隐私权保护下公共视频监控的法律规制——从“双重控制论”到“结果控制论”

刘清生 ，陈 伟

隐私权保护下公共视频监控的法律规制
——从“双重控制论”到“结果控制论”

刘清生 ，陈 伟

公共视频监控不可或缺，但公民隐私权也亟待保护。对公共视频监控进行过程与结果的“双重控制”终将导致公共视频监控目的的落空。对公共视频监控进行“结果控制”有其正当性，能够实现公共安全利益与个人隐私权益的平衡。对公共视频监控进行法律规制，应当将“非公共场所”限于进行相关活动以暴露个人隐私信息为必要的区域，并严格规范监控责任主体、监控信息的使用以及相应法律责任。

公共视频监控；隐私权；结果控制

公共场所视频监控对违法犯罪分子起着巨大的威慑作用，公共场所视频监控不可或缺。但2003年上海复兴中学情侣接吻视频①淼胡建、岑剑梅：《公共摄像监控与公民隐私权保护》，载《法学》2008年第6期，第99页。、2008年上海地铁站监控偷拍情侣②佚名：《情侣地铁激吻疑遭监控偷拍》，http://news.sina.com.cn/o/2008-01-17/025713273200s.shtml，下载日期：2015年7月8日。及2011年四川高速公路上的“速度与激情”③杨立新：《“速度与激情”事件引发的民法思考》，载《河北法学》2012年第2期，第11页。等事件，让人们深感公共场所的隐私安全面临着极大威胁。一方面，为安全监控需要，公权力机关不仅希望能够尽可能地在所有地方安装视频监控，更希望能够在任何时段都进行实时监控。另一方面，当这种监控信息威胁到了公民隐私权后，学界一致认为应保护公民隐私权免受视频监控的侵害，由此提出对公共视频监控的安装地点、安装强度、安装范围等进行严格控制的观点。公共视频监控与公民隐私权保护似乎成为了一对必然的矛盾，如何规范公共安全视频监控以保护隐私权问题就亟需解决。

一、“双重控制论”导致公共视频监控目的落空

视频监控有观察、录像、跟踪、辨识等功能，是我国公权力机关打击违法犯罪、维护社会秩序、保障公民人身和财产安全不可或缺的重要手段。为了保障公共安全、预防和打击违法犯罪、保存证据等需要，公权力机关在公共场所安装视频监控就显得非常必要。尤其是现代信息社会，违法犯罪手段和类型高科技化，公权力机关只能依靠如视频监控等高科技手段才能实现打击违法犯罪的目的。

不可忽视的是，公共视频监控不可避免地获取了公民的隐私内容，对公民隐私权不仅产生潜在的侵害，更有甚者，公共视频监控侵害公民隐私权的信息屡见报端，由此，学者提出了诸多的学术建议。如胡建淼和岑剑梅认为，应当对安装场所、监视技术、资料管理都严格控制。①胡建淼、岑剑梅：《论公共摄像监视——以隐私权为中心》，载《西北政法大学学报》2008年第4期，第26～27页。傅强和刘宇航则认为从规制安装区域和部位、限制监控强度、规范监控资料管理制度三方面加以控制。在规制安装区域时应区分应安装区域部位和禁止安装的区域部位，并且监控强度也应该从摄像头的数量和监控时间进行限制。②傅强、刘宇航：《公共场所隐私权法律保护研究——以公共场所摄像头的管理为视角》，载《北京科技大学学报》2011年第4期，第107～108页。张友好认为，公共视频监控主要存在安装场所与范围问题、监视工具及其强度问题、所得资讯之利用与管理问题，监视范围、持续时间和监视强度等应与社会公共利益或公共安全可能遭受的危险相适应。③张友好：《公共场所安装监视器行为的法学思考》，载《法商研究》2007年第1期，第72～75页。赵朝霞和贲小青认为，公共场所监控设施的安装与否、安装主体、安装地点、所获资料的管理和使用应当有严格的限制。④赵朝霞、贲小青：《公共场所隐私权的保护》，载《湖北成人教育学院学报》2008年第6期，第49页。李俊霞认为，摄像头存在安装的场所、部位问题和摄像头图像信息的管理与使用问题。⑤李俊霞：《摄像头监控设施的法律规制初探》，载《湖北广播电视大学学报》2013年第11期，第99页。张敏认为，应明确安装范围、限制监控强度、严格规范监控资料的运用。⑥张敏：《我国公共视频监控下隐私权保护的现状分析与立法建议》，载《淮阴师范学院教育科学论坛》2014年第Z1期，第13～15页。曲晓菲、张子礼以及张波认为，应当规范电子监控系统安装的范围和规范对所获取信息的使用和管理。⑦曲晓菲、张子礼、张波：《电子监控与公民隐私权保护》，载《山东理工大学学报( 社会科学版) 》2015年第2期，第34页。陈永峰认为，应重视监控设施安装的范围和场所和完善监控设施的使用和管理。⑧陈永峰：《我国监控设施与公民隐私权的冲突及法律规制》，载《吉林公安高等专科学校学报》2012年第4期，第79～80页。概括而言，大多数学者认为对公共视频监控中存在的问题可以通过对视频监控安装位置、时间强度、范围以及资料的管理来解决。换言之，对公共视频监控的控制，主要是对视频监控过程进行控制，但同时还要兼顾对视频监控结果的控制，笔者将之概括为 “双重控制论”。

