跨境贸易电子商务进口治理体系框架研究

石　权　钟　华



跨境贸易电子商务进口治理体系框架研究

石权钟华*

摘要:随着国家一系列支持促进跨境电子商务的政策逐步落地，跨境贸易电子商务进口(以下简称“跨境进口”)业务在创新发展中饱受争议，如何遵从历史规律，顺应时代要求，对跨境进口实施高效、便捷的监管服务，是推进监管部门治理体系科学化、现代化的重大课题。本文力图站在监管全局的角度，深入分析跨境进口背后国家利益与国民福利的利弊得失，整合协调相关监管部门执法目标与方案，探求保证实际监管措施切实有效的制度框架，从而大幅提升监管治理能力。

关 键 词:跨境贸易电子商务；海关治理体系；海关监管

跨境贸易电子商务因应国家“买全球、卖全球”战略而发展迅猛。其是我国对外贸易的一次深刻变革，是网络时代发展的必然结果。其中，跨境进口因对传统贸易方式与监管模式的颠覆最彻底而备受关注。政府部门作为宏观经济的调控者和政策法规的制定者，其政策法规的出台应以对经济利弊的充分分析和论证为前提，并尽量增强政策的导向性和法规的适用性，力求以最小的改革成本获取最大的社会收益。目前，海关总署、质检总局等部门正紧锣密鼓提速跨境进口相关方案措施的研究和拟定，部分指导意见已陆续出台，但笔者认为，其在根本思路和模式、一些关键环节的处理上，以及相关部门和相关业务监管措施的协同上，尚需进一步厘清脉络，统筹规划。

一、跨境进口的概念与范畴

跨境贸易电子商务是指分属不同关境的交易主体通过电子商务平台达成交易、进行支付结算，并通过跨境物流送达商品、完成交易的一种国际商业活动，主要分为B2B、B2C和C2C等多种贸易模式。其中，B2B模式下，企业运用电子商务以广告和信息发布为主，成交和通关流程基本在线下完成，本质上仍属传统贸易，本文所阐述的跨境进口不包括B2B。跨境进口主要有快(邮)件和批量两种模式，目前，各地快件现场纷纷开展或着手筹办跨境进口业务，万国优品、天猫国际等试点平台的保税进口(批量模式)业务也相继开张运营。

网络无国界，购物网站在境内或者境外，不影响对跨境进口的认定。前提是货品必须由境外零售商销售给境内消费者，中间环节不能存在所有权转移，否则，网络交易实质在境内法人(或者个体工商户)与消费者之间发生，其本质只是一般贸易的国内线上零售。例如保税进口试点业务，境内的仓储物流或者代销服务企业不能赚取货值差价；再如国内众多通过海外网购或海外买手循邮、快件或旅检渠道进行海外代购的网站(店)，如果明示收取服务费，并预收款项后实施采购，则相当于外贸代理，中间环节没有所有权转移，理论上也应属跨境进口范畴。

快件(含邮政快件)与批量模式均应成为跨境进口的官方渠道，尽管批量模式有满足监管部门监管需要、加快物流配送时效、降低物流成本等诸多优势，但多数国外大型电商平台出于成本、物流、经营模式以及本国法律*主要出于品牌管控的考虑，发达国家一般不允许电商平台(如Amazon)将商品直接销售给我国消费者，这也是华人转运公司兴起的原因之一。但近年来，面对中国消费市场的壮大，部分在中国没有代理销售的二、三线品牌电商及平台已开展了直邮中国服务。等方面的考虑，暂不会参与到批量模式；而快件模式，消费者可以到Ebay、Iherb等国际知名电商平台购物，并且可以在全世界数以万计的购物网站中去选择，其优势也是显而易见的。此外，对于循旅检渠道海外代购的，由于不经第三方物流，无法确证跨境进口商品与网站销售数据的对应关系，官方渠道应不予支持。

跨境进口商品作为一种新兴事物，既具有货物的贸易性，也具有私人物品的个人自用性。支持物品属性的人认为，其与一般出境旅游购物没有本质区别，区别只在于前者为境外网店购买，后者为境外实体店购买；支持货物属性的人认为，设置私人物品类别的原始动机是为简化便利进出境旅客行李及馈赠亲友物品通关，而跨境进口作为不同关境间的贸易活动，与普通货物属性完全相同。笔者认为，关于货物、物品的分类标准本来就是一定历史条件下的产物，与其究其货物、物品属性，不如深入探求其背后的因果得失，兼顾双重属性的监管需求。

