“无缝隙政府”视域下海关公共服务改革的路径选择

刘雪松

“无缝隙政府”视域下海关公共服务改革的路径选择

刘雪松*

中国海关的全面深化改革是一项整体协同的系统工程，建立满足“五位一体”布局需求的治理体系，提升适应公共管理善治目标的治理能力，是海关全面深化改革的核心课题。本文借鉴“无缝隙政府”的理论和方法，将公共服务领域作为推进海关治理体系和治理能力现代化的关键点和突破口，针对当前海关公共服务面临的现实困境，从重塑职能导向、构建自我管理团队、再造服务流程、优化资源配置等方面，寻求海关公共服务改革的可行路径，希望能对海关全面深化改革的系统工程贡献砖瓦之力。

无缝隙政府;海关公共服务;改革路径

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”纳入全面深化改革的总目标。笔者认为，要推进海关治理体系和治理能力现代化，应在海关改革的总框架内，选取与公共利益关系最紧密、与公众需求联系最直接的重点领域，通过治理观念的转变和治理方式的创新，努力寻求关键点上的突破，为海关改革的系统推进摸索有效的路径和方法。海关的公共服务直线对接公众的利益和诉求，直接体现海关治理的能力和成效，正是海关治理的关键点和深化改革的突破口。面对复杂多变的发展环境和日益多元的公众需求，海关的公共服务暴露出角色失位、效能滞后、流程脱节、资源断档等一系列问题。如何通过深化改革系统性地解决这些问题，是海关治理体系和治理能力现代化面临的重大课题。兴起于上世纪末的“无缝隙政府”理论，为解决政府部门公共服务困境提出了全新的理念，为打造无缝隙的公共服务给出了完整的再造指南，对海关公共服务改革有重要的参考借鉴价值。

一、“无缝隙政府”理论解决公共服务困境的理念和方法

20世纪80年代以来，西方公共管理学界和欧美政府针对现代科层官僚制“组织体系庞杂、运行模式僵化、公共服务效率低下”等沉疴顽疾，吸收借鉴工商管理的成功经验，强调市场、效率、分权、竞争等原则，开展了大刀阔斧的改革，掀起声势浩大的新公共管理运动。从英国撒切尔政府推行的“市场(民营)化改革”，到美国克林顿政府主导的“重塑(企业家精神)政府”，新公共管理的理念和方法取得显著成效。20世纪90年代，美国知名管理学家拉塞尔·林登对新公共管理理论进行了更加深入细致的探索，提出“无缝隙政府”理论，围绕公共部门的组织变革和服务流程再造，进行了系统的原理阐述和完整的方案推介，被视为再造政府公共服务的必读指南。“无缝隙政府”的理论主张集中体现在三个层面的治理导向上：

(一)顾客导向——围绕公众需求重塑无缝隙政府的职能定位

拉塞尔·林登认为，在信息化、全球化和高度竞争化的时代，政府和其他公共组织正在面临着一场“静悄悄的革命”——由生产者社会向顾客社会转变。在这种社会背景下，“组织规模和服务职能的扩张与日益递增的顾客需求之间，组织努力与顾客期望之间，始终存在着差距，出现了顾客对官僚机构‘信心落差’的危机;应当用无缝隙政府和其他无缝隙组织来扬弃和再造官僚机构，与顾客保持密切的、直接的联系，为顾客提供他们所需要的个性化选择、多样性与参与。”①［美］拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2014年版，译者序，第2页。这种强烈的“顾客导向”在公共行政中表现为“努力提升公共产品和服务的价值;以无缝隙的方式追求零顾客成本;强化政府内部顾客也是‘上帝’的观念;驾驭与顾客之间的交流与沟通”，②同注①，译者序，第4—5页。要求政府在公共服务改革中围绕最直接的顾客——公众的需求重塑自身职能定位，以实现无缝隙服务的管理目标。