“双重控制论”强调限制视频监控的安装场所、安装强度、视频监控时间，可以实现对监控人收集隐私信息的控制，从源头保障公民隐私不被泄露，最终实现公民隐私权的保护。然而，“双重控制论”将导致诸多问题的产生。一是“双重控制论”将致使公共视频监控目的无法实现。对安装场所、安装强度、视频监控时间进行限制，将大幅度地限制公权力机关对公共信息的获取，从而极大地影响甚至妨碍公权力机关处理公共安全问题。监控信息的减少将导致公权力机关公共安全处理能力的减弱，与公共视频监控目的相悖。简而言之，“双重控制论”实现了公民隐私权的保护，却忽视了公共安全的保护需要。二是“双重控制论”不具有可操作性。“双重控制论”主张对具体的监控场所、监控时间进行控制，然而究竟应当在何种场所、何种时间进行监控却难有划分标准。因为区分场所和时间进行视频监控，本质是防止监控过程对公民隐私权的侵害。然而，在公共场所中区分何时何地会产生侵害公民隐私权问题，何时何地不会产生侵害公民隐私权问题，本身就是一个没有答案的问题。因为公民何时进入某公共场所、是否产生隐私泄露，均具有不确定性。由此可见，“双重控制论”无法进行现实操作。三是“双重控制论”无法实现利益平衡。“双重控制论”是根据公共利益的大小来设置监控场所和时间的。然而，公共利益本身是一个内涵不明确的概念，而且在所谓的隐私权易受侵害而不宜设置视频监控的地方，却经常也是违法犯罪的高发区，最终导致隐私权利益与公共利益失衡。四是“双重控制论”不符合效率原则。“双重控制论”将公共视频监控的信息获取视为侵害隐私权的主要原因，从而控制公共视频安装位置和安装强度等以减少对隐私信息的获取。显然，如果这一过程控制能够奏效，那么也就无需再进行结果控制。

由上述分析可见，“双重控制论”不仅关注了获取隐私信息的视频监控工具，也关注了控制视频监控工具获取监控信息的人。但是，该观点没有注意到的是，侵害公民隐私权的不是监控工具，而是监控工具后方获取监控信息的人。

二、对公共视频监控“结果控制”的正当性分析

正当性是从经验和理性等维度上寻求最高的合法性。对公共视频监控进行“结果控制”的正当性是从经验和理性维度上寻求公共利益与私人隐私权的平衡问题，是国家公权力与公民私权利之间的冲突协调问题。因此，既不能只强调公共利益、公权力，也不能只强调私人利益、私权利。“在公权力和私权利发生冲突，考量二者优先性时，实际上是一种平衡的艺术”。①李超：《公共场所治安监控系统的法律问题研究》，载《浙江警察学院学报》2014年第3期，第72页。在公共视频监控侵害公民隐私权问题上，能够真正平衡公共利益与私人隐私利益的关键点在于视频信息的控制。对公共视频监控进行“结果控制”的正当性主要体现在以下几个方面。

