深入开展海关国际合作全力推动丝绸之路经济带建设战略稳步发展

金　融



海关管理

深入开展海关国际合作全力推动丝绸之路经济带建设战略稳步发展

金融*

摘要:构建丝绸之路经济带重大战略构想，是我国新一届中央领导集体在外交理论与实践创新方面的重要成果，体现了经略周边的战略思想，是深化我国改革开放加快东中西部协调发展的有力举措。面对复杂的周边和国际环境，中国海关国际合作工作要立足自身特点和优势，着力改变在理论、政策、机制、人才方面的不足，以“明、清、全、实、精”五字目标为着力点，扎实推进丝绸之路经济带建设深入发展。

关 键 词:海关国际合作；丝绸之路经济带建设；一带一路战略

习近平主席2013年9月访问中亚四国期间提出了共建丝绸之路经济带的倡议，引起国内外热烈反响。这是中央面对国际形势深刻变化，着眼于为我国发展争取良好外部环境而提出的重大战略。作为在古丝绸之路概念基础上形成的新的经济发展区域概念，新丝绸之路经济带战略以创新合作模式为主要手段，以经济合作为核心，以政治、社会、人文、安全等领域合作为保障，推动我国与沿线国家共同发展最终实现区域一体化的战略构想，并清晰明确地提出了政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通的“五通”目标。从习近平主席提出该倡议的场合、时机，倡议的对象、范围，实现的路径、方式，最终的愿景、目标上来看，丝绸之路经济带建设构想首先都是一个外交的概念。

国际合作是各国实现共同发展不可缺少的重要保证。中国海关国际合作作为国家总体外交的重要组成部分，积极服务丝绸之路经济带建设是职责所系、使命所在，要努力有所作为。

一、丝绸之路经济带战略构想的重大意义

(一) 新一届中央外交理论与实践创新的重要成果

丝绸之路经济带战略构想是按照“五通”的总要求，通过全方位合作交流，努力使沿线国家政治关系更友好、经济纽带更牢固、安全合作更加深化、人文联系更紧密，努力将沿线国家建设成为友好、繁荣、安全、和谐的命运共同体。这是我国继2001年发起创建上海合作组织之后，倡导提出的又一重大区域合作发展理念，是在上合组织推行全方位新安全观、增强政治互信的基础上，转而向全面深化经济合作，以及在此基础上发展全方位交流合作的具体体现。该构想的提出不仅表现出中国作为发展中大国积极有为的外交姿态，同时也是我国外交理论和实践的重大创新和崭新成果。

(二) 实现中国梦和世界梦的必然选择

实现中华民族伟大复兴的中国梦目标有着深刻的世界意义，并为新时期中国外交指明了方向。中国梦的实现需要和平稳定的国际周边环境，中国将坚持通过和平发展方式实现中国梦；中国梦和世界各国人民的梦想息息相通，中国将与各国更多分享发展机遇，同各国人民携手共圆世界梦。丝绸之路经济带战略构想的提出，意在通过团结带动沿线国家共同发展实现共同富裕的愿景，是实现中国梦的必然选择，也是推动实现世界梦、构建和谐世界的有效途径，将大大增进国际社会对中国和平发展战略的理解和认同，显著提升中国的国际影响力、道义感召力和文化亲和力。

(三) 经略周边战略思想的具体体现

在2013年10月召开的首次周边外交工作座谈会上，习近平总书记再次强调了周边对我国具有的极为重要的战略意义，并提出对周边国家的亲、诚、惠、容理念，指出要着力维护周边和平稳定大局，深化互利共赢格局，推进区域安全合作，巩固和扩大同周边国家关系长远发展的社会和民意基础。丝绸之路经济带构想意在调动我国周边国家的积极性，通过加深利益融合、推进区域一体化，进一步稳定西向周边环境，拓展战略回旋空间，化解西方对我国战略围堵。构想的实施将有力提升我国与沿线国家的战略合作水平，使我国的快速发展更多惠及周边，有力增进我国同周边国家的战略互信和务实合作，为我国发展争取良好的周边环境。

