我国警察使用枪支的法律思考

王 敏

（河南警察学院 法律系，河南 郑州 450046）

目前社会对警察使用枪支的关注度非常高，一旦出现警察开枪致人伤亡的事件就会引发媒体及公众的争议、讨论。大家关注的焦点是警察使用枪支是否正确，而警察作为执法者更要清楚这一点。要探讨这一问题，我们应当采取“价值中立”的方法，既不能以开枪警察的身份说这个行为就是正确的，请不要妄加质疑；也不能以事件当事人或试图从中谋取某种利益（如博取点击量）的身份说警察开枪就有问题。本文通过对下述几个问题的分析，来探讨警察正确使用枪支的问题。

一、使用枪支的目的——警察为什么可以用枪

枪支这种致命性的武器，警察为什么可以配备、使用呢？这是最基础的问题，这个问题的提出也并不新鲜，是普通公众遇到警察开枪的事件就会想到的，但似乎太过于简单而被人忽视，就如同大家都知道“1＋1＝2”却不会再去思考“为什么1＋1＝2”一样。但看似最简单的问题，却是解决警察正确用枪的根本。这个问题解决了，其他的相关问题就会迎刃而解。

对这个问题的回答也并不一致，目前主要有这样几种观点：

第一，警察是高风险的职业。这种观点是常见的，“警察是高风险的职业，工作中经常要面对生命危险，所以……”说起“高风险”，近些年来好像很流行，各行各业都说自己的职业是高风险：记者、医生、城管……其他职业中面临的生命的风险能不能也用枪来解决？显然是不可能的。我国现有的职业中，可以合法地使用枪支的有两种：一是军人，二是警察（依照我国《人民警察法》的规定，人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。军人行使的对外保护国家和人民安全的职能，本文不在此探讨）。为什么在众多的职业中，只给警察使用枪支的权力呢？这个答案不够完善。

第二，警察用枪的权力是法律授予的。这是理论界在分析警察用枪行为时常说到的：“《人民警察法》规定人民警察……可以使用武器”“警察使用武器的行为有其合法性基础。”[1]这种解释其实是“知其然，而未必知其所以然”。为什么要以法的形式来授予警察使用枪支的权力呢？这个观点没有回答这个问题。

第三，为了制止违法犯罪。这是从我国《人民警察使用警械和武器条例》（下文简称《警械武器条例》）中找到的解答。①《警械武器条例》第二条规定：“人民警察制止违法犯罪行为……可以依照本条例的规定适用武器。”可是，公民有见义勇为的，治安联防队员也有制止违法犯罪的，能不能配发枪支呢？显然是不能的。再者，如大家所知，即使是警察，也不是在制止任何违法犯罪时都可以开枪。

第四，暴恐形势严峻，警察应当配枪。近年来我国暴恐事件频发，如2013年“10·28”天安门撞车暴恐案、2014年“3·01”昆明火车站恐怖袭击案、“4·30”乌鲁木齐火车站恐怖袭击案等，越来越多的人意识到警察要配备、使用枪支，以增加公众的安全感。这一回答显然不够全面，难道警察只能在应对暴恐事件时才可以使用枪支吗？

以上的种种观点都有一定的道理，但难以让人完全信服。

笔者认为，可以用一个最通俗的道理来解释：不做赔本的买卖。这个“买卖”当然不是货币交易，指的是民众与警察的权力“交易”。民众将开枪的权力交给警察，所得到的保护要远大于因此受到的伤害。上升到理论高度，就是源自德国行政法的比例原则的体现。①余凌云先生在《警察行政强制的理论与实践》（中国人民公安大学出版社2003年版）一书中对比例原则作了生动透彻的分析。这个衡量是利益的衡量。如何衡量呢？利益的衡量无法像有形的物品来比重量、大小，要按权利的重要程度来进行比较。按法学界通行的观点：公民权利中生命健康权是最基本的权利，在衡量时要大于财产权和其他权利。开枪行为可能造成的利益伤害包括：生命健康权、财产权及对公共秩序的影响。那么民众与警察的权力“交易”中所获得的利益必须大于可能造成的最大的伤害，即行使开枪的权力是为了保护公民的生命权、重大的健康权及公共安全。换句话说，谁来保护公民的生命权、重大的健康权及公共安全，民众就把开枪的权力交给谁。保护公民的生命权、重大的健康权及公共安全，恰恰是我国人民警察的任务之一，②《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”而其他的行政机关则不要求如此。故，对“警察为什么可以用枪”这个问题的解答是：警察有保护公民的生命权、重大的健康权及公共安全的职能，所以警察有使用武器的权力。