（一）“结果控制”是实现视频监控安防目的的必然要求

“双重控制论”不仅要求进行结果控制，还要求过程控制。所谓过程控制即对视频监控时间、监控地点以及监控范围进行实时控制。对监控时间、地点、范围的控制，本质上是针对监控工具而言的。因此，需要考虑的是什么位置、何种时间段进行监控会侵害隐私权，何种范围的监控会侵害隐私权。过程监控的弊端显而易见，过程监控将导致公权力机关无法获取必要安防信息。过程监控只看到视频探头这些“监控工具”，却没有看到在探头后方控制视频信息的“人”。“双重控制论”既强调过程控制也强调结果控制，既关注了视频探头这些“监控工具”，又关注了监控工具后面的控制视频信息的“人”。然而，必须明确的事实是，侵害公民隐私权的不是监控工具，而是控制监控信息的人。因此，对视频“监控工具”进行“过程监控”并非明智之举。过程监控的实质是限制公权力机关对安防信息的获取，是对公共视频监控的否定。“结果控制”则是在完全保证公权力机关充分获取安防信息的基础上，对视频监控信息的控制；是在保证视频监控安防功能的基础上，保障公民隐私信息的安全。

学者认为，为保护公民隐私，应当对公共视频监控位置与监控强度进行严格控制。就四川高速公路超速监控器监控到的“摸胸事件”，学者质疑监控器设备监控强度太大，拍摄位置不对，不应该从机动车前方拍摄而应该从后方拍摄。②杨立新：《“速度与激情”事件引发的民法思考》，载《河北法学》2012年第2期，第15页。笔者认为，这是过程控制论，过程控制论无法实现公共视频监控目的。因为应该安装的位置和应有的安装强度没有达到，即无法获取需要获取的视频信息。如从机动车后方拍摄，即无法获取肇事车辆的全部信息以及犯罪嫌疑人的肖像。质疑视频监控的强度最终结果是取消公共视频监控，这显然与保护公共安全利益的需要相悖。

（二） “结果控制”是隐私权保护的关键

公共视频监控与隐私权的冲突，起因于人们在公共场所暴露自己的隐私信息而监控工具获取了这些隐私信息。对于暴露隐私信息的人们而言，监控工具获取了这些隐私信息不是他们真正担心的，真正让他们不安的是这些隐私信息泄露给不特定的多数人。正如张新宝教授认为，也许最重大的侵害还不是观察和摄像本身，而是对于观察到的信息的不当利用如披露、公开和用于商业目的等。①张新宝著：《隐私权的法律保护》，群众出版社2004年版，第270页。2003年魏某诉上海复兴高级中学组织全校师生收看摄像专题片——《校园不文明现象》，其中有约一分钟的画面是学生魏某和任某在教室里的接吻行为。②胡建淼、岑剑梅：《公共摄像监控与公民隐私权保护》，载《法学》2008年第6期，第99页。该案中，让魏某和任某受到伤害的，不是教室的监控拍摄行为，而是学校将他们接吻的隐私信息公之于众的行为。事发之前，这对情侣不会认为教室装一个摄像头会对他们的隐私有多大的侵害。但是，当学校组织师生观看他们接吻的录像时，其隐私信息被披露、公开而被侵害。显然，作为理性人，在明知存在视频监控的情况，他们要求视频监控不获取他们的隐私信息是不合理的，然而，他们却有充分的权利要求获取者不得非法扩散、传播、公开和利用隐私信息。换言之，公共视频监控与隐私权的冲突，实际上是公共视频监控信息的使用与隐私权的保护之间的冲突。要保护好隐私权只需要保证公共视频监控信息的正常使用即可，即控制监控结果即可。

