地方督抚对预备立宪的舆论引导

(安徽大学 历史系，合肥230039)

晚清报刊发达，承载着丰富史料，这也包括对清末预备立宪的报道。由于地方督抚自身处于特殊地位，他们很好地起到了上传下达的效果。对上，即清廷的最高决策者，他们能表奏自己的立宪观点、传达民意;对下，即清廷的被统治者，他们能宣示朝廷的立宪旨意、引导民众。可见，地方督抚利用手中的舆论话语权是可以引领预备立宪的。当然，地方督抚舆论话语权的由来，与自身现状的变化和对舆论的控制是分不开的。

一、地方督抚舆论话语权的由来

(一)地方督抚权力的不断加强

督抚是地方长官，其权力的大小，直接影响到中央与地方的关系。就宏观来看，清朝督抚权力有一个从小到大的演变过程。对此，《清史稿》是这样描述的:“督抚仪品虽与相埒，然不过承号令、备策应而已……朝廷间用督抚董戎，多不辱命，犹复不制以文法，故能霈施魄力，自是权力又移于督抚。”［1］

可见，19世纪中叶以前，清朝中央高度集权，控制地方。但咸丰以来，清朝权力开始下移，尤其是“就地筹饷”和“兵归将有”局面的出现，最终导致清朝权力走向“内轻外重”。时人也称:“各省军政，向来督抚专权，两司循例署尾而已。”［2］

督抚权力的不断加强，最终导致他们影响清廷的决策，使清廷在处理各种事务时更加依赖地方督抚。这一点在处理外交时表现的尤为明显，例如清廷上谕称:“因各直省办理交涉，事务殷繁，特令各将军督抚均兼总理各国事务衙门大臣之衔。”［3］

(二)地方督抚对社会舆论的控制

对社会舆论的解释至今还没有统一的定义，舆论界的旗手梁启超给舆论下了个定义:“夫舆论者何?多数人意见之公表于外者也。”［4］那么社会舆论是怎样被传播的呢?在晚清，社会舆论的主要传播途径是报刊杂志，它是社会舆论的喉舌。一位晚清江南大员曾回忆说:“当时社会出现一种怪现象，轻佻的下层官员或平民百姓有意见时，不再循正常的书奏渠道，而是径交各种报刊发表。”［5］这种“怪现象”反映出，清末以报刊为代表的社会舆论的兴盛。这也被当时的地方督抚注意到，他们意识到社会舆论的力量并试图去引导、控制它，从而为自己的统治服务。所以，地方督抚重视起报刊对自己意见的报道，同时也加强了对民报的控制，甚至还亲自创办官报。

地方督抚重视报刊对自己意见的报道是有理由的。他们觉得自己的意见见诸于报端，一方面可以树立官方观点，引导大众舆论;另一方面可以引起清廷的关注，影响清廷决策。报刊报道地方督抚的观点，通常是经过督抚们默许或通知的，不然这会引起不必要的麻烦。当然，报刊也极重视对地方督抚观点的报道，它们认为地方督抚观点具有舆论风向标和引导作用。可见，地方督抚与报刊之间有双向互动关系。

那么清廷和地方督抚是怎样控制民报呢?首先是制定报律，管理民间办报，1901年《大清律例增修统纂集成》中就有限制言论出版自由的律例。其次是关注和订阅各类民间报刊，张之洞时常谈到《纽约时报》《字林西报》等洋报，而且还谈到康、梁的《清议报》《时报》，他还指使幕僚订购“上海所有华字各报”［6］。最后是秘密盘进控制民报，在这方面用心最多的是端方，他拔出官款对上海一些报刊进行收买，著名的《中外日报》《申报》都一时成为变相的官报。

在控制民报的过程中，地方督抚也办起了官报，预备立宪前后地方督抚掀起了办官报的浪潮。1902年袁世凯创办的《北洋官报》在天津问世，鉴于《北洋官报》试办的成功，清廷决定在全国大办官报，谕令“仿照北洋章程妥酬开办”［7］。此后各地官报如雨后春笋般成长起来，属国家级的有《商务官报》《学务官报》，属省级的有《南洋官报》《安徽官报》《四川官报》。官报有自己的销售渠道，也就是各地摊派。因此官报覆盖面广，在预备立宪前后影响较大。