(二)竞争导向——围绕服务效能简化政府职能下放管理职权

“无缝隙政府再造政府部门机能，不仅仅是简单的机构精简和人员重组的问题，还需要改变官僚体制的独占性……以竞争为导向，引进公共服务的市场竞争机制，转变‘政府是不可替代的实体’这一根深蒂固的有害观念，允许和鼓励民间参与和提供公共服务……采取分权的组织结构，运用企业部门的管理技术和管理工具，以此促进政府改善管理，提高政府的绩效和公共服务的品质，成为效率导向、永续革新的公共组织。”③同注①，译者序，第6页。“无缝隙政府”理论所强调的竞争导向，与我国政府改革所倡导的简政放权思路是一致的：要提升公共服务的效能，必须将不该政府插手的职权剥离，交由社会和市场提供多元竞争的公共服务;而政府内部的管理权限，也应该围绕公众需求和效率优先的原则，充分地下放到服务公众的第一线。

(三)结果导向——围绕服务结果重组无缝隙的跨职能团队，实施自下而上的服务流程再造

无缝隙政府理论认为：“层级节制的政府官僚部门在职能专化的情况下，无法有效发挥整合作用;习惯于从部门和职能的角度考虑问题，对自己的角色和对整个机构可以发挥哪些更大的作用以及对什么样的结果负有责任所知甚少，更无法控制自己工作的结果，以致整体绩效不彰;无缝隙政府以结果为导向，通过顾客和过程，强调积极的目标、具体的结果与产出;围绕结果运作，通才取代专才;处于同一工作进程中的人而不是执行同样职能的人一起共事，改变传统的组织结构中过于强化部门之间领域和界限的弊端;建立扁平化的组织结构，面向整个过程和整体利益，让每一个人都直接面对顾客同时开展工作，为顾客提供方便、快捷、高质量的公共服务。”④［美］拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2014年版，译者序，第6-7页。这种强烈的结果导向，需要公共部门围绕结果重组跨职能、无缝隙的自我管理团队;同时，直接对接公众的需求，实施自下而上的服务流程再造。

总而言之，“无缝隙政府”理论以顾客、竞争和结果为导向，通过以满足公众需求为目标的组织变革和流程再造，使政府的公共服务和产品提供能够在任何时间和地点无缝隙地“为民服务”。

二、当前形势下海关公共服务的现实问题和原因分析

21世纪以来，经济全球化和贸易便利化浪潮席卷全球，政府部门的公共服务日益成为各国公共管理和政府改革的核心领域。在我国，公共服务领域更是党和政府联系服务群众的“最后一公里”，其改革进程关系社会民生，改革效果备受公众关注。中国海关肩负国家进出境监督管理职能，是政府公共服务和公共产品的重要提供者。随着经济社会的发展，对外交往的深度和广度不断拓展，各类进出境活动日趋频繁，海关的公共服务在新形势下存在角色失位、效能滞后、流程脱节、资源断档等问题，有必要在治理导向和治理方式的层面进行深层次、根源性的原因分析。

(一)职能定位不适应经济社会发展要求——摇摆失衡的职责导向阻碍职能实现方式的转变

关于海关的职能定位，通常有两个层面的理解：一是突出法律层面的“把关”职责，涵盖《海关法》所规定的监管、征税、缉私、统计等四大职能，属于法定的显性职能;二是突出政策层面的“服务”功能，指向海关工作方针所明确的“服务经济、促进发展”，属于政策性的隐性职能。把关与服务，原本是海关职能定位的一体两面，并无轻重主次之分，但在海关的管理实践中始终存在左右摇摆、内外失衡的问题：一是将“把关”和“服务”人为地切割甚至对立。片面强调“把关基础上的服务”、“寓服务于把关之中”，出现把关优先的定位偏差，导致海关公共服务的内源动力不足。二是偏重四大传统职能。维护贸易安全与便利化、促进新型贸易业态发展、反恐维稳、知识产权边境保护、环境保护、口岸规划管理等新兴职能相对弱化，导致海关公共服务的范围受限，与经济社会的发展要求脱节。三是重实体对象的监管、轻主体对象的服务。偏向对货物、物品、运输工具等“物”化实体的监督管理，对进出境活动中“人”的因素照顾不周，不能满足公众多元化的利益需求和平等参与的价值追求。为适应全面深化改革的大环境，海关的职能实现方式应朝着全面、均衡、协调的方向转变。但是摇摆失衡的职责导向，却导致海关公共服务在职能定位上的偏差，严重阻碍职能实现方式的转变。

