住房公积金管理体系存在的问题及对策建议——基于委托代理关系视角<br/>

住房公积金管理体系存在的问题及对策建议——基于委托代理关系视角

2015-03-27孙玥

广州大学学报（社会科学版） 2015年7期

孙玥

(南京大学政府管理学院，江苏南京 210093)

党的十八届三中全会着眼“两个一百年”目标的战略全局，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》在第四十五条“建立更加公平可持续的社会保障制度”中，与“健全符合国情的住房保障和供应体系”并行提出“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”的任务，要让住房公积金制度更加公平可持续，并在住房保障体系中发挥重要作用。目前我国住房公积金管理体系存在着缴存人、政府、管理委员会、管理中心、监管部门、受托银行等众多参与者，形成了大量的委托代理关系，导致相互制衡机制变得复杂，风险控制过程加长，管理出现问题。本文运用委托代理理论考察住房公积金管理体系中各参与者之间的委托代理关系及存在问题，并对改革完善公积金管理体系提出对策建议。

一、住房公积金制度中的委托代理关系

新制度经济学认为，根据书面或口头、明确或暗含的契约关系，一方行为人赋予另一方行为人一定的决策权和执行权使其为自己服务，并按照契约规定和服务结果支付劳务报酬，这就形成了委托代理关系。授权的一方即为委托人，被授权一方即为代理人。我国《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)明确规定，住房公积金实行强制归集并由当地住房公积金管理中心管理。这一制度安排包含了多层复杂的委托代理关系，包含众多的制度参与者:住房公积金的缴存人、代表着缴存人利益的地方政府、住房公积金管理的决策机构即管理委员会、住房公积金管理的运行机构即公积金管理中心、具体经办业务的银行以及各方面监管机构等。从本质上讲，住房公积金的最终所有者是住房公积金缴存人他们与公积金管理委员会、公积金管理中心以及监管部门之间形成各种委托代理关系。但由于住房公积金缴存人众多且行为分散，无法有效地集中行使委托权利，从而需要政府代表其利益来行使委托权利。为了能够改善城镇职工的居住条件、改变住房分配机制、建立兼顾公平效率的住房体系，政府代表缴存人行使权利是可行的。政府再根据决策、运行、监督三权分立的原则，委托相关部门行使决策、运行和监督职能，具体业务则由管理中心委托银行办理。因此，对住房公积金管理体系的分析就是对于参与者之间各种委托代理关系的梳理分析，具体委托代理关系包括:住房公积金缴存人与政府间的全权委托关系，政府与公积金管理委员会间的决策委托关系，政府与管理中心间的运行委托关系，政府与监督部门间的监督委托关系，公积金管理中心和受托银行间的业务委托关系(见图1)。

图1 住房公积金管理体系的委托代理关系

经济学中的“经济人”理论认为，每个“经济人”都追求自己的目标利益最大化，因此能否实现委托人的最大利益在实践中存在着问题。由于委托人和代理人存在着信息不对称以及在责任与激励方面的矛盾，代理人有可能背离委托人的利益而采取机会主义行为，发生道德风险和逆向选择，从而给委托人带来风险和损失。［1］因此，如何设计出有效的激励约束机制以实现对代理人行为的有效控制，是委托人在契约中必须予以明确的，这也是委托代理关系的核心问题。住房公积金缴存人和政府间的全权委托关系显著地降低了资金的运营成本，但也因为涉及多方参与者使得住房公积金缴存人需要通过政府、管理委员会管理中心监管部门和银行等多层关系才能受益，多层委托代理关系使得住房公积金运作的风险控制过程加长，公平和效率产生损耗。

二、住房公积金委托代理关系中存在的问题

(一)地方政府的多目标影响了代理人职能的行使

在整个住房公积金委托代理关系中，这一委托代理关系是起点。它的一端是缴存人，另一端就是地方政府，需要在法律法规中明确规定双方具有的责任权利、各自目标、委托形式、奖惩机制等详细内容，以保证这一委托代理关系符合委托人意志并公平有效地执行。这一委托代理关系作为所有委托代理关系的起点，具有引导方向的作用，对其他委托代理关系的公平有效性起到决定性作用。