（三）“结果控制”能够实现公共安全利益与个人隐私权益的平衡

公共视频监控拥有观察、录像、跟踪、辨识等功能。为了国家安全、社会稳定，为实现预防和打击违法犯罪的需要，公共视频监控不仅十分重要而且非常必要。尤其是在信息技术快速发展的现代社会，犯罪手段和犯罪类型逐渐高科技化。另一方面，隐私权的保护也不容忽视。

值得注意的是，隐私权具有“可克减性”。所谓“可克减性”是指为维护公共利益可以对公民隐私权进行一定限制。在公共视频监控与隐私权保护产生矛盾时，隐私权保护将受到一定限制。正如学者所言：当个人隐私与公共利益发生冲突时，往往优先保护公共利益。③张新宝著：《隐私权的法律保护》，群众出版社2004年版，第16页。公共利益自其产生时起就拥有了高于纯粹个人利益的优势和一定的优先性。④梁红：《公共视频监控与公民隐私权的冲突原因分析》，载《山西高等学校社会科学学报》2011年第7期，第74页。公民固然享有隐私权，但对公民隐私的保护不是不受空间限制的。从字面理解，隐私是个人不愿公开的私事或秘密。在公共场所展示个人私事或秘密本身就不具有“隐”的属性，纵然该私事或秘密是他不想公开、不愿他人知道的信息。换言之，在公共场所泄露自己隐私，隐私权人有不可推卸的责任。同时，公权力在该公共场所进行视频监控而获得上述隐私信息，就有了正当性的空间。由此可见，公权力在公共场所进行视频监控而获得了个人隐私信息有其正当性，不能因为隐私权人在公共场所中行为不当性而限制为实现公共安全而进行的视频监控。易言之，对公共视频监控不能进行监控过程控制。

当然，具有获得隐私信息的正当性，不等于具有公开或使用隐私信息的正当性。如果说上述获得隐私信息是无意之举，那么公开或使用隐私信息则是有意行为。由此，公开或使用隐私信息即具有了侵权性质。换言之，理应对公共视频监控进行监控的“结果控制”。结果控制能够充分实现公权力与私权利的平衡。事实上，只要对视频监控获得的信息进行严格控制，不被随意的披露、使用、公开，人们在公共场所中的隐私就能够获得良好的保护。

概而言之，“结果控制”不对视频监控区域、视频安装强度等进行限制，充分保障了公权力对公共视频监控的需要，而对监控单位监控到的信息进行从严控制，足以实现对公民隐私权的保护。“结果控制”在保证了社会安全、秩序的基础上又兼顾到了公民的隐私权。

（四）“结果控制”是实现法律秩序价值的必然选择

视频监控追求的是法律的秩序价值，而隐私权追求的是法律上的自由价值。公共视频监控与隐私权保护的冲突，实际是秩序价值与自由价值的冲突。众所周知，法律价值位阶是为了解决价值冲突的产物。一般而言，在法律价值位阶中秩序价值的位阶高于自由价值。这是因为在没有秩序价值的社会中，也妄谈自由价值。“双重控制论”或者“过程控制论”过度地侧重了自由，忽视了因自由而对秩序破坏。“结果控制”则是充分保障秩序价值的前提下，考量对自由价值的维护，确保了秩序价值与自由价值冲突下的法律价值位阶。

三、公共视频监控“结果控制”的法律规制建议

作为公权力运作而呈现的公共场所图像监视，其良善运转需纳入法治框架，即用法律来规范公共场所图像监视行为。①刘建军：《论公共场所图像监视与公民权利保护——一个框架性说明》，载《政法论丛》2011年第1期，第93页。目前我国还没有关于公共视频监控的相关法律法规。自2006年12月15日通过《北京市公共安全视频图像信息公共管理系统办法》以来，目前已颁布地方政府规章的有北京、吉林、重庆、湖北、广东、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区等省级行政单位，另有青岛、大同、太原、长沙、南京等市级行政单位。就隐私权保护而言，这些规章即遵从了过程控制也遵从了结果控制，其弊端如前文所述，自不待言。那么，如何对公共视频监控进行结果控制呢？笔者认为，要想保证监控信息得到合理利用与控制除需进行全国性的统一立法外，还需在统一立法时明确以下内容以实现“结果控制”的目标。