二、使用枪支的条件——警察在什么情况下可以用枪

要判断警察用枪是否正确，就要首先判断警察在什么情况下可以用枪。我们在第一个问题中已经知道：警察享有使用枪支的权力，其原因在于警察具有保护公民的生命权、重大的健康权及公共安全的职能。第二个问题就迎刃而解：警察只有在保护公民的生命权、重大的健康权及公共安全不受侵害的情况下，才可以使用枪支。

对这个问题的理解包括以下内容：

（一）公民（包括警察本人）的生命权、重大的健康权及公共安全受到或即将受到侵害，警察才可以使用枪支

1.仅仅为保护其他权利时不得使用枪支。根据《人民警察法》的规定，我国警察的任务不仅局限于保护公共安全和公民的生命健康权，还要维护社会治安秩序，保护公民的人身自由权、财产权等。在实施保护公民的生命权、重大的健康权及公共安全以外的权利时，可以使用其他的手段（包括强制性和非强制性的），但不能采取使用枪支这种致命性武器的强制手段。比如，警察在处置劫持人质事件时可以使用枪支，但在处置普通治安纠纷时不得使用枪支（如果危害行为发生转化，构成对生命权、重大的健康权及公共安全的危害，则可以使用枪支）。原因还是本文中对第一个问题的分析——枪支的使用会造成生命健康权的受损，只能是在保护的利益大于损失的利益时才可以使用这种致命性的武器。故，我们判断警察是否正确使用枪支可以先看一下警察在开枪时，公民的生命权、重大的健康权及公共安全是否受到损害。[2]

2．侵害可能来自于人、动物或意外情况。目前我国《警械武器条例》中规定警察可以使用武器的情形有15种之多，可以看到这些法定使用武器情形中，规定的是严重暴力犯罪，都存在有公民的生命权、重大的健康权或公共安全受到危害的内容。但是法律条文的列举式的规定往往都有一个问题：不可能把生活中复杂多样的情况一一列举，存在挂一漏万的可能。所以，在立法时应当考虑列举性规定与概括性规定相结合，尽可能清晰地对警察使用枪支的条件进行规定。根据现实情况考虑，对公民的生命权、重大的健康权或公共安全的侵害可能来自于人、动物的主动实施或其他意外（如自然灾害）。但是，我国法律目前只规定了对严重暴力犯罪的行为人使用武器的情况，而实践中出现的对动物（如疯牛）和无生命之物（如为泄洪，对生锈的闸门）开枪的情况没有法律依据。

3．对公民生命权、重大的健康权或公共安全的侵害正在发生或将要发生。在《警械武器条例》中规定：“判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器。”其中“紧急情形”法律当中没有明确。人们往往理解为“使用其他警械不足以制止暴力犯罪”。笔者认为，这种理解与立法本意存在出入。暴力犯罪并非必然正在危害公民的生命健康权或公共安全，从其发展过程来看，可能停止或结束。“紧急情形”应当是公民的生命权、重大的健康权及公共安全正在或即将受到侵害。这两种理解的不同，直接影响判断警察开枪行为是否正确。如某人入室盗窃，被人发现，与警察撕打，挣脱后逃窜，此时警察能否向逃跑的嫌疑人开枪？这种情况应当属于“实施抢劫后逃跑”，但是否符合“紧急情形”呢？如果按照前一种理解，此时不开枪无法实现抓捕，但假如警察真的开枪了，估计将激起公众的一片喧哗：法院审判还不一定判死刑，警察凭什么把人打死了？此时受损害的是财产权，而警察开枪可能造成当事人生命权的受损，两者相比，显然开枪造成损害的权利更重。故，警察在“判明现场情况”时关键在于判断公民的生命权、重大的健康权及公共安全是否正在或即将受到主动侵害。