二、跨境进口监管现状

目前，跨境进口参照个人行邮物品*按笔者对《海关总署第56号公告》的理解，对备货模式即进境时尚未取得订单的，按普通货物监管，对集货模式即进境时已取得订单的，按个人物品监管，长此以往，备货将不复存在。监管，由此产生了一系列矛盾和问题。

(一) 政策选择两难

按物品监管跨境进口商品对我国经济生活将产生正、负两方面的深刻影响。正影响主要体现在：一是满足老百姓生活多样性需要，促进消费结构升级，拉动和创造消费需求；二是促进国内企业模仿技术发展，刺激国内企业在竞争中成长；三是降低国外零售商门槛，冲击传统品牌管控，令我国消费者得到实惠。负影响主要体现在：一是低壁垒的跨境进口消费品对国产品产生替代效应，尤其对电子、通讯、医疗及保健等新兴和幼稚工业来说，危害可能较大；二是其可令一般贸易海外品牌商退出中国的欲望增强，国内代理、分销等中间环节有可能逐渐转移至国外，从而至少造成我国企业所得税*增值税为价外税，层层抵扣，最终由消费者承担。虽不能说损失增值税，但征行邮税可使进口商品在国内市场竞争力增强。的损失。面对复杂的经济局势和难以准确测算的影响，如何随机制宜地选取趋利避害的政策组合以有限促进跨境进口，十分困难但是重要。

(二) 监管质效低下

快件模式监管措施在政策摇摆之间、制度未明之处充满弹性。一是按非贸物品的监管要求过于简化，市场上大量存在的假冒海外代购，不法商贩将国产品“出国镀金”*IT时报：“起底海外假代购” http://www.it-times.com.cn/hulianwang/36906.jhtml后，循快件渠道洗白进口；原本一般贸易货物完全可能以国外道具网站为幌子，低价分拆进口。二是监管查缉的目标不够清晰，将所有非一般贸易的海外代购均视为走私，一方面没有认清部分海外代购跨境进口的实质和贸易促进的作用，打击面太大；另一方面从民生就业和执法难度上考虑，监管部门一般只是漠视或者默许。三是各地执法尺度不够统一，如广州海关驻邮局办事处依托自主开发的信息化系统，与国外电商平台数据对接，实现了内件物品分项申报、不查验直接征税，疏解了通关瓶颈，但其较高的征税率令其近期监管量大幅下滑。

批量模式保税进口整进散出的监管操作大致相同，但其背后隐藏风险不容忽视。批量模式可分为境内、境外网站两种类型。对于万国优品等境内网站，如何分辨是否存在进口商非常困难，在按物品监管的情况下，企业瞒骗的动机很强，而且隐藏利润后，还逃掉了企业所得税。而天猫国际(香港注册)、跨境通(自贸区注册)等境外网站，虽然表面上看不会存在进口商，但事实上目前做批量模式的基本上都是中国人，*特指内陆企业在香港等地开设的离岸公司。其与真正的海外商家在境外交易，添加利润后挂网销售给境内消费者，同时物流由海外商家所在国直接运至境内保税进口，这样一方面同样规避了货物税和贸易管制，另一方面，由于香港政府对这部分留存在香港的利润看作是海外利得不予征税，*香港税务局发布的《税务条例释义及执行指引第21号》(1998年)第9段“只要香港公司的活动不包括在香港接受或从香港发出销售或购货订单，则利润不须在港课税。”从而依然规避了企业所得税。虽说离岸公司避税现象早已存在，但目前跨境进口无疑大大增强了避税的动机。如果任由其发展下去，一般贸易进口消费品规模预期将大幅缩小，正常的货物贸易秩序遭到破坏。

此外，监管实际中也派生出一系列微观的问题和争议，如关于限值标准无休止的争论、低效益的物品审价征税操作、较易造假的发票和订单、较易规避的个人身份认证、大量超过个人物品标准而要求其转普货报关或退运的社会压力、大量复议和投诉等等。

