是隶属于同级人民政府，地方政府辅助环保部门开展工作，这样可以避免地方政府的行政干预与部门保护，增强环境执法的效力。

第二完善政府建设，实现由监管型政府向服务型政府的转变。政府在发展经济的同时，承担起对环境保护的职责。要考虑老百姓的生存生活发展权，在帮助农民朋友增加经济收入改善生活质量的同时，更加关注子孙后代的发展，更加关注环境保护。帮助农民维护环境权益，加大法制宣传，提高农村的法制意识。

第三加强乡级机构建设，重视基层管理。近些年，乡镇企业迅速发展，对我国的基层环境管理工作来说是一个挑战，乡镇政府根据具体情况和实际需要，在内部设立专职的或者兼职的环境保护助理对环境进行监督管理，加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务的职能。

第四健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调制。环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护不单单只是某个部门的职能，把环境容量、环境质量状况和对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标识。[12]

（二）增加对农村环境监管的财政补贴和投入

各级政府财政部门应当建立适合我国农村具体情况的绿色补贴体系，推动农民参与环保监管与建设。将现行的农业补贴与农产品价格挂钩，改为与环境保护挂钩，以此引导农民改变现有的高能耗高污染的农业生产方式，推广生态友好型、可持续发展型农业。[13]在一些地区实行农药、化肥限额使用政策，政府在“绿箱政策”范围内给予生产者适当的经济补偿，对因限额使用药、化肥造成的农业产出减少给予补偿，使农业生产污染外部负效应得以内部化。地方人民政府要将环境监管、财政投入列入本级财政支出的重点内容并逐年增加,加大对农村污染防治、生态保护的资金投入,设立基金,重点解决所辖地区污水和生活垃圾的处理。引导社会资金参与农村环境保护基础设施建设和有关工作的投入,完善政府、企业、社会多元化环保投资机制。

（三）进一步完善立法

第一，在宪法中要明确规定公民的环境权，通过国家根本法来予以确认，将其作为其他环境保护立法的依据，转变“城市中心主义”的立法思想。继续将《环境资源保护法》作为我国的基本环境法，明确环境保护主体的权利义务和环境保护基本政策，强化对环境资源管理体制和管理机构的权责规定，改变传统的重城市轻农村的法制观念，加大对农村环境问题研究的力度和深度。在基本法中增加农村环境管理专章，增加农村清洁生产、农村养殖污染相关法律的规定，建立规制城市环境污染向农村转移的法律制度。

第二，现行法律对农村环境保护的事项的规定是原则性的过于笼统，无法解决具体环境问题，所以在考虑在《环境保护法》中增设农村环境管理专章规定统领性、原则性的农村环境保护制度的同时，加强单行立法和地方立法。在制度设计上保障农村环境保护立法位阶较高又可以保障在全国形成高度的统一，最为重要的是可以合理区分各地经济发展不平衡、环境污染程度轻重不一治理难度治理方式的不一致，各地方各领域可以结合自己的特点有针对性的提供法律制度，更好的解决农村环境污染问题。

（四）加强执法管理

执法是依法保护环境的手段和关键，要落实执法任务，保障环境安全，改善环境质量，就必须建设完备的环境执法体系，做到机构健全、权责明确、行为规范、监察有力、高效运转。[14]

1.强化执法队伍提高执法水平在全国范围内建立农村环境监管执法队伍，提高执法人员素质，选配政治素质高、专业技术能力强、具有良好环境监管职业道德的工作人员协助各级环保部门搞好农村环境监管执法工作。[15]加强环境执法的稽查工作，通过环境执法稽查来管理和监督环境执法工作，维护法律秩序，促使环境执法机构依法行政，文明执法，树立环境执法部门的权威。提高执法人员的业务素质和细想觉悟，妥善处理好执法人员的待遇问题提高执法人员的积极性。

2.执法机制的多元化，针对农村的特殊情况要采用灵活的执法机制不能采用单一的行政机制，综合运用行政、法律、经济等手段解决当前农村环境污染问题。对于那些工业企业可以加大对其处罚力度，使其违法成本高于违法收益，使企业不敢冒险。而对于农民这种分散的生产生活方式采用传统的管理模式成本会很大，则可以采取加强宣传教育和政策引导使农民自觉采取环保的方式进行生产生活。

（注：本文荣获2013年第六届中部崛起法治论坛优秀论文奖）

参考文献：

[1]刘伟.我国农村环境污染防治法律体系的完善[D].西安：西北农林科技大学,2010.

[2]邹淑珍，陶代红.统筹城乡发展建设绿色生态新农村[J].上海经济研究，2008，（3）：94-99.

[3]梁涤坚，廖建求，刘建新，等.中国新农村环境法治研究[M].武汉：中国地质大学出版社，2009.156.

[4]颜毅.中国农村环境问题的法律思考[J].污染防治技术，2012，（2）：60-63.

[5]陈廷榔.以环评促进经济发展又好又快[N].中国环境报，2007-01-01，（1）.

[6]杨莹.农村环境污染法律问题研究[D].昆明:昆明理工大学，2008.

[7]来源于国家环境保护部http://gcs.mep.gov.cn/zhxx/201304/P02013 0419498445615093.pdf.

[8]刘炳路.执法成本高于违法成本[N].新京报，2005-03-06，（2）.

[9]刘伟.我国农村环境污染防治法律体系的完善[D].硕士学位论文，西北农林科技大学，2012.

[10]李长健，王君健，陈志科.城镇化背景下农村环境保护法律问题研究[J].时代法学，2009.51-58.