中国海关内部治理结构改革研究

安振泉



中国海关内部治理结构改革研究

安振泉*

摘要:文章通过对治理结构的研究，提出当前海关内部治理结构存在人员配比不合理、缺少顶层设计与制度研究团队，治理结构中传导机制不适应发展要求、直属海关承担中间层的承接作用不明显，治理结构中协作机制不健全、治理主体过于分散与风险信息的碎片化难以形成有效的协作平台，部分隶属海关下属办事处的存在不经济等问题。作者结合相关专家的研究，提出以整体治理为蓝图的解决方案，包括治理层级的整合、治理平台与运作机制的创新、专家队伍的建立。具体改革方向：扩大总署人员与职能、撤减直属海关机构、撤减隶属海关缉私分局，总署层面风险、审单、咨询答复平台的建立、人力资源管理的改革等，以期建立大总署、大现场、信息技术支撑下的内部治理结构，并建立以综合作业平台、有效人力资源管理、合理绩效考核为基础的内部治理机制。从而通过内部治理机构的改革，实现海关治理能力的提升。

关 键 词:海关治理结构；海关运作机制；海关改革

党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化有机联系起来，并将其确立为全面深化改革的总目标。把构建各行政机关科学合理的治理结构、治理机制作为治理体系建设的立足点，对于构建发达的分散化的公共治理结构、建立具备提供整合服务的公共部门和组织具有重要的实践意义。

中国海关作为国家行政机关，参与国家治理，其内部治理结构、运作机制与管理模式是国家治理体系的重要组成部分。海关在不断的自身变革中，紧跟经济社会的发展步伐，由于其积极主动的姿态使其一直站在改革的前沿，管理体制和管理水平也一直走在前列。在国家提出推进国家治理体系建设的大背景下，提高海关治理能力，完善海关治理体系建设是海关工作的重中之重。本文以海关内部治理结构为重点研究对象，通过分析海关内部治理现状，找出目前与国家治理体系建设与发展不相适应的问题，依据治理理论，在相关研究的基础上提出解决问题的方法与思路，建立大总署、大现场、信息技术支撑下的内部治理结构，并建立以综合作业平台、有效人力资源管理、合理绩效考核为基础的内部治理机制。

一、治理与治理结构的关系

(一) 治理与海关治理

关于治理的定义，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。我国著名学者俞可平教授认为：治理一词的基本含义是指官方的或者民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。所以治理是一种公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。*魏涛：《公共治理理论研究综述》，《资料通讯》2006年第7、8期。

治理在不断的发展过程中，逐步迈向整体治理时代。希克斯等学者认为，整体治理主要涉及三个方面的整合：一是治理层级的整合，二是治理功能的整合，三是公私部门的整合，他以整体政府和跨部门合作协同为整体特征。*曾维和：《当代西方政府治理的理论化谱系——整体政府改革时代政府治理模式创新解析及启示》，《管理学研究》2010年第1期，第72-78页。

海关治理，是海关作为治理主体参与国家治理体系履行行政职能的过程，同时是海关内部实施科学化、多元化主体管理以适应国家治理体系和治理能力提高的过程。具体来说，就是在海关进行整体性治理改革，内部建立良好的治理机构、治理机制和治理方式，在外部加强外部协作，包括地方政府、商界、第三方组织等，完成治理、协作、反馈、执行的过程。

(二) 治理结构与海关治理结构

治理结构原是法律用语，意为公司权力机关的设置、运行及权力机关之间的法权关系。“治理结构”的概念由威廉姆森于1975年提出并最先应用在企业管理、经济制度分析中,最先的研究都是依托和运用于企业。海关治理结构，是能够实现良好的运作与效率、适应国家治理体系建设的组织体系，是海关内部的组织结构优化设置、运行及海关各治理主体之间的关系与机制，实现相互的权力制衡与合作共赢。

海关内部治理结构则主要是海关内部组织结构的设置及相互协作的运行机制，即海关为克服碎片化治理困境、修正过度分权带来的弊端、推行整合划一的一站式服务而建立的运作机制与对应机构。

(三) 治理与治理结构关系

治理是各治理主体之间，按照一定运行机制与合作规则，通过一系列的行动及资源共享实现组织使命的过程，是一个动态制衡的过程，注重合作的过程与目标的实现。而治理结构主要是保证治理顺利实施的内部组织结构范式及运作机制，偏向于从静态的角度规范组织内部的组织结构设置及权力配置机制。