(二)总体效能与公众期望值有落差——层级节制的管理导向制约服务效率和质量的提升

人类社会在21世纪全面迈入信息网络时代，时间和空间的距离大幅缩减，对公共服务的效率和质量提出更高的要求。总体而言，公众对海关工作的期望集中体现在“快捷”、“便利”两个关键词上，当前海关公共服务的总体效能与公众的期望值还有一定的落差，主要表现在三个方面：一是分段式作业的业务流程制约通关速度。海关的进出境监管大体沿袭“申报—审核—查验—征税—放行”的分段流程，尽管区域通关、分类通关、无纸化申报等作业制度改革，大幅提升了各分段环节的效率，但在很大程度上却被多流程的累积效应所消减。二是纵横林立的机构壁垒妨碍整体协同。出于业务分工和精细化管理的需要，海关内部横向的平列层级较多，纵向的同构复制严重，不同的职责边界和利益诉求，极大地增加了整体协同的难度。三是交叉重叠的内部监控梗塞通关便利。风险防控是当前海关内部管理的中心环节，由此构筑了一个“渗透全流程、覆盖各节点、横向节制、纵向监督”的内控网络，交叉和重叠纵然可以防止风险点的遗漏，却因重复消耗和过度掣肘，对外部公共服务带来消极的影响。层级节制的管理导向是官僚科层组织的重要特征，也带来效率低下等突出问题，历来都是政府改革的重要靶标，单纯依靠机构简并和职能调整并非根治的良方，需要在管理方式上寻求突破性的变革。

(三)改革进程陷入外部倒逼的被动局面——自上而下的任务导向导致服务流程的逆化

近年来，许多涉及海关公共服务的改革项目和改革措施，都感受到外部倒逼的强大压力。例如，“Pad征税事件”引发的争论，成为行邮监管标准动态调整的直接诱因;个人跨境网购暴发增长乱象丛生，促使海关将跨境贸易电子商务试点提上日程;京津冀、长三角、珠三角等区域经济一体化的迫切需求，要求海关加快通关一体化改革进程。这些改革大都体现出三个方向性的特点：一是基于职责目标的内生化改革，主要针对某一领域的监督管理职能进行优化调整，推动海关更好地履职尽责。二是基于问题纠治的后发式改革，改革的动因主要是海关内部管理问题的爆发和外部负效应的释放。三是单向传导的闭合式改革。改革流程主要通过自上而下的部署，按照管理层级和业务条块逐层推进。任务导向的改革目标，并不能很好地舒缓由外部需求引发的改革压力;后发纠治式的改革动因，导致海关的公共服务疲于应付层出不穷的问题，始终处于“慢半拍”的被动局面;自上而下单向传导的改革流程，也和自下而上多元释放的外部压力形成逆差，不能无缝对接公众的迫切需求。

(四)资源配置无法匹配业务增长和改革需求——条块分隔的官僚导向导致资源配置的僵化分散

随着经济社会的持续发展，海关的主要业务长期保持快速增长的态势，公众对海关监管和服务的改革要求也相应增多。目前，海关的资源配置还不能很好地匹配不断攀升的业务量和改革要求：一是人力资源配置不科学。出于监督管理的工作需要，海关的主要业务有着精细化的专业分工，各业务门类划分细致、自成体系，长期以来导致了“重专才、轻通才”的人才培养机制，数量庞大的专业类人才被高度地网格化、标签化，很难最大限度地实现人力资源的科学调配。二是管理资源分布不均衡。海关总署、直属海关、隶属海关三个层级的管理资源，呈典型的“纺锤型”分布，中间层级的平行机构众多，条块之间的统筹协调任务繁重，在资金、设备和工作投入上耗费大量的管理资源，而业务一线的资源却相对不足。三是技术资源整合不到位。各业务条块和职能体系的信息化系统过多过杂，兼容性不够;内部的信息共享不充分、与外部信息平台的拓展对接不畅通。这种按照科层条块分离切割的资源配置模式，具有明显的官僚制导向，存在体系僵化、效能分散的弊端，难以形成一个整体协同、高效对外的海关公共服务系统。