住房公积金根据《条例》规定实行属地化管理。地方政府的工作具有多目标性［2］，其对公积金的决策受到各方面因素影响。例如，当地方政府需要通过住房公积金制度体现其履行住房保障职责时，就会颁布政策使其向中低收入人群扩面，同时取消种种限制，向中低收入人群发放贷款;当地方政府为了规避中低收入人群的还贷风险时，就会限制低收入人群使用公积金，将政策性住房金融制度扭曲成了商业利益为主导的制度，损害公积金制度的公平效率;当地方政府需要招商引资时，对外资企业不建立公积金制度就会采取默许态度，这给公积金管理中心的归集扩面带来困难;当地方政府需要公积金支持房地产市场时，就会放松住房公积金贷款的额度和使用次数，地方政府此时以经济增长目标为重而并未行使公积金的代理人职责。契约规定被代理人(地方政府)自行破坏，所有条款承诺和约束激励机制均被宣告无效。根据委托代理理论，只有委托人占据主动地位才能保证委托代理的效率，但在这一委托代理关系中占据强势地位的是代理人(地方政府)，而居于劣势地位的是委托人(缴存人)，委托人无法通过有效方式充分实现其意志，更无法控制代理人的决策方向。

(二)管理中心的运行没有明确的目标导向、激励机制和风险分担机制

《条例》规定住房公积金管理中心实行属地化管理，地方政府委托公积金管理中心对资金具体管理然而条例中没有对该制度进行政策定位对管理中心也缺乏明确的考核目标。当委托人和代理人通过法律约定各自的责权时，如果委托人没有明确的目标导向，将会导致委托代理关系流于形式而缺乏实质的可操作性。地方政府主要从发放多少贷款、支持多少购房、上缴多少廉租房建设补充资金等经济的贡献角度对公积金管理中心进行考核，至于贷款发放给哪类人群、支持购买哪类住房，地方政府并不关心。而住房公积金管理中心针对含糊的政策规定只能自己进行摸索，在一定程度上影响了政策的执行力，同时也给管理中心的违规行为留下空间。住房公积金的管理采用传统计划体制下的行政管理方式，部分管理中心还隶属于房改办、建设局。当公积金规模逐步扩大时，寻租、决策失误等种种由不规范的行政管理导致的市场失灵现象就会层出不穷，使得住房公积金的运行管理陷入低效能的境地，和住房公积金制度建立的初衷渐行渐远。

同时，政府作为委托人对公积金管理中心缺乏明确的激励机制和风险控制机制。《条例》规定，“住房公积金管理中心的管理费用标准，由省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门按照略高于国家规定的事业单位费用标准制定”。这一规定无疑是一个负向激励信号:即任何程度的工作付出得到的报酬都不变。委托代理理论指出，代理人的最大效用来自于双方均可观察到的代理人的行为、环境因素及最终产出。代理人作为理性的“经济人”，如果能够获得稳定的、略高于一般劳动报酬的收入，就会接受该项工作而只付出最低水平的劳动。这成为部分公积金管理中运行效率低下的一个重要原因。实际工作中，虽然有考核指标，但很多指标设计不合理且对代理人绩效激励不足，导致代理人的不作为。［3］

委托人与代理人之间风险分担也存在矛盾。《条例》将住房公积金贷款的风险指定由住房公积金管理中心来承担。关于风险为何要由管理中心承担以及如何承担等问题值得讨论。按照委托代理理论，住房公积金管理中心作为资金的代理人，受到激励约束机制的管理，按契约接受委托为公积金缴存人进行资产管理并获取相应的报酬。公积金运行的风险应由委托人自行承担。即使在契约规定的激励约束机制中明确了风险分担的比例，大部分风险仍需由公积金缴存人承担，否则委托代理关系将发生实质性的变化。

三公积金管理委员会决策的民主性合理性、权威性受到质疑

住房公积金管理委员会受政府委托行使公积金政策的决策权，和公积金管理中心是决策和执行的关系，理论上其具有重要地位。管理委员会作为公积金政策的决策部门，其工作职责和目标是将国家公积金政策和当地的经济发展实际相结合，制定住房公积金的地方法规，确定具体的管理办法、缴存基数和比例等，并且对住房公积金及其增值收益的使用计划、预算决算、执行情况等进行严格的审批。