治理和治理结构密不可分。凡有组织就有治理，凡有治理就有治理结构。治理结构包括外部治理结构和内部治理结构。内部治理结构是指组织内部的各种治理主体之间的相互关系，治理主体与治理客体之间的相互关系；外部治理结构是指组织外部各种治理主体的相互关系和外部治理主体与组织之间的相互关系。组织内外治理结构之间相互影响，外部治理结构必然对内部治理结构产生多方面的影响。*郭平：《我国公办大学内部治理结构研究》，西南大学博士学位论文，2012年。

海关内部治理结构改革是海关治理体系改革的基础，承载治理体系的建立，对治理能力的提升至关重要。同样，治理体系的建立也会反作用于治理结构，要求治理结构与之相适应。

二、当前海关内部治理结构下存在的问题

(一) 海关现行内部组织机构现状

我国海关现行的业务管理体制和通关管理模式是建国初期建立的，已经运行了近50年。这一模式基本适应了计划经济时代我国经济发展水平和进出境管理的需要，但与当前治理现代化的步伐不相适应。

国家在对外开放口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。中国海关是国务院直属机构，实行集中统一的垂直领导管理体制，实行海关总署、直属海关和隶属海关三级行政管理体系。海关总署统一管理全国海关，海关的隶属不受行政区划的限制，各地海关依法独立行使职权，向海关总署负责。

总署下设有广东分署和天津、上海两个特派办，广东分署负责广东各海关的管理；上海特派办的管辖范围是以上海海关、南京海关、杭州海关、宁波海关为主的南方片海关；天津特派办的管辖范围包括北京海关、天津海关、石家庄海关、太原海关等北方片海关。海关总署下设多个职能机构：如政策法规司、关税征管司、监管司、综合统计司等。直属海关是由海关总署领导，负责管理一定区域范围内海关业务的海关。目前直属海关共有42个，直属海关就本关区内的海关事务独立行使职责，向海关总署负责。直属海关承担着在关区内组织开展海关各项业务和关区集中审单作业、全面有效地贯彻执行海关各项政策、法律、法规、管理制度和作业规范的重要职责。隶属海关是指由直属海关领导，负责办理具体海关业务的海关，是海关进出境监督管理职能的基本执行单位。主要职责是开展接单审核、征收税费、验估、查验、放行等通关作业；对通关、转关及保税货物的存放、移动、放行或其他处置实施实际监控等具体业务。

从组织结构上看，目前我国海关基本上是采取直线职能式行政组织结构。从纵向看，我国政府组织划分为海关总署、直属海关、隶属海关或办事处三个层次。从横向看，各层级内按业务性质平行划分为若干职能部门：如通关科、调查科、查验科等，它们主要对同级海关负责，也接受对口的上级职能部门的领导。这样，形成了纵向上统一指挥、横向上分工协调、纵横交错的行政组织结构体系。*李自如、李卫勇：《运用新公共管理理论改造海关组织架构》，《求索》2004年第9期。

目前的组织体系，对海关的发展起到一定的促进作用。但随着国家对外贸易的迅速发展，业务量的快速增长和国家对治理现代化的要求不断提高，出现了一定的不适应，特别是面对出现的问题，往往以人力资源不足与快速增长的业务量作为主要矛盾，而很少考虑目前的内部组织机构设置是否符合治理的要求。

(二) 存在的问题

1. 内部治理结构人员配比不合理，缺少顶层设计与制度研究团队。总署层面政策研究人员极度缺乏，很多部门忙于应付日常事务性工作，对于海关改革的顶层设计与前瞻性改革往往力不从心。行政单位划分过细，部门利益纠葛与推诿，管理边界的形成与设定等，也是导致顶层设计推动力不足的关键原因，使海关很难形成专门的研究团队，致力于海关的顶层设计与制度研究。以监管司为例，负责全国海关行邮工作的仅有4个人，忙于应付各海关的咨询、请示报告等且自顾不暇，还要研究制定全国范围的行邮法规与政策，即使从各业务现场抽人到总署定期帮忙，也非长久之计。