(四) 党中央深化改革开放加快东中西部协调发展的有力举措

当前，我国面临着复杂严峻的外部经济发展环境，面临诸多结构性问题。丝绸之路经济带沿线覆盖30多亿人口，东牵亚太经济圈，西连欧洲经济圈。共建丝绸之路经济带将有效推动我国实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，推动对外经济发展方式朝着优化结构、拓展深度、提高效益方向转变，使我国更加有效利用国际国内两个市场、两种资源实现发展，更好地融入全球经济体系。同时，丝绸之路经济带有利于为我国提供新市场、新资源、新渠道，有效促进我国沿海内陆沿边开放优势互补，吸引中东部产业在市场机制作用下向西转移，有效改善西部地区的内外发展环境，促进西部加快发展，并逐步形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展开放高地，增强对世界经济格局的影响力。

二、海关国际合作在推动丝绸之路经济带建设中面临复杂国际国内形势

(一) “中国威胁论”对我国发挥建设性作用产生新限制

改革开放以来，在党中央的正确领导和全国人民的共同奋斗下，我国综合国力显著提升，引起一些国家特别是周边国家的疑虑，担心中国的崛起将带来战争和扩张。虽然我们不失时机地利用各种场合向世界表明将始终不渝走和平发展道路，始终不渝奉行互利共赢的开放战略，积极推动建设和谐世界，但以美国为首的西方敌对势力仍然以此挑动周边国家挑战中国的核心利益。在“中国威胁论”效应持续发酵的背景下，海关国际合作在推动丝绸之路经济带建设中应当如何处理好与沿线国家的关系，既坚持互利共赢，又切实维护好我方的核心利益，成为中国海关面临的重大课题。

(二) “中国责任论”对我国坚持互利共赢原则形成新制约

综合国力的不断上升和与世界联系的日益紧密，国际社会对中国承担更大的国际责任、提供更多的公共产品有了更高的期待。作为负责任的大国，我国秉持积极有为的国际责任观，认真履行国际义务，在反恐、军控、环境和人口等方面发挥了重要的作用。但西方一些别有用心的国家，忽视中国仍然是一个发展中国家的事实，以“中国责任论”“捧杀”中国，让我们承担超出国力范围的“国际责任”。在这一舆论环境下，中国海关国际合作在推动丝绸之路经济带建设的过程中，不可避免地会被有更多要求、承担更多义务、背负更多责任，使我国对外平等互助、协作共赢的合作宗旨受到一定影响。

(三) 传统与非传统安全相互交织，使海关国际合作承担的任务更加繁重

世界经济一体化程度的不断加深，使海关工作重点逐渐向反恐、知识产权保护和维护贸易安全等非传统职能转变。丝绸之路经济带沿线国家由于所处的特殊地缘环境，多受到“三股势力”的危害和威胁，各国海关面临着共同的反恐职责，加之贸易不规范，知识产权保护的职责也同样十分繁重，同时我国与丝绸之路沿线各国同为发展中国家，海关四大传统职能仍然对本国的经济发展、维护企业的公平竞争、经济社会稳定起到重要作用。在这一形势下，海关国际合作面临着传统与非传统安全相互交织，承担的任务更加繁重。

(四) 新贸易保护主义兴起，加大了海关国际合作工作扶持企业走出去的难度

后金融危机时代，各国普遍寄希望于扩大内需促进经济增长，以从金融危机造成的经济增速放缓中恢复过来。同时，以提高“技术、质量、环境和卫生”标准要求的非关税壁垒和各种以合法贸易保护救济措施的滥用为主要形式的新贸易保护主义兴起，并呈现愈演愈盛的趋势。中国作为世界第一货物贸易大国，在与丝绸之路沿线各国开展贸易中占有明显优势，同时面对的贸易争端、要应对的各种贸易保护主义手段也五花八门，加大了海关国际合作工作对外协调的难度，在扶持中国企业走出去方面面临各种新的挑战。

