优化司法职权配置的新举措

姜小川

(中共中央党校，北京 100091)

优化司法职权配置的新举措

姜小川

(中共中央党校，北京 100091)

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对于优化司法职权的配置做出了一系列新的部署。关于优化司法职权配置的新举措具体包括司法权的定位与配置，司法权与司法行政权的分离，巡回法庭与跨行政区划法院和检察院的设立，建立检察院提起公益诉讼制度，完善政法委员会，等等。这些新举措必将对我国进一步深化司法体制改革和建设社会主义法治国家具有重大的推动作用。

司法体制；改革；司法职权；优化配置

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，共涉及180余项改革内容，其中，为了“保证公正司法、提高司法公信力”[1],对司法进行改革的举措就占了近1/4，司法改革因此成为了《决定》中改革的重头戏①习近平总书记在关于十八届四中全会《决定》的说明中，在“关于需要说明的几个问题”部分中，共讲了10个问题，其中关于司法体制改革的就达5个之多。这些问题是：第一，党的领导和依法治国的关系；第二，全面推进依法治国的总目标；第三，健全宪法实施和监督制度；第四，完善立法体制；第五，加快建设法治政府；第六，提高司法公信力；第七，最高人民法院设立巡回法庭；第八，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院；第九，探索建立检察机关提起公益诉讼制度；第十，推进以审判为中心的诉讼制度改革。其中，后5个问题都是关于司法体制改革的。。这再一次说明，在全面推进依法治国的进程中，司法是实现社会公平正义的最后一道防线，没有司法的公正，就不会有社会持久和普遍的公正。这里，就《决定》中关于优化司法职权配置的几项新的主要举措②《决定》中关于优化司法职权配置的内容至少包括：(1)健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制；(2)推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点；(3)统一刑罚执行体制；(4)探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离；(5)最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；(6)探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院；(7)完善审级制度；(8)变立案审查制为立案登记制；(9)检察机关对于行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正；(10)探索建立检察机关提起公益诉讼制度；(11)健全司法机关内部监督制约机制；(12)落实谁办案谁负责的办案责任制；(13)纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接；(14)行政执法与刑事司法的衔接。阐述如下。

一、理性定位与配置司法权

在我国，“司法”一词，本是指古代掌管刑法或狱讼官吏的官名③如唐朝州一级掌管刑法的官名为“司法参军”，县一级掌管狱讼的官名为“司法”。，然而，在近代西方资产阶级反对封建特权和专制的革命中，司法作为与立法、行政相对应的产物而由行政中分离出来，成为一种专司审判权的国家基本职能。此种意义上的司法概念，在我国出现于清末修律年间。中华人民共和国成立至20世纪80年代中期之前，我国事实上通行的司法观念是“司法四权理论”，即司法是公安、检察、法院、司法行政四机关行使司法权的活动，可以佐证这个命题的是当时学界关于“司法”的解释[2]，以及1979年新中国第一部《刑法》第84条和1997年修订后的刑法第94条关于“司法工作人员”的说明。此后，流行的观点是“司法三权理论”，即认为司法是指公安、检察、法院三机关从事诉讼的活动[3]。20世纪90年代，“司法两权理论”出现，认为司法仅指检察、法院两机关的活动[4]。自1997年党的“十五大”至2012年党的“十八大”报告，一直将法院、检察院同视为司法机关。然而，我国宪法和法律虽然将法院与检察院相提并论，但却未冠以“司法机关”之称谓，只是明确“人民法院是国家的审判机关”、“人民检察院是国家的法律监督机关”。法律至今也没有对“司法”予以明确统一的定义，只是以“审判权”、“检察权”代之。近年来，各国通行的司法与审判实为同义语[5]的观点渐为人们所认识*所谓司法，就本质而言，应是“判断”，即在认识争端存在的前提下，依据既定的标准和规则，作出肯定或否定的判定。此意古人创造“诉讼”二字时即已有之。“诉”者，告也；“讼”者，一乃争也，二乃人言，从公也。即当事人将相互间的纠纷告于第三者——国家司法机关——由其依法进行裁断。我国古代“判官”、“推事”、“断案”等对司法官员或司法活动的称谓，实际也含有此意。而在英文中，“法官”与裁判员是同一个词——judge——都是指评判人。作为动词，judge还具有审判、评判、裁判、判断之意。不仅如此，司法还具有消极、被动、中立、终极等特点。。