2. 治理结构中传导机制不适应发展要求，直属海关承担中间层的承接作用不明显。一是由于直属海关内部本身也是条块分割，从事某一专业工作的也就几个人，没有形成网状的协商与合作的机制，平时忙的时候很忙，闲的时候又无所事事，互相之间没有合作意识或无合作机制，客观上导致直属海关层级提出架构与解决问题的能力先天不足。二是由于上传下达的意识，缺乏创造性完成工作的意愿，很多时候充当的是传声筒的作用，将总署的文件转发，将基层的问题向总署提出，也无形中增加了总署的业务量。三是总署与底层的互动不足，往往通过中间层转达，而中间层往往也缺乏这种解决问题的组织架构和人员。

3. 治理结构中协作机制不健全，治理主体过于分散与风险信息的碎片化难以形成有效的协作平台。部门分割过细，很多有关联或者有依附关系的部门，本可合为一体，但由于职数晋升与扩大内部部门机构设置的行政机关内部膨胀的自身局限，造成了很多部门管理过细，也造成了监管力量的分散与监管对象的无所适从。海关第二步发展战略提出以来，风险管理成为海关重点发展方向与改革目标，也取得了显著的成绩。同时我们也很容易看到不足，不同层级、部门重复收集整理加工，造成了相应资源的浪费，不同部门风险信息研判结果不同，下达指令不同，让基层无所适从。风险管理缺乏统一的研究平台，研究数据的局限性与工作方法的方向性不强，风险平台起点较低，无法从宏观上或者大的层面上把握最为突出的风险是什么，而且风险分析极易因为地区不同而出现盲点，各直属海关的业务量大小不一，关注点不同，认识和把握的能力也不相同，分析结果易出现偏颇。同时对于风险分析，审单、监管、关税、统计与风险都会出现预警，而各平台之间又缺乏有效的沟通，缺乏统一的指挥协调部门。同样问题也出现在加工贸易监管中，加贸前中后期业务涉及企管、加贸、关税、监管、稽查以及缉私等职能部门。条块分割的局面及缺乏有效统一的平台造成监管力量的浪费，既不利于人力资源的有效利用，又无法到达有效监管要求。

4. 部分隶属海关下属办事处的存在不经济。很多地方政府以设立海关作为招商引资的重要形象工程，并且作为外向型经济是否发达的主要指标，强烈要求开设海关，但又局限于本身经济结构的限制，业务量并不多，而一旦开办，海关却要配备很多关员予以保障。同时地方政府也给予很多支持，如开办费、日常办公经费保障等，浪费了国家行政成本，由于业务量小，也造成了队伍的懒散。

三、海关治理能力现代化要求内部治理结构改革

海关致力于治理体系的建立和治理能力现代化，海关内部治理结构作为与之相适应的内部运作体系，是海关治理体系的一部分，对海关治理能力的提高起到至关重要的作用。

首先，海关内部治理结构是海关治理体系的组织基础和运行保障。良好的内部治理结构，对治理能力的提升起到良好的推动作用。内部治理结构的掣肘，无疑会增加治理难度。

第二，内部治理结构的改革，要求全新的治理视角与治理模式，尤其是在人力资源的合理配置、解决问题的方案、跨部门协同等方面带来革命性的变革。

第三，治理能力的现代化，就是要解决目前海关内部运作不畅、业务量增加与人力资源不足的矛盾，实现整体治理与快速反应，建立适应信息化时代发展要求、与国际化风险管理理念相适应、与国家治理体系建设相协调的海关内部治理体系。

第四，改革的整合，不仅仅是人员上的调整，而是一种全新视角的作业协同模式，探索建立良好协同治理、整合治理的作业模式。

四、构建适应国家治理体系的科学的海关内部治理结构

要建立海关治理体系的现代化，必然要有与之适应的内部治理结构和运转体系，建立科学的海关内部治理结构，是建设现代化治理体系的先导。

(一) 以整体治理为蓝图的改革设想

整体性治理特别强调“整合”，并不意味着要合成为一个部门，而是根据具体情况，通过统筹协调减少职能交叉和部门冲突，发挥各自专业优势。通过跨部门协同提供整合服务，既要加强公共服务供给主体的多元化，也要整合多元供给主体之间的利益关系，形成一种资源共享，责任分担与组织协同的整合型公共服务模式。*曾维和：《当代西方政府治理的理论化系谱》，《湖北经济学院报》2010年第1期。通过专业化和集约化的业务改革，逐步实现总署对全国海关业务管理由虚到实，由间接到直接，直至承接对600余个隶属海关及现场的业务管理工作。适当控制海关机构数量和职数编制，贯彻“工”字型结构要求，加强总署机关和隶属海关现场力量，压缩职数海关内设中间层，刚性规定各关区非业务人员不得超过编制总数的20%。*郑巨刚：《提升我国开放型经济水平对海关工作的启示》，《海关研究》2013年第5期。