三、海关国际合作在推动丝绸之路经济带发展战略方面具有明显优势

(一) 与推动开放型经济联系“密”

海关作为国家进出境的监督管理部门，肩负着维护国民经济安全和对外贸易秩序、准确反映对外贸易运行态势、配合实施宏观调控等重要职责，应当说海关的四大传统职能无一不与国家的开放型经济发展紧密相关。近年来，中国海关通过深入开展国际合作，积极参与国际海关事务，简化协调海关程序，建立海关商界伙伴关系，大力推动全球贸易安全与便利，在服务开放型经济发展建设方面的重要作用不断显现。丝绸之路经济带建设以经济合作为重点，海关国际合作的及早介入将成为有效抓手和重要的切入点。

(二) 对外部政策变化反应“灵”

海关是国家经贸政策的执行部门，海关工作具有很强的政策性，海关工作始终对国家政策变化保持着高度的敏感和自觉。近年来，海关在深入贯彻落实国家政策的同时，充分发挥自身优势，准确把握经济发展脉搏，以高度的政治责任感和使命感越来越多地参与国家宏观经济治理，工作的针对性和有效性不断提高，话语权不断增强。与此同时，海关国际合作工作在服务经济发展的过程中，也着力加强对别国经贸政策及其调整变化情况的准确把握，有效保证了自身在深入推进丝绸之路经济带建设方面作用的充分发挥。

(三) 对国际通行规则把握“准”

中国海关1983年7月正式加入海关合作理事会(世界海关组织WCO的前身)。三十余年来，在借鉴国际通行规则方面已由最初的简单学习向主动与国际接轨转变。特别是近10年来，中国海关深入学习并主动运用国际规则，在使用这些“通用语言”，积极参与国际海关界重要事务决策和国际多边贸易体制规则制定方面取得了积极的成果，成功介绍并引入了风险管理理念、企业分类管理、信用体系建设等，并成功当选WCO守法便利司司长。对国际海关通行规则的准确掌握和熟练运用，为中国海关国际合作工作在推进丝绸之路经济带建设中，用别人听得懂的“世界海关语言”开展务实交往与合作奠定了坚实的基础。

(四) 与周边国家海关合作“紧”

近年来，中国海关与丝绸之路沿线各国海关在双边、多边、区域海关合作框架下，在四项传统职能合作方面取得了很多成果，同时围绕情报交换、案件协查、技术合作和联合监管等积极开展互助合作，取得了积极进展。全国各边境海关也充分发挥地缘区位优势、语言文化优势以及本地区与相邻国家的经济互补优势，依托22000余公里长的陆地边境线，与直接相邻和间接相邻国家海关，以信息互换、监管互认、执法互助(3M)为主要内容深入开展合作交流，并在此过程中结下了深厚的友谊。海关总署在组织推进边境海关国际合作工作中，也摸索形成了符合中国海关实际的分对象、分层次、分重点、循序渐进的一套合作办法，为我们与丝绸之路沿线国家海关深入开展务实合作营造了良好的合作环境。

四、海关国际合作在深入推动丝绸之路经济带建设方面存在诸多困难

(一) 缺乏理论指导

目前我国国际关系理论作为新兴学科正在蓬勃发展，海关在引入这些前沿的国际关系理论并具体指导自身国际合作工作方面还存在空白。目前，海关国际合作工作理论研究明显偏弱，应用研究也显不足。从一定意义上说，当前海关国际合作工作的管理实践已经远远超过了其理论研究，国际合作理论研究滞后使外事工作在具体操作过程中面临知行脱节的掣肘，不利于海关国际合作工作的健康深入发展。