二、社会舆论要求立宪的呼声高涨

庚子之役后，清廷宣布实行“新政”，几年下来，新政成绩不甚明显。社会舆论极为不满，认为清廷的新政是“以旧人行新政”［8］，批判当前的新政不过是伪改革。指出清廷要收改革之效，必须马上“立宪法”，“决行立宪，实维新开宗明义第一事，而不容稍缓者也”［9］。社会舆论强烈要求清廷在政治上来一根本变革，加上日俄战争的刺激，立宪思潮作为一种社会潮流应运而生，一场要求清廷立宪的舆论呼声在大清帝国点燃。要求立宪的呼声在立宪派和报刊杂志上表现极为明显，下面作简要叙述。

(一)立宪派的鼓吹

“立宪派”［10］一词，最早见于《浙江潮》所载的《四政客论》。主要指预备立宪时期崛起的要求清廷实行君主立宪的资产阶级上层分子，代表人物有张謇、梁启超等人。

张謇考察日本后，立即奏请清廷立宪并自编《日本宪法》呈送慈禧。当慈禧看过张謇的《日本宪法》云:“日本有宪法，于国家亦甚好。”［11］866梁启超公开发表言论，认为君主立宪是救国的特效药。他断言:“立宪则强盛，专制则败亡。”［9］汤寿潜在起草立宪奏稿时，从立宪对官制的益处出发，有“宪法行，则上下志通，官吏自无锢蔽”［12］之语。

(二)报刊媒介的宣传

报刊舆论的宣传可谓是纷至沓来，它们从各自的利益考虑，宣传立宪思想，企图影响地方督抚和朝廷的决策。

《大公报》对君主立宪的鼓吹由来已久，它给光绪帝生日祝词中称:“一人有庆，万寿无疆;宪法早立，国祚绵长。”［13］指出清廷现在的唯一出路，只有“宣布天下，改为立宪政体”，不然“重则召瓜分之祸，轻则遭凌辱之殃”。［13］《东方杂志》发表了许多要求立宪的文章，如《中国立宪之要义》《论立宪与教育之关系》等，认为受日俄战争影响，国人“立宪之议，主者渐多”［14］。《外交报》发表一篇《论立宪与外交之关系》，从对外关系的角度论述立宪的必要性，有“宪政必立，而吾国必强”“宪政必不立，而吾国必亡”［15］等语。

“朝野上下，鉴于时局之阽危，谓救亡之方只在立宪，上则奏牍之敷陈，下则报章之列论，莫不以此为请”［16］，一时之间，立宪之声“乃如万顷洪涛，奔流倒注，一发而莫之或遏”［17］。面对立宪派的鼓吹和报刊的宣传，地方督抚也开始注意到这股舆论潮流并试图加以引导，以力促清廷踏上预备立宪道路。

三、地方督抚对立宪认识的彻底转变

(一)日俄战争前

清末新政启动后，多数督抚都在体制内建言献策，并在自己的辖区内践行着新政的各项措施。但要解决体制内的固有弊病，必须从改革专制制度本身入手。一些地方督抚早有此种认识，但不敢明确表态。

张之洞在奏请“新政”时，曾提出“仿行”上议院的建议。但由于两江总督刘坤一等人的反对，张之洞并没有把它写入《江楚会奏三折》。张之洞函电袁世凯，询问是否联衔会奏《请立宪奏稿》时，不料袁的态度却是“尚须缓以俟时”［11］865。此折最终没有上奏，舆论颇为惋惜，“所言极为恳切，惜原折未能上达”［18］。

从上面可以看出，这个时期因清廷对立宪的态度不很明朗，甚至给予压制，所以像张之洞、袁世凯等督抚，尽管有立宪之意，却不敢明确向朝廷表态。正如时论批评督抚对立宪的谨慎态度，“近月以来，奏请立宪之说，喧传于道路……有某某总督之联名，内外上下，翘首跂足，以期以望，然论者咸谓尚非其时”［19］。虽然地方督抚对立宪持谨慎态度，但从中可以窥见地方督抚对立宪舆论的引导作用。