1. 总体思路。构建信息技术支撑下的大总署、大现场内部治理结构。一是增加总署人员，使总署具有顶层设计能力和整体把控与指导能力，搭建信息化技术支撑下的统一作业平台，实现业务上总署直接统筹指挥一线隶属海关，队伍管理上，由直属海关统筹；二是裁减直属海关职能处室，打破原有与总署司局设置对应处室的设计，合并部分省市直属海关，实现直属海关区域化改革；三是控制甚至裁撤业务量小的隶属海关派驻办事处；四是做大直属海关缉私局，撤减隶属海关缉私分局，力量填充直属海关缉私，集中精力做大案侦破、行业走私预防与侦破。

2. 总署层级。打破原有司局设置限制，在信息化技术的支持下，组建综合监控指挥中心，建立监管、缉私、内部联动机制；建立全国性的业务运行与咨询答复平台；审单中心平台；统计与风险分析处置平台。在平台上进行部门的合作与整合，如加贸、关税、监管的职能整合，统计、督审、风险、稽查、企管的统筹，政研、法规的总领，大政工工作的合并。

3. 直属海关层级。一是裁撤业务职能处室，职能由总署统筹，主要业务问题可以通过业务平台获得解决问题的方案，同时各种数据可以通过平台报送或完成自动采集。直属关仅保留人事政工、办公室、财务保障、监督监察几个部门。二是人员向总署和业务一线分流。向总署方面的分流不是严格意义上的人员向北京聚集，而是通过技术手段，实现人员的隶属关系。三是缩减直属海关与特派办数量，建议建立符合行政区划的直属海关设置体系。

4. 缉私系统。缉私系统在于控制总署缉私局人员，扩充直属海关缉私分局人员，裁撤隶属海关缉私分局和办事机构，集中力量进行情报分析和集中打击。

5. 运作机制。运作机制实际是依靠信息技术的支撑，通过数据流的传送，实现业务的请示、答复、执行等，同时通过技术手段，实现相同部门的人不通过地理上的聚集，即可实现对实际工作任务的完成、工作目标的实现和监管的控制。

(二) 具体改革思路

1. 搭建集约化作业平台

一是实现集约化审单，即将全国所有的电子数据都集中到总署层面的几个审单中心，划分的标准按照章节和各口岸的业务量分类，以上海与杭州海关合作审单为例，上海2013年总报关单量1868.7万份，人工审单记录159万条，人员80余人，杭州海关报关单量为93.8万份，人工审单记录数为7.2万条，人员7人，在报关单章节细分上，上海海关具有明显的优势，业务人员也可以更专注于自己的业务范围和领域。从业务量上看，杭州不及上海的十分之一，完全可以将杭州的报关单数据发送到上海海关审单中心审核，既实现审单的专业化，又达到执法的统一性。同样可以扩展至全国，按照一定的数据流和产品目录较集中的区域设置几个审单中心，集中全国的审单专家进行专业审单。数据流通过信息技术传送，人员通过电脑实现在各自原地办公，人员的编制及审单专业人员的调配由总署调控，这样，直属海关审单人员，部分加入到总署的专业审单，部分调整到业务现场。

二是建立总署层面业务运行和咨询答复平台。该平台负责各业务现场的咨询与答疑，对于不清楚、法规适应不明确、业务运行需要请示答复等内容，放到平台上，由总署统一答复，所有隶属海关都可以看到咨询和答复内容，并可以实现查询。该平台同样以信息技术为支撑，以全国海关专家为支持，由政研与法规部门牵头，把问题发送各业务专家，并限期答复，或组建专家团队，对某一问题进行集中处理，对涉及法律法规问题，进行审核把关。