(二) 缺乏政策支持

近年来，海关系统外事业务量迅猛增加，围绕海关传统和非传统职能对外开展的务实合作项目呈几何倍数增加。但由于缺乏有力的政策支持，外事部门在编制、人员、经费方面长期存在着硬缺口，部分外事业务非常集中的直属海关单位长期处在“小马拉大车”的困难境地，无法适应日益增长的外事工作需要。在全国进一步严格规范外事管理的大背景下，如果对相关规定要求片面实行一刀切，会给边境海关，特别是在推动丝绸之路经济带建设方面对外承担较多务实合作项目的边境直属海关带来更大的困难，不仅增加对外合作难度，也限制了海关国际合作职能的充分发挥，不利于中国海关国际合作作用的充分显现，亟需研究制定针对性强、审慎灵活、符合实际且更有利于工作开展的外事政策。

(三) 缺乏机制配套

完善的机制是工作顺利推进的重要保证。目前，我国海关外事资源非常分散，部门间对外交往缺乏整体合力，不利于外事资源效能的最大化，亟需采取有效措施加强在资源整合、利用和建设方面的制度建设，不断完善与各相关层面便利有效的协调机制。同时，随着我国对外合作领域的不断拓宽和发展，在与国外海关合作推进重点项目、开展全方位合作方面也亟需建立高效完善的合作机制。

(四) 缺乏人才保障

“外交是运用智力和机智处理各独立国家的政府间的官方关系。”外交工作具有涉及面广、政策性强、对从业人员素质要求高等特点。目前海关系统国际合作方面虽然具有较好外语基础或外语专业的不乏其人，但真正能做到懂政策、懂外交、懂经济、懂规则、懂外语的高水平外事人才实为凤毛麟角，加之机构设置原因，外事人才梯队建设无从谈起，亟需加大力度采取切实措施有效加以解决。

五、海关国际合作深入推动丝绸之路经济带建设的方法和路径

(一) 加强理论研究，努力做到方向“明”

一要明政策。首先要认真学习研究党中央在新时期一系列重要外交理论成果和方针政策，明确国家外交总体布局和战略部署，确保海关国际合作始终沿着正确的方向进行。其次要积极学习研究当代最新的国际关系理论研究成果，将其与海关国际合作工作实践相结合，批判地吸收借鉴，与国际最新理念相结合，以确保海关国际合作事业发展始终保持生命力，始终得到最新国际关系理论的指导。第三要跟进研究世界海关组织以及世界贸易组织在推进贸易便利化、促进贸易发展方面的最佳经验和成功做法，积极吸收借鉴，结合推进丝绸之路经济带建设，创造性地加以利用和转化。

二要明原则。首先要始终坚持正确的义利观，在政治上坚持正义，道义为先；在经济上坚持互利共赢，共同发展。特别是对那些与我国长期保持友好而自身发展任务艰巨的周边发展中国家，更多考虑对方利益，合作时多予少取，早予晚取，绝不损人利已、以邻为壑，积极配合国家外交，使我国与丝绸之路经济带沿线发展中国家关系基础更加稳固，合作更加深入。其次要始终秉持积极的责任观。在遵循国际法和公认的国际关系准则的基础上，以积极的姿态参与地区经济发展的规则制定，参与全球性、地区性问题的治理，维护地区和平稳定。要发挥“行胜于言”的表率作用，发挥角色示范作用，对外展现负责任的大国海关形象。第三要始终奉行睦邻友好的地区合作观。将亲、诚、惠、容理念运用到推进丝绸之路经济带建设以及与各相关国家海关开展合作的实践中，与沿线各国海关相互尊重、增进互信、求同存异，通过谈判对话和友好协商解决合作中出现的问题，共同促进地区繁荣。