三、海关推进无缝隙公共服务改革的适应性分析

“无缝隙政府”理论为破解海关公共服务的困境提供了针对性极强的改革良方，但在推进海关公共服务改革时，要注意避免新公共管理在实践中暴露的偏差和缺陷：“过分强调效率、市场、分权和竞争，引发不平等、公共价值缺失、功能碎片化等问题。”⑤陈水生：《新公共管理的终结与数字时代治理的兴起》，《理论导刊》2009年第4期。我们在学习借鉴“无缝隙政府”理论时，不能生硬的照搬套用拉塞尔·林登的理论和方法，因为纯粹的“顾客导向”不能完全兼顾公民社会的公共利益，难以满足网络社会的多元需求;同时简单的“竞争导向”也容易导致公共部门内部的争斗和无序;而“结果导向”所关注的结果，并不局限于某一特定群体的顾客需求，而应指向更为广阔的公众利益切合点。政府公共部门在推进无缝隙治理的过程中，应更加强调改革的整体协同和多元参与，同时注重发挥信息技术和信息系统的整合效能，实现无缝隙的网络化治理。同时，还应充分考虑海关的机构特点和工作优势，对海关公共服务改革是否适用无缝隙治理进行适应性分析。

(一)“无缝隙政府”的治理理念与海关深化改革的方向高度吻合

拉塞尔·林登认为：“无缝隙组织可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容;无缝隙政府服务的趋向至少表现在三个方面：政府机构内部‘柏林墙’的倒塌、政府机构和他们的顾客和供应商之间同盟关系的发展、在为顾客提供服务时对速度的强调;以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。”⑥［美］拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2014年版，第6页。同时，“无缝隙政府”理论的着力点在于组织体系的整体性变革和公共服务的流程再造。当前海关全面深化改革也秉持“坚持问题导向，以简政放权为总抓手，以区域通关一体化为突破口，以流程再造为重点，突出系统性、整体性、协同性”⑦海关总署政策研究室：《海关深化改革初步思路》(征求意见稿)2014年，第1页。的总目标，二者在理念和方向上是一致的。

(二)海关系统相对扁平化的垂直管理模式有助于无缝隙的流程再造

为打破政府机构内部的“柏林墙”，“无缝隙政府”理论特别强调组织体系的“扁平化”，通过减少管理层级、淡化职能分工，真正实现“纵向到底、横向到边”的无缝隙流程再造。与我国大多数政府部门相比，海关系统的三级垂直管理体制不受行政区划的限制，管理层级相对较少，组织关系相对简单，具有较强的政策执行力和执法统一性，“扁平化”的可塑性更高，流程再造更加灵活、便捷，这些都是实施无缝隙治理的有利条件。需要特别指出的是，拉塞尔·林登强调无缝隙的流程再造必须“从一张白纸开始”，这在很大程度上体现出对科层官僚制的彻底抛弃，但是反观新公共管理二十余年的治理实践，完全脱离传统科层体系的改革举措极易导致组织功能的“碎片化”和组织价值的“空心化”，对官僚制弊端的纠治必须在整合运行效能和保持基本科层体系之间保持平衡。

(三)高起点的海关信息化建设有助于无缝隙的网络化治理

信息化时代的来临是催生“无缝隙政府”理论的重要时代背景，拉塞尔·林登注意到“信息爆炸以及我们接触这些信息的迅捷、方便而畅通的渠道，大大增加了顾客的选择余地与权力”，⑧［美］拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2014年版，第11页。并让“曾经存在于组织内部和组织之间的壁垒现在变成了网络”;⑨［美］拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2014年版，第11页。因此，他主张公共服务效率的提升必须依靠建立在流程再造基础上的网络自动化。在21世纪初兴起的整体性治理理论更是认为：“数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、大家参与的决策方式以及电子行政运作广泛的电子化。”（10）Patrick Dunleavy：New Public Management isDead—Long Live the Digital Era Governance，Journal of Public Administration Research and Theory，2006(3)，p.7.可以说，依托数字信息平台的网络化治理是推进无缝隙公共服务的技术支撑和核心手段。在国内政府部门中，海关的信息化建设起步较早，起点较高，目前正在实施的金关二期工程将进一步提升海关的信息系统搭建能力和信息技术运用能力，也为实现无缝隙的网络化治理创造了良好的技术环境。