(三) 权益保护不够

与普通货物贸易完善的交易信用保障机制相比，跨境进口这种个人自购的方式，货品在交付时所有权才发生转移，本来就对买方不利。作为跨境进口官方渠道，无论如何都应以维护消费者权益为根本出发点来进行制度设计。然而，由于目前未对跨境进口实施商品检验*目前，商品检疫按负面清单正常监管，本文仅讨论商品检验。和知识产权保护，企业备案、退换货管理等相关机制也不健全，产品质量和品牌真伪得不到保证，消费者跨境维权困难重重，跨境进口规模也因此受到极大制约。据支付宝海淘用户数据报告，与动辄超1000元的国内网购相比，90%的跨境消费者单笔消费在1000元人民币以下，奶粉等婴幼儿食品、保健品等低价商品成为海淘的主要商品。*http://www.199it.com/archives/105258.html.另据美国尼尔森公司近期对美、中等全球六大市场的跨境在线购物者的调查报告显示，价格并非决定因素，90%的人担心安全性，其中，中国和巴西消费者最为担心。*摘自199IT中文互联网数据资讯中心http://www.199it.com/archives/153154.html。

(四) 进出策略失衡

汪洋副总理近期指出：“跨境电商出口要支持企业培育品牌，在促进对外贸易转型升级方面继续走在前列”。而与此同时，跨境进口消费品却在中国市场持续挤压甚至替代本土品牌，支持扩大出口却反而忽视了本国市场这个产业赖以发展的基础。*国际评级机构标准普尔发布报告称，2012年，中国消费品零售额增长了14.3%，达到3.29万亿美元左右，同期美国这一数据为4.35万亿美元。标普预计，按照这样的速度发展，中国可能在5年内超越美国，成为全球最大的消费品市场。http://www.chinairn.com/news/20130815/101404222.html。长此以往，所谓“卖全球”就只能卖那些低附加值或者山寨的产品，而“买全球”则是高科技含量的名牌商品，且这些名牌商品的很大一部分是利用我国资源，由国内加工贸易复出口的，这里面的利益得失显而易见。而且，我们降低壁垒“买全球”，却未必能够“卖全球”，各国经济发展阶段不同，制定的外贸政策和法令也不同。目前，各国对邮路进口网购商品*我国跨境出口业务目前主要通过邮递物品渠道开展。有收紧趋势，如俄罗斯对150欧元或10公斤以上的我国邮路跨境出口商品收取30%的高额关税，*http://bbs.fobshanghai.com/thread-5218723-1-1.html.据笔者了解，实际情况更为严格，几乎票票征税。

以上问题均由监管政策、措施以及行邮税制自身导致，是系统性的矛盾，不是单纯靠流程梳理、系统更新或技术改造能够解决的，必须在根本监管思路上谋求转变。

三、跨境进口治理体系框架设计

十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。治理体系是一系列体制机制框架，法律法规安排；而治理能力则是对这些制度安排的履职能力，以及在履职中不断继承和发展治理体系的能力。治理能力既是治理体系优劣的标杆，也是推进治理体系不断深入完善的杠杆。当前，跨境进口事业正处在搭建治理体系的窗口期，对我们的治理能力提出挑战，我们必须从世情国情民情出发，整体设计，系统推进，并协同横向部门和业务监管，坚决反对削足适履，杀鸡取卵。