司法权乃国家公权不可或缺的部分，但如同任何权力都有二重性一样，司法权也不例外。对于司法权，规训得当可以为社会带来正能量；反之，则可能给社会带来伤害。《决定》从我国现阶段的实际情况出发，提出“健全侦查权、检察权、审判权、执行权各司其职，相互配合、相互制约的体制机制”[1]。这就意味着，我国的司法机关不仅指法院，还可以包括检察院，二者是国家司法机关的主要组成部分。而且，从广义上讲，司法权除包括审判权和检察权外，还包括公安机关等所拥有的侦查权，以及司法行政机关所享有的裁判结果的执行权。

按照我国现行法律规定，侦查权、检察权、审判权分别由侦查机关、检察机关、法院行使，三机关分工负责，相互配合、相互制约。《决定》首次提出公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约。反映了新中国成立以来特别是改革开放以来司法实践的需求，体现了中国社会主义司法制度的特色。而且，将司法行政机关的纳入，有利于理顺公检法司四家的关系，也表明了执政党对于司法行政事务管理权的重视，并为行将进行的司法权与司法行政事务管理权的分离奠定了基础。

需要注意的是，《决定》在将司法行政机关的执行权纳入广义的司法权范围的同时，强调要推动以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。这不仅表明了执政党对于之前该问题不同意见的态度，也意味着要求按照司法审判中的定案标准来协调侦查和公诉行为，强化庭审的功能。切实解决司法实践中存在的办案人员对法庭审判重视不够，常常出现一些关键证据没有收集或者没有依法收集，进入庭审的案件没有达到“案件事实清楚、证据确实充分”的法定要求，使审判无法顺利进行的问题。

二、探索司法权与司法行政事务管理权的分离

1.实行审判权和执行权相分离的体制改革试点

这里的“执行权”仅是就民事和行政生效裁判的执行而言的。自1991年通过的《民事诉讼法》明确了执行依据后，各级法院开始逐步探索、实行“审执分离”模式。这些年来，法院内部设置了专门的执行机构，实行审判权与执行权相分离的机制，同时，法院还通过努力和协调，将法院原本内部的执行机构升格为二级局。

目前,我国生效民事和行政裁判的执行是由法院负责的。与此同时，法院还根据行政机关或者当事人的申请，依法对部分非诉讼事项进行强制执行。然而，一方面，司法实践表明，审执合一的模式弊大于利。审判权和执行权都归法院,即使当事人是冤枉的,由于执行者也是法院,当事人的意思很难反馈到法院。而由法院以外的执行机构负责执行,一旦发现案件存在冤假错案的可能,更易发现和纠正。另一方面，虽然近年来，法院自身已经将审判权和执行权分离，且取得了一定成效，但这种法院内部的分离并未改变法院事实上仍然是“审执合一”的整体格局，而两种不同职能由同一机关行使，就从根基上为有些公正的判决得不到执行埋下了隐患，对司法权威的影响由此而生。

理论上讲，审判权和执行权是两种不同性质的职权，前者是司法性质的权力，后者是行政性质的权力，这就使得二者在实施程序的要求上不同。两种不同性质权力的分离，可以达到“政府有义务兑现法院生效判决”的结果,执行成为政府必须完成的目标,从逻辑上看，既有利于审判权和执行权互不干扰,还有利于解决旷日持久的“执行难”问题。也正是因此，将审判权和执行权相分离,成为世界各国通行的做法，从而避免了法院既当裁判员又当运动员的情况。从客观情况看，执行难的原因固然很多，但是，法院既是审判机关又是执行机关这种体制上的弊端不能不说是主要原因，如果审判权和执行权仅从法院内部分离而不与法院彻底脱离,那么执行权不仅难以真正得到落实，也会在不同程度上，有碍于法院的公正形象和审判结果。就此意义而言，《决定》提出“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”[1]，不失为司法体制改革的重要举措。