（二）在保护公民的生命权、重大的健康权及公共安全不受正在发生或即将发生的侵害时，警察可以使用枪支，但不是“一律”（或“应当”）使用枪支

1.在能够解除公民的生命权、重大的健康权及公共安全受到的正在发生或即将发生的侵害时，能不开枪就不开枪。根据现场情况判断，如果可以以较小的利益损害来换取公民的生命权、重大的健康权及公共安全的保护，则是最为理想的结果。《警械武器条例》规定：“人民警察使用警械和武器，应当以……尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”这也是最小损害原则的体现。通俗地说，就是以最小的代价换取最大的利益。根据现场情况，如果不对生命健康权造成伤害或较小的伤害就可以保护公民的生命权、重大的健康权或公共安全，那么这种情况就不能使用枪支。比如警察在营救人质时，通过谈判的方法来瓦解嫌疑人心理防线、解救人质，通过擒拿格斗制服嫌疑人等等。但是值得注意的是，只能根据事发时的现场情况来判断，只能在实现解除公民的生命权、重大的健康权及公共安全受到正在发生或即将发生的侵害的前提下，才能正确判断能否采用较小损害的方法来解除公民的生命权、重大的健康权及公共安全受到正在发生或即将发生的侵害，而决不能在事后凭主观臆断来质疑警察的现场处置。如在2010年7月广州警方解救人质的事件中，事后有不少评论说警察一枪就可以解决问题，为什么要开四枪？这种评论显然忽视了对现场状况的分析，完全偏离了“价值中立”的立场。

2．警察使用武器，“能打伤不打死，能打非要害部位不打要害部位”的说法不错，但不现实，只能是理想的说法。作为常识大家都知道，即使是世界射击冠军也不能保证命中的准确率是100%，更何况作为训练远达不到专业训练强度的警察呢？再加上警察开枪是在紧急情况下，现场的情况又错综复杂，射击的准确率可能更低。这是客观事实，即便平时加强训练，提高警察的射击准确率，但在现场各种客观因素的影响下（如现场干扰、枪支的准确度、当事人身体状况等），也不可能完全实现“能打伤不打死，能打非要害部位不打要害部位”。使用枪支一旦射中目标，造成的后果或伤或死，这是可以预料的使用枪支的损害结果。在最小损害原则下，警察一般情况只能选择用枪或不用枪，但是很难做到“只打伤不打死”“只打非要害部位不打要害部位”的要求。

三、使用枪支的程序——警察如何用枪

这个问题要解决的不是警察的射击技能。我国警察的射击技能训练，公安部有专门的教程，警体训练部门也有射击技能的讲授。这里要探讨的是警察使用枪支时应按照什么步骤和方法才能实现警察开枪的目的，才符合法律对警察的要求。公安部2010年发布的《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》（下文简称《操作规程》）第31条规定了警察使用武器的程序，下面结合此规定进行分析。

（一）判明现场情况

有不少学者对此问题专门撰文进行分析。笔者认为，警察要根据现场情况，作出以下判断：

1.是否有公民的生命权、重大的健康权或公共安全受到危害。如果“是”，继续下一条；如果“否”，则不能使用武器。

2.这种危害是否正在发生或将要发生。如果“是”，继续下一条；如果“否”，则不能使用武器。

3.能否使用其他比开枪损害更小的方法解除此种危害。如果“能”，则使用其他方法；如果“否”，则准备使用枪支。

虽然在文中列出来了1、2、3，但是警察的这种判断往往要在到达现场后极短的时间内作出，这就要求警察必须经过理论和技能的强化训练，形成思维定势，从而能够快速地作出判断、解决问题。

（二）表明警察身份，出枪示警；情况紧急时，可以在出枪的同时表明身份

表明警察身份就说明警察之后的行为是职务行为，他人应当予以配合。同时也是为了避免实践中曾经发生过因身份不清，情况不明，而将警察误认为是犯罪嫌疑人的教训再发生。出枪动作既是使用枪支的准备动作，同时也是一种对实施侵害的犯罪嫌疑人的心理震慑。[3]

需要注意的是，出枪是在判明现场情况后，认为可能需要使用枪支来解除公民（包括警察本人）的生命权、重大的健康权或公共安全受到的侵害，才可以出枪进行准备。在实践中，有警察在执法时没有判明情况贸然出枪，虽然没有人员伤亡，但是激化矛盾，使警察形象受损。出枪的要求在《警械武器条例》中没有明确，公安部通过《操作规程》将使用武器的程序进行细化，明确了出枪示警。

（三）命令在场无关人员躲避，命令犯罪行为人停止实施暴力犯罪行为，或者鸣枪警告

命令在场无关人员躲避，目的为避免开枪造成其他无关人员的伤害，或者为避免侵害行为危及其他人员，应在准备开枪前采取。命令犯罪行为人停止实施暴力犯罪行为，或者鸣枪警告，是向犯罪行为人开枪前对其进行的警告。警告的目的有两个：一是为了告知实施侵害的行为人；二是通过警告对行为人产生震慑，使其停止实施侵害。