三是建立划领域、集中处置风险分析处置平台。在总署层面，设置专业风险信息分析处置平台，根据缉毒、行业走私、国际贸易预警等方面划分为几个专业风险分析研判领域，利用全国海关数据对该专题领域全国风险进行研判，研判结果实现全国共享、集中处置，从而将有限的风险信息工作资源用在重点上。有学者认为应建立全国海关矩阵式风险信息工作组织体系。借鉴英国的风险管理模式，英国海关根据运输渠道与监管项目两条主线，在全国海关设立多个风险信息工作组，形成了一个类矩阵式风险信息工作体系。我国海关可以借鉴该模式，建立全国海关矩阵式风险信息工作组织体系。统筹全国海关风险信息工作资源，在若干直属海关设立全国风险信息组，具体负责某一重点监管项目领域的全国风险信息收集，同时利用全国海关数据对该专题领域全国风险进行研判，研判结果全国共享、集中处置，从而将有限的风险信息工作资源用在重点上，最大限度提高风险信息研判处置整体效能。*韩凯平、赵明华：《运用整体性治理应对海关风险信息“碎片化”趋势》，《海关研究》2013第6期。

四是组建综合监控指挥中心，建立监管、缉私、内部联动机制。在当前海关管理体制中，各业务职能部门分散监控，多头对下，缺乏统一的中枢平台汇集管理监控指令，各业务环节缺乏紧密连接的载体，难以形成整体联动合力。从纵向、横向、前后多个维度上实现整体联动来考虑，将运行管理机制的核心架构设计为：在纵向维度上，以组建现代化的实物流与单证流相印证的综合监控指挥中心为重点，紧密联动直属海关职能部门与基层海关两个层级；在横向维度上，以构建监管、缉私、内部联动机制为重点，深度融合三个功能模块；在作业链条的前后维度上，以规范事前、事中、事后监管环节衔接要求与执行标准为重点，促进形成严密完整、顺畅高效、相互制约的监管作业链。*柏华冰：《推进综合监管改革 改进海关监管与服务》，《海关研究》2013年专刊。

2. 直属海关的改革

一是明确直属海关职能。直属海关主要存在意义是协调海关所在省份与地方的关系，统筹所辖隶属海关的政工活动，保障所辖隶属海关正常的业务开展，提供必需的技术支持与监督监察。

二是直属海关的业务部门撤销，业务职能上调和下放，人员向总署和业务一线分流。向总署方面的分流不是严格意义上的人员向北京聚集，而是通过技术手段，实现人员的隶属关系。通过信息技术通信实现总署对人员的控制及使用，主要是智力支持与现场业务调研。直属海关业务部门全面撤销，职能由总署统筹，主要业务问题可以通过业务平台获得解决问题的方案，同时各种数据可以通过平台报送或完成自动采集。直属海关仅保留人事政工、办公室、财务保障、监督监察几个部门。

三是缩减直属海关与特派办数量。建议建立符合行政区划的直属海关设置体系，对于业务量大的省份，可以设立特派办，例如广州地区，合并所有广州的直属海关，对于业务量特别巨大的，像地处广州省的深圳关，设立特派办的分支机构。对于像杭州、宁波这样在一个行政省份的，建议合并为一个关区。

3. 缉私系统的改革

一是缩减总署缉私局部门。在总署层面建立一个指挥中心、一个审核中心。指挥中心与海关风险分析平台联动，缉私情报部门并入海关风险分析平台，审核中心主要负责法制方面工作。督审与海关合并，国际合作与海关国际司合并。

二是扩充直属关缉私分局。将缉私职能主要放在直属关缉私局层面。一方面有利于统一指挥整个关区缉私工作，有利于形成合力，集中力量进行专项行动；另一方面有利于执法的统一性与规范化。

三是减少现场缉私机构设立。对于一些案件数量少的现场，可以撤掉隶属海关缉私分局，而由直属关缉私局直接负责。对于一些案件数量大的现场，采取直属关缉私局派驻的形式，负责接收案件与简易案件的处理，对于需要后续跟进或者存在整体性行业性或者地区性的走私安检，则由直属关缉私局跟进处置。这样可以有效节约人力资源，有效减少隶属关缉私局综合部门人员。