(一) 参照货物监管

1. 征收货物税

(1) 从关税政策上看，征收关税是为改善国际贸易条件，*对一个大国来说，施加在进口产品上的关税一部分以提高产品价格的方式转嫁给了国内消费者，另外一部分通过降低出口价格被外国出口商消化，从而改善国际贸易条件。以弥补征收关税带来的无畏损失，*关税对福利的影响包括收入效应、再分配效应、保护效应和消费效应。保护效应与消费效应加在一起，就是关税造成的无谓损失。进而增加福利收益。理论上讲，各国均实施相对本国而言的最优关税率，*大国征收关税，一方面是贸易条件改善带来的收益，另一方面是征收关税导致的无畏损失。要想优化经济福利，一国可以确定一个关税税率，使贸易条件改善带来的收益与无畏损失之间的正差额达到最大。这样的关税税率被称为最优关税率。对大规模的跨境进口消费品盲目降低关税率(征行邮税)或会损害国际贸易条件。如批量模式，国外电商供应商对中国市场单独定价，表面上看征收行邮税令国内消费者受益，但实际上在目前跨境进口消费品供不应求、国内外差价较大的情况下，减少的税收极可能只是转移到国外供应商利润。此外，那种认为征收货物税会招致国外对我国跨境出口产品提高关税，从而损害国际贸易条件的观点是片面的。首先，国外对我国跨境出口“海外仓”(对等相当于我国的跨境进口批量模式)商品本来就是征收货物税的；其次，尽管我国出口制造业商品缺乏供给弹性，*供给弹性是指供给量相对价格变化的反应程度。我国制造业产品供给量相对于国外市场价格变化不敏感。如果增加关税成本或会转嫁给出口商，但本来我国出口商品价格就畸低，可通过政府规范、行业引导、价格联盟、品牌经营以及拓宽国际市场等措施应对；再次，发达国家产业工人工资高，其生产产品多为高档产品，我国出口低档产品对其是不完全替代，而且，大量中国制造廉价商品降低了发达国家日用消费品价格水平，增加了国民福利，因此，不大可能设置壁垒对我国商品进行全面限制；最后，反过来看，进口产品在我国市场的替代性更强，*随着国民收入的提高，对低档品的需求量会减少。即便贸易国双方均将税收提升到普通货物关税水平，也是对我国有利的，可促进国产品规模化生产，提升竞争实力，反之，进口商品一旦形成垄断，出口商将操控市场价格进一步侵害我国的福利收益，届时面对难以改变的消费者偏好，提高关税也于事无补，事实上，奢侈品市场已经是这种情况。

(2) 从税收公平上看，海关代征的进口环节税是通过对国外商品征收国内税而使国内外商品保持相同的税赋水平，以维护贸易公平与秩序。虽然国际贸易没有绝对的公平，但这种不公平一般是指为了保护本国产业和市场而不正当限制进口的行为，我国跨境进口这种反向的思维逻辑是典型的要发展税收就要减免的经济税收观，殊不知依法治税才是税收支持经济发展的最佳途径。当跨境进口规模很小时，或许可以倾向其个人自用属性，征收行邮税，但只要跨境进口规模及其成长性会对贸易公平与秩序产生一定损害，就应对其征收进口环节代征税。据美国尼尔森公司的调查报告，2013年中国拥有1800万消费者跨境在线零售采购351.9亿美元，到2018年消费者将增加到3590万，在线采购1600亿美元，采购额年增长约35%。*摘自http://finance.china.com/fin/kj/201405/19/3666957.html?qq-pf-to=pcqq.c2c。而 2013年，我国进口消费品2322.9亿美元，增长24.6%。*摘自商务部网站http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201401/20140100465013.shtml。跨境进口占我国进口消费品总额已达15.15%，且这一比例还将继续提高。

2. 禁止和限制进口管理

由于跨境进口商品具有货物、物品双重属性，国家相关主管部门应充分考虑双重属性的特点，单独发布跨境进口禁、限管理目录。原则上讲，对列入《禁止进口货物目录》和《禁止进境物品表》的商品均应予以禁止，对限制进境货物、物品以及自动进口许可证商品均应凭许可证件验放，但也有一些例外。

(1) Ebay等网站作为二手物品销售较多的禁止进口旧机电产品和须办理进口许可证的重点旧机电产品，其中部分超过一定年限的，其在国外的处置价格已超过使用价值，对我国生命与环境安全构成危胁，从便利监管角度出发，应规定旧机电产品一律禁止循跨境进口渠道进口，具有收藏价值的除外。

(2) 跨境进口可能涉及的限制进境货物、物品大致有“无线电收发信机”、“ 密码产品及设备(通信保密机)”、“濒危和珍贵动植物产品”、“烟酒”、“药品”、“黄金及其制品”。

前三项既是限制进境货物，也是限制进境物品，可由消费者个人办理许可证件，应凭相关许可证件验放。其中，“无线电收发信机”理论上应包含手机、对讲机、导航和广播电视收发设备等很多商品品类，目前在跨境进口渠道十分常见，均无证验放，建议与国家无线电委员会沟通，明确限制进口商品目录和税号。