（一）明确公共场所的内涵

理论上，鉴于公共视频监控的重要性，尤其是预防和打击违法犯罪的作用，公共视频监控应当尽可能多地进行，不论时间和空间。但是，公共视频监控必须止步于非公共场所，即个人场所。我国大多数地方规章都采取“列举加兜底条款”的方式禁止某些区域安装视频监控，所谓兜底条款即“其他涉及个人隐私的场所和区域”。本质上，这些规章都是“双重控制论”的反映，不足取。“其他涉及个人隐私的场所和区域”更可能导致在所有地点均不能进行监控，因为所有场所均可能涉及个人隐私问题。

“结果控制论”只需要明确何为公共场所、何为个人场所。所谓个人场所，应当是进行相关活动以暴露个人隐私信息为必要的区域。如在商家提供的更衣室、化妆间、哺乳室进行更衣、化妆、哺乳等活动是以暴露隐私信息为必要条件，否则难以进行相关活动。因此，商家提供的更衣室、化妆间、哺乳室也均属个人场所。同理，公共厕所、公共浴室属于个人场所。但并不是公共厕所、公共浴室的任何位置都是个人场所，如公共厕所、公共浴室的门口，浴房或厕位有单独封闭区域的公共浴室或公共厕所的走道均不属公共场所。同理，集体宿舍、公寓房间、宾馆住宿用的房间，也因为在功能使用上以暴露个人隐私信息为必要，均属于个人场所；而集体宿舍、公寓、宾馆里的走道均属公共场所。概括而言，公共视频监控的“公共场所”不宜作限制解释，而应通过限缩“个人场所”来扩大“公共场所”的内涵。将“个人场所”限于进行相关活动以暴露个人隐私信息为必要的区域，既能够实现公共视频监控的目的又能够保护公民隐私权益。

（二）严格规范监控责任主体

对公共视频监控进行“结果控制”，除要求明确公共场所范围之外，还需明确公共视频监控的责任主体，以防侵权责任出现时当事人相互推诿。

1．明确公共视频监控的责任主体。对公共视频监控进行规制的目的是保护公民隐私权。要保护公民隐私免受公共视频监控的侵害，首先需要明确公共视频监控的责任主体。一般而言，公共视频监控的责任主体是安装主体。因此，立法时应该明确相关公共视频监控的责任主体即安装主体，如为了学校管理而安装监控的学校、为交通秩序管理的交管部门等，只要在公共场所安装视频监控的单位就是责任主体。明确了责任主体才能敦促这些责任主体在利用公共视频监控信息时切实保护好公民隐私权。一旦公民隐私信息被侵害，根据视频信息可以很快找到相应的责任主体。

2．保证责任主体监控人员的职业素养。所谓监控人员即负责处理公共视频监控所获得的监控信息的人员。负责处理监控信息的人员除了警察之外，其次就应当是责任主体的保安人员。一方面警察和保安的职能就是安防，监控在他们的职能范围之内；另一方面警察和保安经过专业的技能培训，掌握着专业的知识技能，具备着良好的职业道德素质。警察自不待言，而保安则需要明确只能是保安公司的保安或者持有保安上岗证的人员。这不仅是公共视频监控安防的需要，也是公民隐私权保护的需要。没有经过严格培训、没有相应上岗证的社会人员难以确保公共视频监控安防目的的实现，更无法确保不滥用监控信息。因此，只有警察和符合《保安服务管理条例》规定资格的保安，才能更好地保障监控安防目的的实现和公民隐私的安全。

（三）严格规范监控信息的使用管理

完善监控信息管理制度是公民隐私权免受公共视频监控侵害的关键措施。因此，需要对监控信息的使用、保存、保密、销毁程序作出详细的规定。

首先是使用监控信息的条件。监控信息的使用主体原则上只限于公安机关、国家安全机关等以及监控安装单位。我国台湾地区“警察职权行使法”第17条规定：“警察对于依本法规定所搜集资料之利用，应于法令职掌之必要范围内为之、并须与搜集之特定目的相符。但法律有特别规定者，不在此限”。①转引自李晓明：《论公共视频监控系统对公民隐私权的影响》，载《法学杂志》2010年第11期，第28页。对于其他单位调取监控信息则应考量利益相关性、隐私权保护以及使用目的等因素。与监控信息无利害关系的非利益相关者不得调取、复制涉及他人隐私或单位秘密的监控信息。利益相关者调取、复制监控信息时，需提供身份证明文件、填写情况登记表、明确信息使用目的、签署保密协议。从上述程序上规制监控信息的调取与使用，可以有效防止监控信息被滥用。