警告的形式在《警械武器条例》中没有明确，公安部通过《操作规程》规定了用枪程序中在向犯罪行为人使用武器前应对其口头警告或者鸣枪警告。

关于鸣枪警告，有两种常见的错误的认识：一是认为警察在向目标开枪射击前一定要鸣枪警告；另一种是认为鸣枪警告后再开枪就一定是合法的。其错误原因在于：一是警告是使用枪支程序中的一个环节，只有在符合使用枪支条件时才可能进入到警告环节。二是警告的方式可以由使用武器的警察根据现场情况来选择，或者口头警告，或者鸣枪警告，或者两种方式同时采取，选择何种警告方式，应当根据是否能以最小损害的方式更好地实现震慑效果。三是在特殊情况下，来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的，警察可以跳过警告环节直接使用武器。

有些国家禁止鸣枪警告，如美国。我国也有学者在讨论鸣枪警告的存在必要。笔者认为，鸣枪警告所造成的危害与其所产生的制止侵害效果比较起来，在我国一般情况下，其效果远远大于其危害，仍然可以选择使用。当然，根据现场情况，如果鸣枪警告可能造成误伤（如高架桥下、高层建筑旁），就不能使用鸣枪警告手段了。另外，从技术层面考虑，为尽可能减少子弹落下对人造成的伤害，鸣枪警告时枪口方向应当垂直向上。①参考美国科普节目《流言终结者》，子弹垂直射出后自由落下其力度不足以致人伤害，但是如果倾斜，有可能在其运行轨迹中对人体造成伤害。

（四）对犯罪行为人使用武器

犯罪行为人在警察进行警告后继续实施暴力行为，没有停止对公民（包括警察本人）的生命权、重大的健康权或公共安全的侵害，可以对其使用武器。在一般情况下，警察开枪时情况非常紧急，对实际射击命中部位无法实现100%准确，但在射击瞄准时，瞄准的部位应当以有效制止侵害为度。警察应当以此标准来确定是向犯罪行为人的要害部位还是非要害部位射击，尽可能以最小的损害来实现这一目的。

（五）侵害行为停止，警察停止射击，持枪戒备。确认危险消除后，应当关闭枪支保险，收回枪支

警察使用枪支的行为目的是为保护公民（包括警察本人）的生命权、重大的健康权及公共安全不受到正在发生或即将发生的侵害。所以，侵害停止，就要停止开枪射击。但要在现场排除是否有再次发生侵害的危险，否则仍然应当持枪戒备。

（六）事后程序

警察使用枪支后，应由专门机构对使用枪支行为进行审查，其目的在于制约和规范警察使用致命性武器的权力。《操作规程》中规定了使用枪支有人员伤亡时的事后程序，包括报告、抢救伤员、保护现场及出具书面调查报告等。比较《警械武器条例》，这一事后程序的规定更为详细，尤其值得肯定的是规定了事后的舆论宣传工作，保证了信息的公开，增强了透明度。

但是，《操作规程》只规定了使用枪支有人员伤亡时的事后程序，没有规定其他用枪行为的审查，如出枪、鸣枪警告。目前，上海市公安民警带枪巡逻，同时要求对民警每一次使用枪支（包括出枪和开枪）向所属公安机关进行报告。这体现出警察谨慎用枪的态度。但是要避免走向另一个极端——过于繁琐的程序使警察不愿意用枪，“该用也不用”，也是错误的。建议对不同使用枪支的行为，以其造成伤害的不同为标准，确定普通审查程序和简易审查程序；出枪、鸣枪警告的行为进行简易审查，向人开枪或造成一定的财产损失的行为进行普通审查；如果致人重伤、死亡的，对开枪行为要增加公安机关以外的其他中立机构的审查。

四、正确使用枪支的保障——如何实现警察正确用枪

（一）枪支的配备

警察枪支配备中主要有两个问题：一是哪些警察可以配枪，二是警察要配备什么样的枪。

1．哪些警察可以配枪？对这个问题，不同的国家的做法不一：英国警察一般不配枪，只有经过训练的武装警察才能配枪；[4]美国警察全副武装，即便是进行交通巡逻的警察也要配枪；日本警察一般只有警棍，只有部分警察才配枪……我国目前对哪些警种可以配备枪支尚没有明确的规定，只是在《枪支管理法》中规定，警察“在依法履行职责时确有必要使用枪支的，可以配备公务用枪”。2006年公安部公布的《公安单警装备配备标准》把枪支列为选配项目，但对哪些警察可以配枪没有明确回答。国内各地的做法也不一致。