第四项烟酒为限制进境物品，非限制进境货物，然而由于我国烟草和酒类实际实施专营管理，可在跨境渠道按私人物品限量予以验放。

第五、六项是限制进口货物，而非限制进口物品，由于消费者无法办理相关许可证件，一般应予以禁止进口。其中，考虑到部分药品尤其是抗癌药国内正规渠道进口稀缺，从民生出发，可在收件人出具国内三甲医院证明后验放。

(3) 进口音像制品可按《中华人民共和国海关进出境印刷品及音像制品监管办法》(海关总署令第161号)第九条关于个人邮寄的限制数量验放，超出的需办理主管部门批准文件。

(4) 涉及自动进口许可证的，可参照货样广告品在一定数额以下免验。

3. 进口商品检验

近期，国家质检总局下发了《关于支持跨境电子商务发展的意见》(征求意见稿)，对入境时已有订单信息的快件以及批量进口商品免于检验，直接放行；对入境时没有订单信息的商品按一般贸易实施检验。首先，跨境属于贸易性质，不适用于《商品检验法实施条例》第六条关于非贸物品免检的规定；其次，相比较非贸物品，跨境规模更大，成长性更强，对其免检与《商品检验法》第四条*第四条：进出口商品检验应当根据保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全的原则，由国家商检部门制定、调整必须实施检验的进出口商品目录并公布实施。的原则相悖；再次，罔顾跨境进口的相同属性，以取得订单的先后来区分监管，只会导致边境仓等集货模式*集货是指先有订单再批量进口商品的模式，企业可将商品批量运至靠近我国关境地点(如香港)，待取得订单后，集货保税进口。兴起，执法效能上未见促进。事实上，规模如此庞大的跨境进口商品，广泛涉及民众的生命财产安全，毋庸置疑应对其采取商品检验措施。

(1) 引入第三方鉴证机构(对于境外购物网站，应由第三方跨国鉴证机构鉴证，以下简称“鉴证机构”)辅助监管。跨境进口的境外供应商主要有品牌商和零售商两类，目前做备货操作的以零售商居多。而零售商基本无法提供我国商品检验所需提交的文件资料，如进口奶粉商检需要提交的原产地证明、卫生证书和成份报告等资料，婴幼儿配方奶粉新规更要求中文标签必须在境外印制在最小销售包装上，生产厂家需事先注册。目前，电商界关于简化甚至取消对跨境进口商品检验的呼声越来越高，笔者认为，不能为了做大跨境进口业务而降低监管效能，从保证产品质量安全的角度看，商检职能绝不能弱化；从技术壁垒*技术壁垒是非关税壁垒的一类，它以技术为支撑条件，即商品进口国在实施贸易进口管制时，通过颁布法律、法令、条例、规定、建立技术标准、认证制度、卫生检验检疫制度、检验程序以及包装、规格和标签标准等，提高对进口产品的技术要求，增加进口难度，最终达到保障国家安全、保护消费者利益和保持国际收支平衡的目的。的角度看，可适度放宽检验要求。而引入鉴证机构辅助监管几乎是此形势下唯一优选方案。据笔者与瑞士通用鉴证行(SGS)沟通，三年前，该机构已进驻天猫，通过对供应商、产品质量、支付以及物流的多维度认证，为电商平台及供应商提供信誉保证，但对于辅助监管部门监管的标准体系尚为空白。实践中可先由国家标准化管理委员会针对鉴证机构辅助监管跨境进口建立质量管理标准体系，再由鉴证机构按此标准体系，通过专业化服务，认证供应商产品并逐步规范电商平台。对于通过认证的产品，可在跨境进口时免予提交相关商品检验所需文件资料。由于鉴证机构具有独立性、客观性和权威性，采信其认证不会降低对进口产品的质量要求，况且，检验检疫部门还可以抽检，验核鉴证机构的认证结果。当然，此做法可能会使大量零售商得以从事跨境进口业务，从而降低技术壁垒，但一方面考虑到国内食品等信任危机民怨较大，一方面考虑到跨境进口如不能涵括品类丰富的居民消费品，将不能替代非法海外代购起到疏解国内消费者需求的作用，尽管降低技术壁垒不利于支持本国奶粉等商品品质化经营趋势，但总的来看利大于弊。