(二)日俄战争后

1904年日俄战争爆发，这场战争给中国带来的影响是巨大的，其中之一是关于专制与立宪的争论。当时像《东方杂志》《中外日报》都有明确的评论，认为“彼俄之见衅于日也，非俄之败于日也，乃专制国之败于立宪国也”，预示中国即将实行立宪，“大哉日俄之战，岂非天意所以示其趋向，而启中国宪政之萌芽者乎”［20］。在日俄战争的影响下，地方督抚对立宪的态度也发生根本改变，他们明确要求清廷实行立宪，并积极引导立宪舆论大潮。

日俄战争时，各省督抚“会衔电请立宪”［21］，当时报纸对督抚推动立宪，引导舆论非常有信心，“吾信各督抚所处之地势，足以改专制而为立宪”［22］。在讨论日俄战后的东三省危机时，岑春煊奏请:“为今之计，惟有举行立宪，方可救亡。”［23］此时，张謇再次至书袁世凯，重提立宪主张，希望袁引领立宪潮流，“且公但执牛耳一呼，各省殆无不响应者”。袁断定立宪已成大势所趋，因此作了积极回应，“各国立宪之初，必有英绝领袖者……鄙人不敏，愿为前驱”［24］。袁世凯还对立宪作大肆舆论宣传，“直督袁世凯编成《立宪纲要》，颁发各属”［25］。

各报刊也披露其他督抚单衔奏请立宪之事，《申报》载文张之洞奏请立宪之事，“鄂督张香帅月前请改立宪政体，后又条陈多款”［26］。《时报》报道了周馥奏请立宪之事，“改行立宪，诚吾国今日最要之图”［27］。该报对督抚引导立宪舆论寄予厚望，“吾望各省督抚闻其风相继共起而主之”［27］。同时，一些报刊也发表了督抚联衔会奏的情况。云贵总督丁振铎、云南巡抚林绍年电奏清廷，“誓改前非，尽行改革，期于悉符各国最善之政策”［28］。

可以看出，地方督抚不仅成为一股重要的立宪力量，而且还对立宪舆论起着至关重要的引导作用。地方督抚看到立宪舆论“其机已动，其端已见，其潮流已隐隐然而欲涌出者”［29］，所以他们顺势而上引导这股立宪舆论。地方督抚的舆论引导既有助于立宪思潮的高涨，又直接影响着清廷趋于赞同立宪思想。

四、地方督抚促成五大臣出洋考察宪政

既然社会舆论一致要求立宪以及地方督抚对此加以引导，那么清廷必然有所作为，以应对此次立宪局面。那么清廷是如何应对日益高涨的立宪思潮呢?当然督抚的舆论引导是至关重要的。

(一)地方督抚提议派大臣出洋考察宪政

地方督抚虽觉得立宪有利，但对如何立宪了解甚少。于是他们萌生了要求清廷派大臣出洋考察西方宪政的想法，以为日后立宪所借鉴。时论纷纷发表督抚奏请派大臣出洋考察的建议，以彰显督抚对出洋考察宪政的舆论引导。

袁世凯最先要求派人出洋考察宪政，“直督袁制军世凯奏请简派亲贵，分赴各国，考察政治”［14］1。袁的提议最后被清廷所采纳，“系袁慰帅之条奏，政府采而行之者”［30］，端方、岑春煊、魏光寿等联衔会奏清廷“迅速特简亲重大臣，以考求新政为名”［31］。五大臣开拔在即时，吴樾炸弹响起。面对吴樾炸弹事件，端方致上海报界，“炸弹爆发，奸徒反对宪政，意甚险恶，然益征立宪之不可缓也”［32］。面对此事件，地方督抚联衔急请政府，“当此更宜考求各国政治，实行变法立宪，不可为之阻止”［33］。

面对督抚的奏请，慈禧尚未下定决心立宪，只是“派各臣工往列国调查之后，果无弊害，即决意实行”。在地方督抚的舆论引导下，1905年清廷发布派大臣出洋考察上谕。上谕云:“兹特简载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等，随带人员，分赴东西洋各国，考求一切政治。”［34］90可以看出，如果没有地方督抚要求立宪，要求派亲贵大臣出洋考察宪政。即便立宪派喊破喉咙，清廷也不会发布出洋考察宪政的上谕，这也说明了地方督抚的社会舆论引导能力。