四、海关公共服务改革的现实路径

“无缝隙政府”理论最核心的内容是围绕顾客展开的、以过程和结果为取向的无缝隙流程再造。在这一视角之下，海关公共服务改革的主要方向，就是“围绕顾客自下而上获取需求信息并自下而上地一层一层地解决问题;在官僚制还是作为政府主要的组织结构的情况下减少层次，缩短自上而下的运作路线;组织结构和运作流程围绕顾客来设计;在更大层面上利用信息技术，将组织的层级、职能和部门全方位地打通，从而真正做到‘纵向到底’和‘横向到边’的无缝隙运作”。（11）竺乾威：《公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”》，《公共行政评论》2012年第2期。为实现这一目标，可结合海关深化改革的系统工程和简政放权、转变职能的工作实际，从以下五个方面探索可行的改革路径。

(一)以一线自我管理团队为主体，实行自下而上的海关公共服务流程再造

将公众需求作为海关公共服务的第一导向，打破“按照职责从上而下设置组织机构、根据分工分段实施业务流程”的固有模式，“用灵活机动的过程小组来取代僵化的职能部门，过程小组为实现具体的顾客结果负责。”（12）［美］拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2014年版，第197页。

1.重组一线自我管理团队

在区域通关一体化的背景下，根据进出境环节公众需求的结构和类型，在一定的监管区域内设置具有自我管理功能的一线业务团队，比如数据申报审核中心、物流监控验放中心、税费征管中心、行邮快递物品快速通关中心，特殊监管区“一站式”通关中心、企业管理综合业务中心等。这些一线团队不受原有组织体系和职责分工的限制，团队成员没有严格细致的专业和岗位划分，以整体对外的团队形式在各自的服务范围内享有充分的业务管辖和内部管理权限，以灵活机动的单线式客户服务无缝对接管理相对人在各业务环节的进出境需求。

2.实现多进程并线运行

在网络平台的有效支撑和充分的信息共享机制下，将货物物品准入、税费征收和后续监管等环节分离并行，海关一线服务的物流、数据流和税费流等不再分阶段分步实施，而是多线程同步进行。各流程之间的衔接和协调，主要通过信息系统的后台监控实施自动对碰和异常处置，管理相对人不必为流程的前后交接而等候，也不必在不同的业务现场来回奔波，多进程并行的服务流程将为进出境活动提供最大程度的快捷和便利。

3.建立自下而上的需求应对机制

各个齐头并进的一线管理团队，是海关服务管理相对人的开放性窗口，进出境活动中属于法律法规许可范围的绝大多数需求，都由一线团队直接受理和应对，无需逐级上报和多头审批，可在最短时间内满足管理相对人的进出境需求，并在充分授权的基础上最大限度地解决可能出现的问题;只有涉及违法违规和疑难争议的需求，才会经由自下而上的渠道，进入更高一级的管理层级。这种有限上传的需求应对机制，将大幅拓展海关一线窗口的服务空间，极力压缩海关内部管理的层级限制，确保公共服务核心过程的畅通，真正实现以顾客需求和服务结果为导向的流程再造。

(二)以简政放权为支点，培育多元治理、互动竞争的海关公共服务格局

在全面清权、确权的基础上，按照“管少、管精、管好”的原则，精简、下放海关的管理职权，实现海关、社会组织和管理相对人共同参与公共服务的多元治理格局。

1.纵向职权下移

厘清海关三个管理层级的事权定位，海关总署主要负责宏观层面的决策指挥和政策法规的拟定解释;直属海关主要负责区域性的运行管理和执行监督;隶属海关主要负责日常性审批和事务性操作。通过职权的逐级下移，减少服务层级和审批手续，逐步形成“金字塔形”的纵向职权分布模式，将直接接触公共服务对象的审批和管理权限尽量下放到一线业务团队，向海关公共服务的“最后一公里”注入更多的自主性和行动力。

2.横向职权归并

按照“宽线条分工、相同职能合并、相似职能删减”的原则，清理归并各职能条块的职权，尽力减少横向的职能交叉，避免同一事权多头共管，彻底改变“上面千条线、下面一根针”的职能管理模式，建立“专业分工集约化、区域功能一体化”的横向职权分工体系，从制度设计上破除不应有的部门利益壁垒，减少不必要的效能内耗，为海关公共服务提供松绑、减压的内部环境。