2.统一刑罚执行体制

刑罚执行制度是我国司法制度的重要组成部分，刑罚执行体系是司法职权配置的重要内容。监狱监禁刑和社区矫正非监禁刑是我国现今刑罚执行的两种主要形式，其中，除了被判处管制、缓刑的，以及服刑期间假释或暂予监外执行的非监禁刑，由司法行政机关管理的社区矫正机构执行外，其他刑罚的执行均属于监禁刑而由不同部门执行。虽然非监禁刑的立法、制度等不及监禁刑健全，但是，监禁刑和非监禁刑相结合的刑罚执行制度在我国已基本形成。

对于监禁刑的执行，我国一直是根据刑罚的种类和刑期的长短而分别由公安、法院以及隶属于司法行政机关的监狱执行的。其中，被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯由司法行政机关管理的监狱负责执行；死刑立即执行和罚金、没收财产的判决，由法院执行；拘役以及交付执行前，余刑不足三个月的，由公安机关执行。显然，这种一事多头分管的状况不利于法治的统一，不利于统一刑罚执行标准，不利于对罪犯的教育改造。而且，刑罚执行作为对法院裁判结果的兑现，同样属于一种行政权，且是一种附属的司法行政事务，理应由司法行政机关统一执行。

《决定》明确要求“统一刑罚执行体制”，有利于消除上述弊端，也是“优化司法职权配置”的重要体现。

与上述问题相关的是，《决定》提出“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”[1]。事实上，早在2002年，党的十六大报告在首次提出“推进司法体制改革”时，就要求“改革司法机关的工作机制和人、财、物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。而时至今日，此项改革依旧“雷声大雨点稀”。这就从侧面告诉我们，此项改革因切中要害而举步维艰。对此，笔者曾就司法权与司法行政事务管理权相分离的问题进行过专门的阐述[6]，这里不再赘述。

三、最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院

1.设立巡回法庭，设立跨行政区划司法机关的目的和意义

《决定》提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”[1]这一规定的目的在于解决司法的地方化问题。

在我国，审判权和检察权作为国家的司法权，原本是一种国家的而非地方自治性质的权力。我国是单一制国家，国家权力统一由人民代表大会行使，实行国家机关职能分工的原则，法院代表国家行使审判权，检察院代表国家行使检察权。因此，除特别行政区外，只存在一个统一的国家司法系统而不存在独立的地方司法系统，设置在地方的司法机关是国家司法机关的组成部分。但从现行司法机构的产生、隶属关系看，很难将地方各级司法机关称之为“国家的”司法机关，因为很大程度上它们所代表的是地方的而非国家的利益。“我们无疑是生活在违法乱纪的汪洋大海里，地方影响对于建立法制和文明性是最严重的障碍之一，甚至是唯一的最严重的障碍。”[7]司法地方化扭曲了法院的司法伦理，以为法院、检察院就是要为地方经济的发展保驾护航，将地方的不正当利益置于了国家和法律之上，违背了司法的初衷，甚至走向了司法的反面。

改革开放以来，随着计划经济向商品经济和社会主义市场经济的转化以及行政诉讼的出现，社会矛盾增多，全国法院受理的各类案件特别是民商事案件数量不断增加，案件争议标的越来越大，跨行政区划的当事人越来越多，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手、干预案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象，不利于平等保护外地当事人合法权益，严重影响法院对跨行政区划民商事案件的依法独立公正审判。而行政诉讼受到的干扰则更多，跨行政区划案件的当事人告政府胜诉的可能性更小也更难。一些地方的行政诉讼甚至形同虚设。这种情况严重影响了法院对政府监督职能的发挥和对当事人合法权益的保障。与此同时，大量案件涌入最高法院，导致审判接访压力增大，息诉罢访难度增加，不利于最高法院发挥监督指导全国法院工作职能，不利于维护社会稳定，不利于方便当事人诉讼。