(二)地方督抚对五大臣出洋考察的支持

“疆吏、使臣纷纷以此为救亡之策，宫廷之上，亦渐为众议所动，派大臣出洋考察政治，以为立宪之图”［35］，显然，在社会舆论的压力和地方督抚的舆论引导下，以慈禧为代表的清廷公开发出了倾向立宪的信号。

清廷发布派大臣出洋考察宪政上谕后，地方督抚做了哪些支持工作呢?首先亲自参加出洋考政，以示引领立宪潮流。据《大公报》载文，慈禧见端方说:“汝等此去考查政治，务须认真考究，不得含混。”［36］其次积极推荐随员，观察立宪动态。张之洞认为:“此次亲贵出洋考察政治，甚有关系。敝处拟分派数员随同诸星使前往考察。”［37］最后积极认筹考察经费，力挺立宪之事。据《时报》统计，除广东、福建、浙江等省外，各省已认筹五十三万两。①参见《各省认筹亲贵大臣出洋经费记数》，《时报》1905年8月14日第6 版。

五、地方督抚引导预备仿行立宪

五大臣不辱使命圆满完成了考察宪政的任务，收获颇丰。考察宪政实际上是为清廷是否立宪作参考的，如何使清廷下决心实行预备立宪呢?地方督抚作了不懈的舆论引导。

(一)地方督抚对预备仿行立宪的积极态度

端方考察宪政后，奏请“先行颁告立宪期限”，以十五年为期。随后慈禧召见“端大臣三次，端大臣亦具奏三次”，皆言立宪利弊，“两宫动容，谕以只要办妥，深宫初无成见”［14］3。可见地方督抚在朝廷决策中所起的作用之大。

清廷也通电各省督抚，要求对预备仿行立宪之事条陈政见。据《时报》撰文《各省疆吏对于立宪之政见》的记载，两广总督复电:“立宪事必不可缓，以十年为期，甚乐赞成。”两江总督来电:“宣布立宪，诚为要图，惟实行不宜太速。”该报最后总结:“据右电六则，全然反对立宪者一……半反对立宪者亦一……主缓行立宪者二……主速立宪者亦二。”［38］可见地方督抚对预备仿行立宪是作积极回应的。

地方督抚的条陈大体上引导了预备仿行立宪的方向，这从客观上推动了清廷下决心颁布预备仿行立宪上谕，走预备立宪之路。

(二)地方督抚参与预备仿行立宪决策

在考政大臣和地方督抚的不断奏请和引导下，朝廷立宪之意始决。清廷要求地方督抚迅速来京，参与预备仿行立宪上谕的草拟工作。

清廷谕令袁世凯参与阅看“考察政治大臣回京条陈各折件”［34］123，准备草拟预备仿行立宪上谕。《申报》也透露张之洞参与起草工作，“派香帅为编纂宪法大臣”［39］。《时报》报道了督抚来京参与草拟工作，“召各省督抚来京，开御前研究会，以期议定立宪事宜”［40］。

在地方督抚的引导下，清廷发布预备仿行立宪上谕，上谕云:“时处今日，惟有及时详晰甄核仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”［34］43这是清廷预备仿行立宪的宣言书。《纽约时报》还发表了以《觉醒的中华》为题的社论，称赞清廷此举。认为“北京政府所决定的改革宪制”，是“对陈旧习俗进行的非常有价值的改革尝试”。［41］

这个有价值的“尝试”正是地方督抚舆论引导作用的体现，正如张玉法所云:“立宪的由来，起自民间的要求，既而督抚响应，请之于朝廷，递有预备立宪之举。”［42］当时舆论盛赞地方督抚体察舆情，引导立宪，“其真曲体舆情者乎!”［44］3

结 语

晚清以来，面对社会的剧烈变化和近代化潮流，地方督抚审时度势，学习西方科技和制度，先后领导了洋务运动和预备立宪，使大清帝国得以延续其生命。这种学习西方的眼界是从处理内政外交中悟出来的，他们认为只有顺应历史潮流，学习西方的长处，才能挽救民族危亡，才能更好的维护统治。基于以上理解，地方督抚认识到立宪的重要性，不断引导立宪舆论。

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