3.外化职权分担

引导行业协会、中介机构、专业团体等社会组织，共同承担报关企业和报关人员资质确定、进出口企业信用评价和管理等级核定、申报数据录入、结关单证签发、加工贸易单耗标准审定、海关化验鉴定、进出口商品预归类、预估价、原产地预确定、进出口企业稽查审计等公共服务职能，健全授权、监督、协调机制，明确海关和社会组织的责、权、利，打破部门和行业垄断，营造良性竞争、公平选择的公共服务环境。

(三)以深度风险管理为核心，构筑条块整合的后台支持和辅助监控体系

“无缝隙政府”视角下的海关公共服务流程再造，把政策层面相对隐性的“服务”职能前推到显性的窗口，同时把法律层面相对显性的“把关”职能后移到隐性的后台。这种前推后移的平台转换，不是为了弱化海关的“把关”职能，而是要依靠条块整合的深度风险管理，对海关公共服务提供全流程的后台支持，对海关业务实现全领域的辅助监控，确保海关有效履行进出境监督管理职责。

1.风险管理要素由“物”向“人”转变

在顾客导向和结果导向的指引下，海关公共服务的流程主要围绕管理相对人的需求进行再造，但传统的风险管理却围绕实体货物、贸易单证、申报数据等“物”的因素展开，二者的管理理念和运行模式都有明显差异。近年来，海关风险管理理念逐步向“由企及物”转变，在此基础上应将关注范围扩大到进出境活动中的企业、组织和个人这些“人”的要素，依托相对人分类管理和信用评价制度，建立完善AEO互认和风险节点防控机制，引导相对人守法自律，形成与公共服务流程并行配套的海关风险管理体系。

2.无缝对接的全流程后台支持

一线团队确保了海关公共服务核心流程的畅通和高效，但在公共服务过程中还有许多结合部需要统筹衔接，也有大量的疑难和争议需要协调解决，这些工作是一线团队无法完成的。应关注流程结合部和业务争议点，收拢专业职能部门和专家型业务人才，建立全国性或区域性的归类审价专家认定、异常单证数据处置、疑难案件审处、政策法规支持、口岸协作和边境保护协调等后台机构，为海关公共服务提供高度集成、错位监管、无缝对接的全流程后台支持。

3.跨越分工壁垒的全领域辅助监控

将海关的监控视角延伸到进出境活动的整个供应链和信息链，打破部门分工负责的限制，整合物流监管、情报分析、风险布控、统计预警监测、突发事件应急处置、后续稽查审核等监控功能，建立贯穿海关监管全领域的监控指挥系统，既可大幅度减少对一线公共服务的介入和干预，又能实现无缝隙、全覆盖的辅助监控。

(四)以信息技术为手段，搭建触点入网式的海关公共服务平台

身处数字化、信息化时代，智能科技对海关全面深化改革具有重要的引领和保障作用。在海关公共服务改革的框架中，无论是服务流程再造，还是专业后台支持和辅助监控体系，都需要信息技术和网络平台的强力支撑。海关信息化的发展趋势，是确保任意环节的单点触击，都能迅速融入到互联互通的公共服务网络，实现无时滞的信息获取、无障碍的产品提供。

1.顺应改革需求整合业务政务运行网络

根据全面深化改革的系统化需求，以金关二期工程建设为契机，对H2010、HZ201、HB2012等海关业务、政务系统进行集成和整合，推动各系统间的无缝兼容和数据交换，加载即时通讯和多媒体交互功能，为达成“全国性通关一体化、全流程通关无纸化、全过程监控可视化、跨境电子商务便利化、移动办公自动化”等目标提供有效的技术支持。