其次是监控信息的保密。公民隐私权被侵害实质是公民隐私信息被公开，防止公共视频监控信息被公开就显得十分重要。责任主体对公共视频监控信息的保密对于隐私权保护而言就是关键因素。因此，应严格规范监控信息的保密工作，建立监控信息保密制度及相应责任制度，要求监控人员严格遵守监控行为准则和保密条例等。任何非监控人员非因正当理由并经正当程序不得接触监控信息。监控人员非因正当理由并经正当程序不得复制、传播监控信息。

最后是监控信息的保存与销毁。时间上，我国大多数地方规章规定信息资料的有效存储期不少于一定期限。如《重庆市社会公共安全视频图像信息系统管理办法》第19条规定信息资料的有效存储期一般不少于30日；涉及公共安全的重要信息资料交由公安机关储存，有效存储期不少于2年。一般来说公共安全信息的保存的时间要长些，有利于在维护公共安全信息时能及时调用。但是，我国地方规章对于监控信息的销毁没有规定。《德国联邦个人资料保护法》第6条第5项规定：“该资料为达成目的已无必要，或继续储存违反当事人值得保护之利益时，应立即删除”。①转引自李震山：《从公共场所或公众得出入场所普设监视录音器论个人资料之保护》，载《东吴大学法律学报》2004年第2期，第11页。笔者认为，应当借鉴德国的这一做法，明确我国监控信息的销毁制度，防止无保存意义的监控信息侵害公民隐私权的可能。

（四）明确规定相应的法律责任

法律是权利和义务的体现，义务的违反必须体现为法律责任，法律才能产生其预期效果。简言之，没有责任即没有义务，没有责任即没有权利。只有具有法律强制力的法律责任才能真正保护好人们的权利，因此需要明确侵害隐私权的法律责任。获取监控信息的是责任主体的监控工具，监控信息最终被泄露、公开而侵害公民隐私权益，监控安装主体即责任主体就是直接责任人。导致监控信息最终被泄露、公开的具体人员是责任主体里掌握监控信息的警员或保安，他们有着不可推卸的责任。侵害隐私权的法律责任不仅仅是民事责任，更应当包括行政责任。就民事责任而言，不仅应当有赔礼道歉、赔偿损害等责任方式，还应当辅以精神损害赔偿。就行政责任而言，理应对责任主体包括责任主体的主要负责人以及监控直接责任人员给予相应处罚。只有从严把控，才能真正实现对公民隐私权的保障，才能最终实现公共视频监控对社会安全的保障。

四、结束语

公共视频监控不可或缺，但公民隐私权也亟待保护，二者不可偏废。要实现公共安全利益与个人隐私利益的平衡，必须清楚地看到公共视频监控侵害公民隐私的实质并不在于监控本身，而在于掌握监控信息的人。对公共视频监控过程进行控制（包括对过程与结果双重控制）最终导致的是公共视频监控目的的落空。公共视频监控目的要求对视频监控只能采取“结果控制”方式，而且“结果控制”是实现隐私权保护的关键，能够最终实现公共安全利益与个人隐私权益的平衡，实现法律秩序价值。在对公共视频监控进行结果控制的法律规制中，应当将“非公共场所”限于进行相关活动以暴露个人隐私信息为必要的区域，并严格规范监控责任主体、监控信息的使用以及明确相应法律责任。

D922.14;D923

A

1674-8557（2015）04-0054-07

2015-08-17

刘清生（1972- ），男，江西吉安人，福州大学法学院副教授。陈伟（1991- ），男，江西九江人，福州大学法学院2014级民商法专业硕士研究生。

陈 驰）