三要明情况。丝路沿线国家数量众多，相互间存在很大的差异性和多样性，要想研究总结出适合经济带建设发展的新型国家间海关国际合作关系，我们必须要做到情况明。首先要全面掌握沿线国家和海关的基础情况。地理条件和资源秉赋会直接影响到一个国家的对外政策，影响到海关在对外合作时的工作重心和利益关切；同时要了解以上各国及海关的历史与现状，包括他们都分别加入了哪些区域或国际性组织，发挥着怎样的作用，现状如何。其次要了解周边国家外贸政策和海关法律情况，一方面有助于双方务实合作，另一方面也有助于我们及时引导和帮助国内企业走出去，减少因政策不明造成不必要的损失。第三要了解该国及海关的运行规律、运作机制，特别是在体制内活动的人。对不同的国家要按照不同文化背景下的思考方式来开展合作，同时与海关国际合作领域的人员保持必要持久的友好关系。

(二) 加强顶层设计，努力做到路径“清”

一是策略清。习近平总书记指出，外交外事工作要立体思维，立体操作，加强顶层设计，做好策略运筹，落实底线思维。海关国际合作要站在战略高度和全局角度分析和处理问题，观大势、谋大事，从顶层设计角度加强对外合作工作的战略谋划。要重视策略运筹，讲求方法，在不违反原则的基础上，可以做出一些必要的妥协让步，做到因时而变，顺势而为，将中央和总署党组工作意图和大政方针落到实处。树立底线思维，不回避矛盾和问题，妥善处理同有关国家海关的合作分歧，善于最大限度地发挥外交资源效用，推动合作健康发展。面对丝路建设的系统性和复杂性，加强领导，始终把握对外合作的主动权。

二是重点清。海关国际合作推进丝绸之路经济带建设要以推进地区贸易便利化，促进沿线国家经济发展为重点，辅之以情报信息互换、行政互助合作、人文交流和安全协作。在具体推进中，合作重点会因合作对象、合作框架、合作时机的不同而有不同，但总的来说，各相关合作应当相互配合、相互促进、协调推进。具体合作中要避免四面出击，明确合作的重点方向和重点问题，善于寻找突破口，集中力量化解难点，创造亮点，起到以点带面的效果。

三是步骤清。要坚持远近结合，先易后难。要把握海关合作中现实与长远的关系，既要做好促进贸易便利化、深化技术合作、维护地区安全、加强人文交流等现阶段合作工作，又要着眼长远，积极为沿线国家建立自由贸易区、实现区域一体化做好铺垫和准备。要分清轻重缓急，先易后难地推进有关合作。条件成熟的、现实迫切需要的要积极推进、取得实效，以便进一步调动沿线国家海关积极性，凝聚共识和信心，更好地突破难点。

(三) 加强内外协调，努力做到机制“全”

科学完善的工作机制是各项合作得以有效推进的前提和保障。在国家层面，加强对丝绸之路经济带外交工作的总体规划、协调和部署，必要时在海关等重点关联部委之间建立合作机制，加强内部沟通联系。

在总署层面，一是牢固树立“大外事”理念，建立由署领导挂帅的统筹协调机制，对当前海关国际合作工作进行全面分析，评估实力，建立以政策实力、机制实力、队伍实力、舆论环境软实力、发展潜力等为核心的综合评价体系，在此基础上建立对外合作决策机制，提升科学决策水平。二是建立各职能部门间科学高效的协调机制，明确责任分工，形成工作合力，最大限度地将外事资源优势转化为对外合作优势。三是全面梳理我国与丝绸之路经济带沿线国家海关的现有合作机制，根据形势发展需要，进行升级、完善或新建相关机制，创新合作内容。

在国际海关层面，一是将丝绸之路沿线海关间贸易便利与安全合作作为WCO专项议题进行研究，努力取得创新性成果；二是积极发挥上海合作组织(SCO)的作用，视情建立由沿线国家参加的丝绸之路经济带建设海关合作委员会，并努力发挥积极作用；三是视情将丝绸之路沿线国家海关的双边或多边合作需求纳入中亚区域经济合作组织(CAREC)海关合作委员会(CCC)框架下，形成多边、双边、区域海关合作的整体联动，取得最佳效果。