2.加快建设标准化单一对外窗口

“2005年联合国贸易便利化与电子商务中心在联合国框架内推行国际贸易单一窗口。参与国际贸易和运输的各相关方通过单一切入点提交标准化的信息和单证，只申报一次，相关标准化的数据可满足所有相关政府部门的需要。”（13）汪东虹：《没有标准化就没有海关现代化——海关顶层设计的重点领域和关键环节》，《海关研究》2013年第1期。中国海关应对接国际海关发展趋势，进一步发挥口岸管理职能，依托电子口岸平台，参照WCO全球货物统一代码(UCR)和WCO数据元模型等信息标准，加快国内口岸通关单一窗口的建设，推进口岸执法信息互换、监管互认、执法互助。现实条件下，可通过扩大“一次申报、一次查验、一次放行”的试点规模和适用范围，为单一窗口的建立寻求突破，积累经验。

3.积极推进信息资源的互联共享

2009年WCO理事会大会通过《21世纪海关战略》，其中包括“实现海关与海关、海关与公共部门、海关与商界之间系统互联和信息(执法、安全、贸易)实时、无缝、无纸化地交换;实现各国海关数据库的协调、统一、互联;推动各成员间开展情报和风险信息的共享和交换”（14）同注（13）。等内容。要实现这个长远目标，中国海关需以开放进取和主动作为的心态，充分利用门户网站、移动终端和网络新媒体，搭建友好、互动、共享的信息平台，为公众、企业和其他政府部门获取海关公共服务信息和公共服务产品提供更大便利。

(五)以整体效能为中心，优化海关资源配置模式

随着业务量和外部需求的持续增长，资源不足、配置不科学等问题，严重制约了海关公共服务的效能提升。在资源总量有限的现实状况下，应发挥顾客导向和结果导向在资源配置中的决定性作用，围绕组织体系的变革和服务流程的再造，对海关的资源配置模式进行系统性优化，克服科层体系分离切割的弊端，将分散在僵化条块内的管理资源，自下而上地整合到的服务网络中，以求人尽其才、物尽其用，切实提升海关公共服务的整体效能。

1.完善纵向递增的资源分布结构

本着“瘦上强下、重心下移”的理念，对海关总署和直属海关的内设职能机构进行精简归并，完善跨职能的一体化决策指挥体系，建立跨关区的集成化运行监督体系，优先满足隶属海关层面尤其是一线管理团队的资源需求，在人、财、物等方面予以重点倾斜。

2.培育“专家型”和“通用型”并重的人才培养使用机制

通过定期岗位交流、淡化职责分工、强化系统培训等方式，充分挖掘人力资源内生增长的潜力，在一线管理团队中加大“通用性”人才的培养，使大多数一线关警员适应不同业务环节的基本工作要求，成为可以灵活使用的“多面手”。在专业后台和辅助监控团队中，重点扶持“专家型”人才的成长，培养一批在专业领域独当一面的“支撑点”，通过少数专业人才的精细化使用，获取“小投入、大产出”的倍增收益。

3.建立分类管理、集约调配的资源使用机制

根据不同监管区域的经济发展状况和海关业务类型，实施分级分类的差别化资源配置，保障业务重点区域和改革重点领域的资源配置。配合通关一体化、通关作业无纸化等改革，对区域内的管理和技术资源进行科学评估和集约化调配，充分发挥资源配置的最大效能。

［1］韩兆柱，杨洋.新公共管理、无缝隙政府和整体性治理的范式比较［J］.学习论坛，2012 (12).

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［4］董晓林.从垂直监管到水平监控——荷兰海关监管理念和方法的转变及启示［J］.海关研究，2009(5).

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［6］娄万锁.论中国海关机构改革与能力建设［J］.海关研究，2012(3).

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(责任编辑 赵世璐)

On Paths of Reform s of Custom s Pub lic Service from the Perspective of“Seam less Government”

Liu Xuesong

Comprehensive deepening reform of China Customs is an overall coordination of system engineering to establish the governance system meeting the needs of“five-in-one”layout，improve governance capabilities to adapt to the objectives of good governance of public administration.It is a core subject of customs comprehensive deepening reform.Referring to the theory and method of“Seamless Government”，this paper regards public service as the key point and breakthrough to promote themodernization of customsgovernance system and governance ability.Based on the currentdifficulties in Customs public services，the paper explores into viable paths to Customs public service reform from the perspective of remodeling function-orientation，building self-managed teams，reengineering the service process，and optimizing the allocation of resources，so as to contribute to the comprehensive deepening reform of customs.

seam less government;Customs public service;reform path