在解答这个问题时，仍然要与本文第一个问题联系起来：警察有保护公民的生命权、重大的健康权及公共安全的职能，所以警察有使用武器的权力。那么，在我国公安机关内部不同的业务部门，其工作内容和职责要求中有保护公民的生命权、重大的健康权或公共安全不受正在发生或即将发生的侵害，就应当配备武器。由于国情的不同，社会形势的不断变化，我们既不能照搬其他国家的做法，也不能死板地规定一律配枪或一律不配枪。但是，某个地区的警察机关或警察机关某个部门在作出是否配备枪支的决定前，应当进行调查研究：其工作业务中遇到公民生命权、重大的健康权或公共安全受到正在发生或即将发生的侵害的概率有多大？在此基础上才能决定是否配枪。决不能基于面子、虚荣心、“专家说”等因素拍脑袋决定。

2．要配备什么枪支？警察使用枪支的目的是为了制止正在发生或即将发生的对生命权、重大的健康权或公共安全的侵害，不同于军人的开枪——最大限度地消灭敌人。所以，警察的配枪应当追求的是以有效制止侵害为度，而不是追求杀伤力。目前，我国有专门研制的警用枪支，具有出枪及击发快速、可发射不同弹种等特点。

（二）使用武器的训练

警察使用武器的行为能否实现其目的——制止正在发生或即将发生的对生命权、重大的健康权或公共安全的侵害，警察个人的素质非常重要。警察要具备正确的法律理念、良好的心理素质、较高的射击技能。对警察使用武器的培训要注意综合培训与专项培训相结合、理论培训与实战培训相结合。培训的内容包括法律理念、射击技能和心理知识。

2014年公安部在全国开展了“依法使用武器警械专项训练”，其中模拟实战的训练方法融合了法律、技能和心理知识的内容，从笔者参与的河南省公安机关基层民警使用武器警械专项训练情况来看，一定程度上解决了部分基层民警“不敢用、不会用”的问题。结合教学工作经验，建议在进行模拟实战训练时采用多种教学方法，如利用多媒体和录像设备，对正确的使用方法进行演示、学员参与仿真训练、对训练情况的录像资料进行点评分析等，进一步提高民警对武器使用技能的掌握。

（三）其他警械的配备

从目前我国警察的单警装备来看，制服性警械有警棍、催泪喷射器、警用制式刀具，缺乏远距离的制服性警械。

警察依靠现有的警用装备，在一定距离外无法有效地制止不法侵害，但是不能完全靠枪来解决，除非是对公民生命权、重大的健康权或公共安全构成危害。在警察执法中常有对逃跑的犯罪嫌疑人抓捕的情况，在不符合用枪条件时怎么进行有效的抓捕？这也是错误使用枪支的事件中警察常有的心理，例如，“不开枪就跑了；”“不能放纵犯罪嫌疑人啊。”

在这种情况下如何有效抓捕？一是战术的运用，二是科技的运用。战术的运用主要体现在警力的有效配置上。在这种情况下，路面上的警力（包括警察和“私人警察”）是否能有效地调动是关键。不是简单地快速反应——最快到达现场的时间记录是日本警察4分多钟，即便如此之快，等警察到了人也早跑了。要考虑“主动先发”，上海市的网格化巡逻是有效的尝试。科技的运用主要体现在警械的开发和应用。这种情况下，我们需要的是非致命的制服性警械，通过科技研发出远距离的制服性警械。目前看到有相关新型警械的报道，如射网枪、粘着枪、多功能抓捕器等，但从便于携带、抓捕效果来看还不甚理想，实践中也没有作为单警装备来配发。远距离的制服性警械还有待科研机构的进一步开发。

[1]张耀宇,林笛.什么是依法规范用枪[J].人民公安,2014(14).

[2]张正新.在履行职责与正当防卫之间——对警察防卫权的再认识[J].法学评论,2009(6).

[3]徐丹彤.警察拔枪行为研究[J].净月学刊,2014(2).

[4]徐丹彤,赵晓姮.英国警察武器使用概览[J].上海公安高等专科学校学报,2011(4).