由于住房公积金管理委员会对公积金及其增值收益有着重要的决策权，对其构成成员的要求也必须科学严格。《条例》规定管委会的成员必须“人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3、工会代表和职工代表占1/3、单位代表占1/3”，既要有对政治、经济、政策和金融知识非常了解的专业人士，也需要有对企业和基本民生深入了解的企业人士和职工代表，并且所有成员应该拥有相同的知情权、平等话语权和平等决策权。只有通过制度安排，才能保证管委会的决策具有民主性、权威性、合理性以及可操作性等。而在实际操作中，管委会做出的决策常常忽视低收入缴存人的利益，通过购房面积、缴存额度等限制将低收入缴存人排除在贷款范围之外，从而确保公积金管理中心对资金的无风险收益。其深层次原因是因为管委会的三方成员并不具有相同的权力:从社会地位和行政权力来看，职工代表的话语权容易受到忽视;从信息与资源获取来看，职工代表的知情权非常有限;从专业识别能力来看，职工代表对公积金业务知识的熟悉程度较低。在此基础上，管委会成员的平等决策权难以实现，决策权基本掌握于三分之一的政府和专家代表手中，而管理部门和专家做出的决策往往缺乏民意和实践基础，合理性欠缺，从而导致决策的权威性受到损害。

(四)多方监管机构参与可能导致监督中的责权不明、效率低下

《条例》规定，“住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。”该原则看似将住房公积金管理的各方融合，却存在着诸多问题。住房公积金的众多监管主体隶属于不同部门:住房公积金管理委员会受政府直管，管理中心受政府直管同时受上级建设部门监督，受托银行受银监会监督，同时住房公积金的增值收益作为预算外资金受到财政部门监督。监督参与各方的权利、责任、风险等在《条例》中不明确，容易出现互相推诿和监督效率低下的问题，多部门联合监管最终可能变成无人负责的监管真空。［4］具体的问题体现在以下几点。

1.多个监督主体导致责权分散

对于住房公积金的监督，《条例》没有设立独立的专业监督机构，而是指定财政部门对辖区内住房公积金的运行进行监督，但没有对监督权进行详细规定。在实际操作中，财政部门只是按照1999年颁布的《住房公积金财务管理办法》等文件对公积金增值收益和财务制度进行监督，其他日常经营的监管都是由各省建设行政主管部门负责。但是《条例》的第五章“监督”对建设行政主管部门的职责只字未提，只是在第六、七、三十和四十二条中涉及，但具体如何履行职责没有更多具体规定。此后颁布的《住房公积金行政监督办法》也只是明确了行政监督的方式、内容及程序，增强具体工作的可操作性，但对监督主体仍然沿用一贯的多方监管方式。［3］

2.区域条块分割削弱监督力度

目前住房公积金按照属地化原则进行归集管理。地方政府从自身利益出发要求管理中心做出短期行为甚至违规行为，地方财政部门和建设主管部门的监督也往往服从于政府利益而流于表面，并有可能在违规行为曝光后推诿责任，致使属地化的监督形同虚设。［5］

3.落后的监督方式降低了监督效率

目前住房公积金的监督方式是传统的事后静态监督方式:财政部门、审计部门主要关注年终公积金管理中心的财务报告，建设部门和人民银行则通过制定和调整相关法规来监管公积金运行的合法性。这些通过报表、指标体系以及法规政策等的监督基本以年度为单位，属于事后监管。住房公积金管理运行过程是一个动态过程，对每个时点进行监督有利于对过程中的一些异常或违规行为及时发现并有效纠正。而过程监督和实时监督更加强调监督方式的动态、灵活和激励性，更需要监督者的主动性，这已普遍达成共识并成为监督理念新的发展方向。

(五)对代理银行的业务代理缺乏有效的激励约束机制

公积金管理中心有发放住房公积金贷款的义务，行使贷款审批权并承担相应风险。作为业务代理人的受托银行，按照规定承办住房公积金账户设立缴存贷款结算等具体业务并接受公积金管理中心的监督，公积金管理中心对其考核并支付相应手续费。住建部等部门规定，归集业务原则上由5家国有商业银行办理，贷款业务可以扩大至全国性股份制商业银行和城市商业银行。住房公积金的运行以互助性、保障性等政策性目标为主，而商业银行以盈利为主要目标，这导致委托代理双方的目标不一致，委托效率容易受损。［6］管理中心和银行间的业务委托代理关系存在着较为明显的激励约束机制困境，具体表现在三个方面。