(2) 实施差别化监管措施。从国际通行做法上看，对于批量进口的跨境商品(包括我国出口海外仓)各国一般按照普通货物实施商品检验；而对于快件渠道跨境进口商品，美国、英国等国家均规定了食品、动植物产品、药品或化妆品等商品禁止通过快件进境的类似措施，其思路值得借鉴。可规定所有涉及商品检验商品必须循批量模式进口，对其中不具备鉴证机构认证的网站商品，为保证个人自用属性的通关时效要求，可规定首次进口时，需事先寄进样品检验合格后方准予进口；对于非首次进口的，可在批次到货并抽样后先予放行，随后根据客户追踪调查反馈信息实施后续稽核。经大体估算，涉及商检商品至少占跨境进口消费品货量的80%以上，跨境进口快件模式规模将显著缩小。实践中也可采取另一种方案，即当认为跨境进口消费品对我国福利增益较大，应大力促进进口时，可规定对具备鉴证机构认证的平台及供应商，涉及商品检验商品可自由循批量及快件渠道进口；对不具备鉴证机构认证的，则所有涉及商品检验商品必须经由批量渠道进口并实施正常商品检验。

4. 知识产权保护

目前，我国仅对涉嫌侵犯知识产权的货物及超过自用合理数量的物品进行调查，而在国外，对大量零散进口的侵权物品，同样也在查处范围之内。只要跨境进口消费品有可能对民众以及权利人利益带来较大损害，不管其属性是货物还是物品，都有必要对其实施知识产权保护措施。当前，具有严格准入标准或由鉴证机构提供合理保证的购物网站尚在少数，跨境渠道进口假冒伪劣商品的可能性较大存在，知识产权保护势在必行。由于品牌商在《知识产权海关保护系统》仅备案了国内制造商，并未备案国外厂商或代理商，因此，实施主动保护比较困难，除商标图形等明显具有侵犯知识产权特征的，只能采取被动保护，并通过采集客户跟踪调查信息实施后续调查。海关向权利人确权会令秉持传统代理销售模式的品牌以及含有出口国政府补贴的商品(如英国奶粉)在跨境渠道逐件消失，从而使跨境进口规模缩小。但一方面随着网络经济的快速发展，传统品牌管控模式终将没落，另一方面进口此类含出口国补贴的商品本来就是不道德的。况且，如果不经确权及认证，品牌真伪，产品质量毕竟得不到保证，同时也可能因查处侵权行为不力而被国际社会诟病。

参照货物监管将从根本上理顺关系，解决问题，促进跨境进口的健康发展。一是消费者能够通过跨境进口渠道买到既便宜又放心的商品，又能维护国家产业安全和贸易秩序，这才是国民真正的福利；二是跨境进口与一般贸易消费品进口监管条件基本相当，极大降低了一般贸易进口商瞒骗走私动机，至于企业规避所得税的监管则属税务机关事权；*好比货物贸易中的“寄售”，规避所得税由税务机关管辖，海关只需要按程序审核代销合同，进行征管即可。三是给海外代购一条既合法合规又现实可行的通关路径；四是破解了征行邮税所带来的固有难题，提升了执法效率与效果，满足了跨境进口商品个人自用属性的需求。

(二) 配套监管措施

1. 备案管理

(1) 快件模式。规定境内外购物网站必须与国内物流企业签署报关报检、仓储物流及售后服务合同(可有鉴证机构、国外合作物流企业参与)，并向国内相关部门备案。其中，购物网站需承诺义务包括：与监管部门数据对接，申报时通过物流公司向监管部门提供电子清单及发票等数据，向消费者提供售价、运费、付款安排、交货安排以及投诉政策等信息，按不低于中国网购商品售后服务标准向消费者提供服务等；国内物流企业需承诺义务包括：按照监管部门规范体式如实申报，提交收件人身份证明、委托书、运单等报关资料，提供税款担保及代缴税款服务，受托协助办理售后服务并就网站违约行为承担连带责任，受理并妥善处理咨询投诉等。鉴证机构以及国外合作物流企业按各自委托合同约定职责备案。