(四) 加强基础建设，努力做到合作“实”

海关国际合作在推动丝绸之路经济带建设方面面临的挑战主要是外部发展需要与自身推进发展能力不足之间的尖锐矛盾，为此，大力加强自身基础能力建设成为应对挑战的当务之急。一是摸清家底，做到工作踏实。要分业务、分国别、分区域认真做好对目前海关国际合作工作的调研摸底工作，吃透情况，掌握问题，在此基础上理清思路，为沿线国家海关合作的顺利开展奠定良好基础。

二是完善制度，确保基础扎实。要在现有制度规范的基础上，围绕外事资源的整合与利用、外事职能的优化与发挥，外事工作的规范与提升，进一步加以健全完善，努力做到以制度建设促工作规范，以制度建设促管理科学。

三是及时评估，确保合作落实。在积极推动丝绸之路经济带沿线国家海关合作方面，能源、监管、情报、统计合作将是重点。对新确立的合作项目，要及时组织开展评估，以确保各项合作扎实推进，尽早取得明显成效。

(五) 加强人才培养，努力做到队伍“精”

外交是国家实力的较量，也是外事人员能力的较量。要积极探索新形势下外事干部的成长规律和培养途径，努力打造高素质外事干部队伍。

一是加强外事培训。采取各种有效措施和渠道对外事人员着力开展以国际形势、国际规则、外交政策、外事礼仪、外事管理、外事纪律、应急处理、综合协调、语言应用等为主要内容的培训交流，提高外事人员的业务能力。

二是搭建实践平台。在大型外事活动中，组织外事骨干参与会议筹备、组织、接待各个环节，在实践中积累经验，提高外事工作水平。鼓励他们积极进行理论研究和综合调研，不断提高分析问题、解决问题的能力。

三是营造发展环境。要树立外事人才是推进海关事业发展宝贵财富的理念，重视外事人才的培养、使用，引入激励机制，积极营造有利于优秀人才脱颖而出、拉得出、打得赢、留得住的良好环境和氛围。作为外事干部自身，要发挥我国外事工作的优良传统，苦练内功，勤于学习，善于学习，掌握政策，熟悉业务，团结协作，忠于国家，忠于职守，为扎实推进沿线国家海关合作贡献自己的力量。

【参考文献】

[1] 宫力，王红续.新时期中国外交战略[M].北京：中共中央党校出版社，2014.

[2] 于鲁明.外事管理知识读本[M].北京：北京大学出版社，2012.

[3] 戈尔·布思.萨道义外交实践指南[M].杨立义,曾寄萍,译.上海：上海译文出版社，1984.

(责任编辑赵世璐)

On Deepening the Customs International Cooperation to Promote the

Steady Progress of the Strategy of Building the Silk Road-Economic Belt

Jin Rong

Abstract：The strategy of building the Silk Road-Economic belt is a significant achievement of the new central collective leadership of China in the innovation of diplomatic theory and practice. It reflects the new strategy of border management and serves as an effective measure to deepen the reform and opening-up initiative of China and helps to speed up simultaneous and coordinated development of the eastern, mid and western areas of China. Faced with complicated circumstances along the border and worldwide, China Customs should strengthen its international cooperation effort and go all out to bring out its own distinctive features and advantages, and, above all, make efforts to address its disadvantages in theory, policy, mechanism and talent, and, in its international cooperation effort, steadily go ahead with the further development of Silk Road-Economic belt with the following key words in mind: “well-defined, clear, comprehensive, pragmatic and professional”.

Keywords:Customs International Cooperation; Development of the Silk Road-Economic Belt; “One Belt Plus One Road” Strategy

* 作者简介：金融，乌鲁木齐海关办公室。