首先，虽然建设部文件已经将受托银行的范围扩大到股份制商业银行和城市商业银行，但是管理中心自身没有动力通过竞争机制引进商业银行或者其他金融机构，仍然习惯性地选择5大国有银行，很容易因为缺乏竞争而导致成本高企和效率损耗。

其次，人民银行的《贷款通则》规定，银行作为委托人只收取手续费，不承担住房公积金贷款的风险。这样可能导致银行审批公积金贷款时为了多获得手续费等利益而放松审批条件，并在公积金贷款逾期催收方面消极应对。权利与责任的不对等最终导致的是缴存人利益受到损害。

最后，公积金贷款和银行的商业住房贷款存在着一定的矛盾，住房公积金贷款会稀释商业贷款业务从而对商业贷款收益产生冲击，因此受托银行为了抵制公积金贷款对银行自身商业贷款的冲击而设置各种人为障碍，降低委托代理关系的效率并导致道德风险的产生。

三、重新构建住房公积金委托代理关系架构

要维持委托代理关系的运行效率，必须满足以下4点:首先，在契约中要明确规定双方的权利义务和委托人的主导地位;其次，委托代理关系中要信息对称;再次，委托代理应该是双向的动态选择机制，委托人通过该机制选择、制约及更换代理人;第四，建立有效的激励机制，将代理人的运作绩效和经营状况同其所得相互挂钩，从而避免产生道德风险和逆向选择。［7］住房公积金缴存人是所有住房公积金委托代理关系的开端，缴存人的目标是否明确、地位是否强势、奖惩机制是否健全都决定了全部委托代理关系的完整性和有效性，以及最终的代理结果是否符合原始委托人的意志。因此应当重新构建住房公积金的委托代理关系架构即强化缴存人的地位撤销公积金管理委员会以缩短委托代理关系的长度，成立垂直的住房公积金管理机构以及独立于地方政府的垂直监管体系直接对中央政府负责即对缴存人负责(见图2)。

图2 重构后的住房公积金委托代理关系

(一)将公积金管理委员会的决策权划归管理中心，以缩短委托代理关系

住房公积金管理中心在所有委托代理关系中居于核心地位，承担了大部分的责任却因为权责的不均衡分配而处在委托代理关系的弱势地位。因此应该撤销公积金管理委员会，其决策权划归同级公积金管理中心，决策结果报省市级监管部门备案;适当扩大管理中心的权力范围;建立从部级到县级的管理体系，运作体系应包括中央、省、市三级管理机构，做到省内资金统筹，全国范围内部分统筹，可通过资金融通平台拆借，提高资金使用效率。这种将决策和运行统一的委托代理架构，可以带来更高效率的资金管理和减少成本损耗。

(二)建立垂直管理的住房公积金管理机构体系

住房公积金管理机构的组织体系支撑着整个住房公积金制度的成立和运行，是住房公积金制度的重要内容。只有从组织体系上进行改革和完善，也才能从根本上理顺各主体之间的委托代理关系，为具体制度的运行提供组织保证。

通过前面的分析可以发现，组织体系内各个地市自成一体，自行管理，不同地区间差异性较大，地区间缺乏平衡性和协调性。委托代理关系的设计需要从管理中心的性质、权限、业务内容、资金筹集、资金运用、政策金融等各个角度，对住房公积金管理中心的组织体系进行全方位的重新审视与分析，逐步调整与重建住房公积金管理中心与中央政府和地方政府的关系。以现行组织体系为基础，逐步建立起全国性的住房公积金管理组织体系。主要内容是设立全国性的住房公积金管理机构和区域级的住房公积金管理机构，形成由中央、省、市三级住房公积金管理中心构成的三层次组织机构体系其中全国性公积金管理中心主要行使全国公积金系统的监督管理、制定政策与规章、指导系统内部的资金调配和拆借等权利，是各地公积金管理部门的最高管理者。住房公积金管理机构的垂直体系将为实现住房公积金的全国统筹提供组织保障。