就检察机关而言，近年来在查处职务犯罪案件中，由于很多犯罪嫌疑人位高权重，关系网密，反侦查能力强，来自地方党政部门及有关领导的干扰阻力大，检察机关不得不异地管辖、异地办案。但是，由于这种方式随机性大，成本较高，缺乏规范，仍难以适应新形势下职务犯罪串案、窝案、跨行政区划等特点的需求。特别是随着交通、通信等现代化设施的发展，面对犯罪嫌疑人与外部的各种联系以及来自各方面的干扰，检察机关面临尴尬。

司法地方化的重要原因是在体制上。按照我国现行法律规定，我国现在司法区域和行政区域是重叠的，法院、检察院因此受制于地方。多年来，我国法院、检察院的人、财、物主要是由地方党委政府决定和控制的，在这种体制下,法院、检察院在行使职权时，不仅受地方党委政府管控和干预，也因此与地方有各种利益上的勾连。而且，由于中国是一个人情社会、关系社会,法院也很难避免人情案和关系案的出现。巡回法庭作为最高法院的派出机构，可直接在巡回法庭审理案件，不仅可以更快捷地审判,还可以提高当地的司法审判能力。最高法院派出巡回法庭,有利于减少人力、物力和时间的支出,对于二审、死刑复核都有好处。巡回法庭不但人、财、物不归地方管,而且由于定期巡回,跟地方的人员接触有限，难以形成熟人社会，可以有效地避免关系案、人情案。而且，这种分权的模式也更易发现和纠正冤假错案。事实上，巡回法庭的做法已为美国等国家的司法实践所证实和肯定。当然，巡回法庭审理的案件通常应该是比较重大的上诉案件。可见,巡回法庭有很强的针对性。而探索设立跨行政区划的法院和检察院的设置，实际上就是打破司法机构“地方性依附”,构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局，以此排除地方党委政府对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，使司法的公正在更大限度内成为可能。实际上，我国正在探索设立跨行政区划的知识产权法院便是这方面的一个试点。

这项改革的难度较小，只需对全国现有的70多个铁路运输法院和对应的70多个检察院略加改造、合理调配就可以实现。同时，也可以解决上述“两院”在上一轮的司法改革期间移交地方后案件越来越少，甚至无业务可做的问题。

2.困扰司法地方化的体制、机制原因

司法所以会地方化，究其原因，首先，是新中国成立以来长期按照行政区划设置司法机关的模式所致。新中国成立以来，我国地方司法机关的管理体制虽几经变化，但却一直是按行政区划设置的。虽然理论上讲，司法管辖与行政区划的一致并不意味着法院必然地方化，但这种块块划分的格局确实造成了地方党委对司法机关党组织的领导；造成了司法机关人事一直沿用地方主管、上级法院协管、各级地方司法机关的经费主要依靠同级政府的财政划拨的模式。这种体制导致司法机关在工作中不得不顾及当地利益。进而又与地方党政机关形成千丝万缕的联系。久而久之，在人们的心目中，法院俨然成为了地方权力结构的职能部门。如果说，在以前计划经济的体制下，由于全国经济一盘棋，地方利益相对淡化，司法地方化的问题尚不突出的话。那么，随着计划经济向市场经济的转化，以及财政制度实行国家和地方分税制后，中央和地方利益分化日渐明显，司法地方化与日俱增，形成了地方保护主义。虽然这种情况随着这些年司法体制改革的深化有所改观，但冰冻三尺非一日之寒，体制问题的解决也绝非一朝一夕。

其次，本地为官的状况助长了司法的地方化。由于我国尚没有法官、检察官回避本籍的规定，地方司法机关的司法官员大都是当地人。“调查显示，本地法官的数量与法院的审级呈反比，即审级层次越低，法院中本地人的比例就越高。如果说，省高院还有一小部分非本地人的话，中级法院就只有个别的非本地人，到了基层法院，则几乎是清一色的本地人了。”[8]加之经济发展的不平衡，要吸引外地人到经济落后的地区担任法官、检察官也不现实，而这反过来又促使了本地人在原籍作法官、检察官。这种状况的形成，既与我国严格的户籍管理制度限制了法官流动有关，也与我国传统的人情社会、关系社会有关。虽然这些年实行了司法机关领导的易地交流制度，但因其旨在回避，故对解决司法地方化的效果不甚明显。不仅如此，在交通、通信发达的今天，相邻地区的交流反而在一定程度上扩大或强化了司法的地方化。而且，这种一刀切的异地交流做法不利于法官、检察官职业的稳定性和职业化。