这里有几方面内容值得注意，一是转运中国的海外购物网站囿于本国法律可能无法实施备案，*近期，亚马逊在上海自贸区备案开展跨境贸易电子商务业务，但其只能备案无品牌管控或者打破旧有国际代理销售格局的商品，而且必须与卓越亚马逊(中国)实施差别化经营战略，其跨境贸易电子商务备案商品的规模可能不会很大，能否吸引国内消费者，从而实现良好的经营效果有待观察。从而无法向中国正规销售商品，我国跨境进口规模可能暂时缩小，然而，靠转运规避国外法律的做法本来就是灰色的，难以为继的，作为跨境进口官方渠道不应予以支持；二是对于海外代购网站(店)，鉴于其数量过于庞大，逐一审查其代理或者转卖的性质十分困难，从促进电子商务和规范海外代购的角度出发，从此前普遍走私以及民生就业的现实考虑，可规定所有海外代购的网站(店)均可循快件模式通关，其中对于通过海外网购进行代购的，可不需备案，商品进境时按备案海外网站对接数据实施监管；三是在未经品牌商认可的情况下，跨境进口商品就相当于水货，无法享受全国联保等国内正规的售后服务，只能向境外网站寻求“三包”服务，其涉及跨国退、换、修、补，以及损失赔偿、费用承担和时效等多方面内容，鉴于各国国内法不同，备案时应明确约定；四是购物网站为境外企业时，难于追究违约责任，为保证消费者权益不受侵害，应规定国内企业的连带责任，此举也促使国内物流企业在选择合作网站时，审慎行事，区分良莠；五是由于备案信息涉及海关监管、商品检验以及消费者权益保护等诸多内容，为协同各部门监管，建议由口岸政府主管部门牵头，备案条款综合各方意见拟定，备案文件由各方签章确认。

(2) 批量模式。购物网站、境外供应商、境内代销商以及境内保税仓储物流企业(可有鉴证机构、国外合作物流企业参与)按各方委托关系签立合同并向有关监管部门备案。其中，售后服务义务由境外供应商和境内代销商承诺，其他承诺事项与快件模式基本相同，不做赘述。

备案管理的意义在于：一是掌握备案各方的合作关系，全过程掌控商品流与信息流，确保监管质量；二是明确各方备案人应履行义务，强化消费者权益保护；三是将海外代购纳入官方渠道规范管理；四是定期向消费者发布备案企业清单，规定监管部门仅接受备案企业的退换货申请，引导消费者通过正规的、具有完善售后服务的渠道跨境网购，促进监管思路由堵向疏转变；五是通过12360、12365等咨询投诉反馈信息，可获知非备案企业通过邮快件物品渠道非法从事跨境业务的信息，有利于实现快件的精准打击和由企及物。

2. 开辟快件模式退运渠道

批量模式退换服务较易开展，但可预见很长一段时期内快件模式仍是主渠道。*货源与人气的积累都需要一个过程，目前批量模式若要达到与国外知名电商平台相当的品类丰富程度，从而发挥规模优势，任重而道远。如果不能解决快件退运问题，消费者权益就不能得到切实保障，跨境进口就不可能成为蓝海，利用正规渠道替代或阳光化海外代购的愿望就会落空。

(1) 与跨境出口退换业务同步推进。跨境进口退换货的最大掣肘来自国外海关，比如美国，其对出口快件监管很松，几乎不用申报，并以此为由拒绝退运。然而，我国跨境出口至美国的商品同样存在这一问题，这就产生了一个对等的需求。三年前，美国一家华人转运公司就联合Ebay向美国当局和国内某海关提出退运中国的方案，并成功运行数月，后因总署发文禁止非邮快件公司走邮路而搁浅。笔者认为，不单只跨境进口退运需求迫切，跨境出口退运对于提升国产品国际市场竞争力、塑造中国制造良好形象以及促进出口稳步增长等方面同样意义重大。一方面，我国海关应与美国当局就快件退运开展互认互惠的磋商，促使双方共同接受以购物网站出具的证明作为退运凭据；另一方面，支持物流企业游说国外知名网站，促其向国外当局施压，并引导国内电商走服务增值型、信誉品牌化的发展道路。