(三)健全缴存人与公积金管理中心之间的委托代理关系

缴存人作为住房公积金的最终所有者，其对自身的利益有着合理的诉求:包括资金的安全与保值增值以及方便地获得公积金贷款。但是作为代理人的公积金管理中心由政府设立并直接受政府委托，政府必然要求其以政策和政府利益为中心而忽视缴存人的利益诉求。委托代理关系的扭曲是代理失效的根源。因此必须健全缴存人与公积金管理中心之间的委托代理关系。

1.通过立法确立缴存人的主导地位

目前在缴存人与公积金管理中心的委托代理关系中，双方强弱倒置，管理中心作为代理人掌握着实际权力并直接对政府负责，而非对缴存人进行负责。而作为委托人的缴存人则处于弱势地位，没有真正的话语权。因此，应从缴存人的利益出发，在管理中心的决策会议中安排较大比例的缴存人代表参加;重大决策调整需要召开听证会，确立缴存人的主导地位。

2.改变委托代理中信息不对称情况，保证缴存人的监督权和知情权

目前公积金信息的公开度和透明度处于较低水平，缴存人对于公积金运作情况以及公积金接受财政等部门监督考核等情况基本处于信息盲区。缺少缴存人的监督更易导致公积金出现种种违规现象从而损害缴存人的利益。公积金及其增值收益的运营、监管和使用的情况应定期向社会公布并缩短信息公开周期。对于缴存人的信息反馈应作为公积金决策的重要参考依据。

3.对于公积金管理中心建立必要的激励惩罚机制

有效的激励惩罚机制是保证委托代理关系有效性的重要条件。公积金管理中心拥有巨额资金的运作权力但并无有效的激励惩罚机制以约束其行为，极易导致不作为乃至寻租现象的产生。明确的激励惩罚机制能规范公积金管理中心的行为并促进其代理行为更趋于和缴存人的利益一致。［5］

四健全政府和监督机构之间有效的委托代理机制

1.成立独立于地方政府的专门监督机构，建立从部级到市级的监督体系

人民银行在《2004年中国房地产金融报告》中指出，应当成立专门的机构来加强住房公积金监督。应成立独立于地方政府的专门监督机构，监督体系应包括部、省、市三级，做到层层监督，不留盲区。赋予专门监督机构以更多的监管权力，监督住房公积金从归集到使用的全过程，从而避免来自于地方政府的行政干扰。

2.建立一元为主、多元为辅的监督架构

公积金监督机构要能有效牵头财政、审计、人民银行等其他监管部门，强化不同监管机构之间的协调与合作。由专门的监督机构牵头形成的一元为主、多元为辅的监督架构，将有明确的职责分工和通畅的配合机制，权力可以从不同角度来监督，同时更要互相配合着眼全局统筹，从而体现多方监督的高效运作。

3.明确界定监督部门与地方政府之间的权责，确保监督的权威性和独立性

通过立法加强垂直监督机构权力的独立性和权威性以避免地方政府对于公积金运行的违规干涉，避免基层监督部门受地方行政干预而弱化监督。同时，垂直的公积金监督机构不能脱离地方的实际情况而工作，需要与地方政府主动建立联系，在对住房公积金监督的同时获得地方政府的共识与支持，从而提高监督的效率。

4.监督机构应加强事前和事中监督，提高监督效率

住房公积金管理机构应建立有效的识别、衡量、监督和风险控制系统。监督机构应该通过对法律法规、指标体系、监督的对象以及监督途径的调整，加强事前和事中监管，对公积金业务运行的公平性和有效性、对管理中心内部管理的科学性和系统性等进行及时有效地监督，避免损害缴存人利益的行为发生，并为住房公积金制度完善发展提供有效的建议。［8］

5.倡导和发挥公众监督体系

住房公积金管理机构要具备有效的报告机制以向公众进行信息披露，使公积金业务的所有参与者可以对其操作风险、管理质量进行评议。应定期通过多种媒体渠道公布公积金缴存使用情况等，保证缴存人的知情权和监督权加强外部审计的力度和透明度，将公积金管理的风险防患于未然。