再次，产生司法机关的宪政体制设计不完善。法院、检察院是国家的审判机关、检察机关，而地方法院、检察院是由地方人大产生的。问题是地方各级人大是由当地居民选举产生的“地方国家权力机关”，而不是由全国人大委派的。因此，其只能代表本地区居民的利益，而未必能反映国家全体公民的意愿，所作决定的效力也不能等同于全国人大。与此相一致，其是否具有产生代表国家行使审判权、检察权的法院、检察院的权力在逻辑上也就成为了问题。于是，各级地方人大产生的法院、检察院便顺理成章地被理解为“地方的”而非“国家的”。此外，由于最高权力机关与地方各级权力机关之间，各级权力机关与各级法院、检察院之间，只有法律上的监督关系，没有行政上的领导关系，也使得地方各级法院、检察院完全隶属于地方各级权力机关。

为了解决司法地方化的问题，党的十八届三中全会《决定》提出，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保障国家法律统一实施”[1]。但是，这里的省以下地方法院、检察院人财物统一管理，具体是由哪个组织管理？如果由省级法院、检察院对人财物统一管理，上下级法院间的关系势必更加依附，监督与被监督的审级关系何以体现？进一步的问题是，这和从前实行的由司法行政机关负责司法行政事务是什么关系？这些问题自十八届三中全会以来一直为人们所关注。党的十八届四中全会《决定》在之前十八届三中全会决定的基础上对保障司法公正作出了更深入的部署，明确提出“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”[1]，这就对上述问题给出了答案。

值得一提的是，2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议已经审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《建立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。对此项十八届四中全会举措落实速度之快的确令人鼓舞。当然，为保障国家法律统一实施，上述举措的落实还涉及对现行宪法和法律的修改，对此还需进一步研究解决，确实做到司法改革于法有据、立法主动适应改革的需要。

四、探索建立检察院提起公益诉讼制度

公益诉讼是指对于损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的特定机关和组织向法院提起诉讼的制度。其分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两种。

对于公益诉讼，我国行政诉讼法律中尚未规定公益诉讼制度；民事公益诉讼中，目前除极个别情况外，法律也基本没有明确可以提起诉讼的主体。因此对于涉及国家和社会公共利益的违法行为，在现实生活中，一方面，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让等，由于公益的相对抽象，与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有、不能也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法。另一方面，随着经济的发展，一些因环境、生产、生活、民生等方面的问题而涉及民众切身利益的诸如环境污染、资源保护等违法行为找不到诉讼的主体，而这往往涉及的恰恰是社会最底层、最弱势群体的利益，造成的后果通常都比较严重。

应该说，上述结果的出现和问题的解决理应是国家的责任，只是因为法律缺乏谁代表老百姓去打官司的规定，而使问题的出现和解决与国家应该承担的责任相分离。《决定》提出“探索建立检察院提起公益诉讼制度”[1]，明确检察院以国家的名义对于那些损害国家和社会公共利益的违法行为提起公益诉讼，显示并承担了国家的责任，代表了广大人民群众的利益。可以断言，随着社会的不断发展，此类问题会越来越多。从这个意义上讲，明确公益诉讼提起的主体意义重大而深远。

由检察机关代表国家提起公益诉讼，首先是由检察机关是“国家的法律监督机关”的宪法定位决定的。通过行使法律监督权，维护国家和社会公共利益，保障国家法律统一正确地实施。其次，检察机关享有法律赋予的调查权乃至侦查权，相对其他组织更有利于相关证据的调取，同时也便于承担举证责任。再次，检察机关提起公益诉讼有利于促进行政机关依法行政。检察机关代表国家提起公益诉讼的目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。现在，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。

五、完善政法委员会的职能

《决定》指出：“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。政法机关党组织要建立健全重大事项向党委报告制度。加强政法机关党的建设，在法治建设中充分发挥党组织政治保障作用和党员先锋模范作用。”[1]