(2) 采取措施降低退运资费。退运服务能否真正发挥作用，运费是核心环节。此前，去往主要发达国家的快件模式跨境出口渠道并不畅通，跨境出口物流基本被邮政垄断(如邮政“e邮宝”)，经消费者与国外网站沟通可以退货的跨境进口快件一般也只能以邮件出口。由于邮路运费高，对于消费者购买低价商品，退运往往得不偿失。打通商业快件退运渠道，将显著降低运费，从而促进和保障国内消费者维权。此外，对于从国外退回的跨境出口商品，如由原邮路退回，运费也很高，如UCS*美国一家华人转运公司。运费标准折后为首重每磅5美金，续重3美金，而美国邮政运费高达UCS的4倍，制度设计上可允许其从快件渠道退运进口，以大幅降低运费。

3. 系统开发

一是由各跨境进口监管园区主管政府部门牵头建立跨境进口综合服务平台，平台功能包括企业办理注册备案，提供合作购物网站链接，消费者查询通关情况、税单信息、执法部门监管规定以及企业备案信息等相关监管资讯，消费者上传身份证件和委托书等申报资料，快件模式消费者支付税款，受理在线咨询投诉等。二是促进电商平台改版升级，国外平台建设中国频道，在商品项下标明国内清关现场；快件模式，网站需提示中国买家禁、限跨境进口，以及涉及商品检验的商品。三是建立符合贸易实际的监管系统。

4. 相关业务协同监管

与建立跨境进口官方渠道同步，对邮、快递物品以及携带物品也应设计实施严密的监管措施，如此一疏一堵，方能破解跨境进口的市场乱局和监管困境，从而真正实现政策目标。

日前，海关总署下发了《邮递物品监管办法》(征求意见稿)，其收件人申报的制度设计是治疗进境邮递物品顽疾的猛药，却并非良药。其结果要么邮资提高，要么大量积压，既加剧邮政企业市场份额下降的趋势，也损害守法用邮人的利益。实践中只能立足实际，制定整体最优的监管措施：一是区分国别设置单一税率，大幅提升行邮税征管效能，增加海外代购走私成本；二是对以邮政快件进口的跨境进口商品，应按跨境进口快件模式监管，对违反规定走邮、快件物品渠道的国外网站及物流公司采取措施封杀；三是重点针对化妆品等高税率商品和跨境渠道禁、限进境商品，通过后续对“邮、快递物品监管系统”大数据排查，加大查缉力度。而携带物品，物随人走，只有创建既满足旅客全申报，又简化便利的流程和系统，方能真正管得住。

实际上，一个具有产品质量保证、完善售后服务的跨境进口官方渠道，其对老百姓的吸引力是远远大过非法海外代购的。虽然对跨境进口征收货物税，但非法海外代购也要加收10%—30%的代购费，而且质量和真伪都很难得到保证。随着跨境进口规模扩大、费用降低，客户体验的提升和粘性的形成，行邮物品渠道海外代购走私自然迎刃而解。

总而言之，跨境进口消费品有利有弊，鱼和熊掌不可兼得。我们就是要制定适宜的治理措施，一定程度限制进口，以使本国福利收益最大化。我们应坚持引导消费者购买国货，支持民族工业，而不是反过来以促进消费需求增长和结构升级为无上理由，损害国家福利。跨境进口是一种经济现象，治理是认识从现象到本质、再从本质到现象的转化过程，而一个遵从管理科学与经济哲学的治理体系框架则是跨境进口事业健康发展的基石。

(责任编辑赵世璐)

Studies on Governance Architecture of Importation

via Cross-Border E-Commerce

Shi Quan, Zhong Hua

Abstract：With the gradual implementation of a series of national policies to support the development of cross-border e-commerce, the importation via cross-border e-commerce (hereinafter referred to as cross-border importation) has become a controversy in the process of its innovative development. How to apply effective and efficient control over the cross-border importation by following the historical rules and the trend of the times has become an essential subject in the effort to promote the scientific development and modernization of the governance system of the regulatory authorities. From the perspective of the overall situation of Customs control, this article attempts to profoundly analyze the gains and losses of the national interests and the public welfare behind the cross-border importation, restructure and coordinate the enforcement objectives and relevant programs to achieve these aims of Customs authorities, and explore possible legislative architecture to ensure the effectiveness of the actual control measures in order to greatly enhance the governance capacity of Customs authorities.

Keywords:Import Cross-border; Customs Governance System; Customs Control

* 作者简介：石权，广州白云机场海关快件监管处；钟华，广州检验检疫局驻邮局办事处。