理论上讲，政法委作为党委领导政法工作的职能部门，既是公检法司等各方职能的协调机构，也是司法体制改革中被改革的对象。政法委在全面推进依法治国的进程中，既要加强对深化司法体制改革的领导，强化指导协调和督促检查，确保各项改革取得实效。更要把依法治国始终摆在首位，抓国家治理体系和治理能力的建设。

首先，对政法委职能提出新要求，即各级政法委要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上。实际上，该工作着力点的转移在2014年的年初就已经得以体现。2014年年初的全国政法工作会议升级为中央政法工作会议，习近平出席会议并发表重要讲话，对政法委职能提出新表述：党委政法委要善于议大事、抓大事、谋全局，把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法办事、创造执法环境。政法委职能从“协调案件”到“协调职能”转变。

其次，政法委改革倡导法治思维且不介入具体案件。习近平强调政法委要善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。政法工作必须坚持党的领导，但党委也要善于领导，要用法治的思维、法治的方式来领导司法而不是干预司法，这些思路有望在本届中央任期内成为“法律”。2013年中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，提出加强和改善党对政法工作的领导，适时研究制定党委政法委工作条例，完善党领导政法工作的体制机制。

再次，由侦查为中心向庭审为中心转变。在中央层面，十八大之后，结束了持续了10年的“政治局常委兼任中央政法委书记”的局面，改由政治局委员兼任。但总书记会直接听取汇报，实际上政法委的工作从另一个层面被加强了。过去政法委书记兼公安机关负责人，指导思想自然是以侦查为中心，即以公安为中心。对法院、检察院独立办案，形成了天然的压力，不利于检察院和法院独立行使检察权和审判权。十八大以后尤其是十八届四中全会以来，提出以庭审为中心，侦查权、检察权、审判权、执行权的分工合作互相制约的制度，从组织到程序都有很大的转变。在地方，改变了此前数年间省级政法委书记兼任公安厅(局)长之常态。除少数省份外，省级政法委书记兼任公安厅(局)长。虽然这种格局提高了公安机关话语权，有利于维稳压力缓解，有助于协调公检法关系，使处理相关案件时保持一致。但此举不符合法治精神，有碍司法的公正。2010年4月，中组部下发文件，要求省级政法委书记不兼任公安厅(局)长。在十八大前后的地方换届中，多数省份的公安厅(局)长，不再任政法委书记，转而兼任副省长或省长助理。十八大之后，这一趋势更为明显。截止到2014年9月，除个别省份外，各省级政法委书记均不再兼任公安厅(局)长。且多数省份省级政法委书记，除担任常委或副书记之外，不再有其他兼职。以减少其他因素干扰，地位相对中立。这种变化体现了政法工作和公安工作思路的转变，此前注重从结果上维护社会稳定，现在更加注重前期治理，社会综合治理的观念在加强。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民时报，2014-10-29.

[2]上海辞书出版社.法学词典[K].上海：上海辞书出版社，1984：242； 熊先觉.中国司法制度[M].北京：中国政法大学出版社，1986：6； 鲁明健.中国司法制度教程[M].北京：人民法院出版社，1991：6.

[3]陈守一，陈宏生.法学基础理论[M].北京：北京大学出版社，1981：362； 吴磊.中国司法制度[M].北京：中国人民大学出版社，1997：90.

[4]沈宗灵.法理学[M].北京：高等教育出版社，1994：344.

[5][日]伊达秋雄.刑事诉讼法讲义[M].政文堂，昭和四十三年(1968)十月十日：15.

[6]姜小川.司法体制之时弊：司法与司法行政职权合一[J].中共浙江省委党校学报，2013，(4).

[7]列宁全集:第33卷[M].北京：人民出版社，1957：327.

[8]夏勇.走向权利的时代[M].北京：中国政法大学出版社，1995：264-265.

[责任编辑：梁桂芝]

2014-12-17

姜小川(1957-)，男，辽宁锦山人，政法部教授、博士研究生导师。

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1008-8520(2015)01-0005-07