4. 人力资源管理的改革

一是建议建立队伍层级划分与职务晋升机制。借鉴香港海关队伍管理经验，设立分层的队伍结构，划分一定级别，严格晋升机制，将职务晋升作为激励队伍重要手段，建立一定的级差，这种职务晋升不是领导职务，也不是等同于目前的非领导职务，更不是按照年限的要求，同时要打破省、地、县级职务设置限制，而是按照贡献和对知识的把握程度，通过考录与实绩实现职务晋升，晋升一定要有岗位贡献。同时按照技能与专业知识与能力要求，设置岗位门槛，而不是一味地要求本科以上。例如X光机判图等专业技能较强，而综合知识水平不要求太多的岗位，完全可以职业化。

二是建立专家人才队伍。专家队伍作为进入总署一级工作的必备资质，设定进入专家队伍的合理门槛，专家队伍的津贴要比行政职务略高，总署层级的专家队伍承担业务行政审批的职能，并承担相应的责任。这种专家复核审批在一定领域内是随机的，哪个专家复核审批，哪个专家负责，这样既可以增加大家工作的热情和积极性，又可以避免廉政风险。对于专家队伍的考核，要建立良好的选拔人才的机制，对于专业性人才队伍的录用和使用是一个系统的工程。专家队伍的建立是一个过程，其进出机制在建立之初一定要灵活，决不能一劳永逸，出现铁帽子想法，也不能原先在直属关工作的业务骨干都成为专家。直属关与直属关的业务专家也存在差别，地区差异与口岸差异必然造成眼光的局限性与处理问题的视角性问题，所以直属关人才的跨区域培养与专题培养相结合，借助口岸主要进出口产品的优势，建立对应口岸产业的专家队伍。有些直属关可能没有人统筹到某一专家队伍中去，这也是完全合理和可能的。

三是建立人事部门与业务部门双重考核机制。对于日常工作，业务主管领导具有直接考核职能，对于不能胜任工作任务的提出不信任提案，由当事人和人事部门共同认定，予以退回一线部门或调离岗位。人事部门同样富有抽查检查职能，并做相应的考核评估。对于不能完成任务或者懒政的予以警告或做进一步处理。

四是抓住改革难点，改革最难的是人员的分流，公开、公平、公正的选拔用人机制是分流的关键。很多在直属海关轻松惯了的，可能要到业务一线去，吃不了苦；有些可能原来负责一块审批业务，也要分流到基层去，可能心理上接受不了；当然也有一批业务素质好的选拔到专家队伍中去。所以公平、公正的选拔机制和人才分流方案至关重要。直属关保留政工、财务、服务中心、办公室等人力、保障、协调部门，对这部分人的管理也要优中选优，或者建立合理的用人机制，使大家信服。同时由于直属海关人员的分流，很多直属海关人员作为专家人才可能参加到总署管理层级，而人员实际办公场所仍在当地办公，而且很多总署层级办公人员往往分属于不同的部门，确立合适的考核机制，激发工作积极性，关系到治理机构改革的顺利运转。

5. 内部运作机制的建立

通过改革，总署与隶属海关之间的联系通过信息技术平台，隶属海关的业务量、工作实绩，都可以通过信息平台获得。业务现场对发现的问题，及时上报总署，通过信息技术平台获得解答和答复，总署各部门也可以直接下达业务指令。很多审批环节通过网上进行，快捷高效。同时由于很多部门通过信息技术来掌控下属，总署部门的下属都分散在各省工作，这就需要良好的日常工作安排与内部运作机制，通过计算机平台的知识问答及工作时长确定工作实绩，根据布置工作的完成情况与完成效率反馈工作能力，不定期地开展专题讨论或者专题工作，通过平台的沟通和解决问题的数量与业务调研量等进行考核，实现比人身实际控制下更好工作效果。

一是制定明确的工作职责和规章制度。工作职责明晰，工作流程详细，可操作性强。实现业务问题专家领衔各作业平台，解决问题小组化，解决人员随机化，并实现业务专家负责制。

二是点状结构与网状组织相互结合，承担日常工作与改革任务。由于总署层级队伍的扩大，力量明显增强，有更多的时间考虑海关业务改革与走向，创建、划分不同课题，并承担了大量基层问题的答复工作，对工作进行合理的划分，根据人员的专长及所属区域，布置不同的工作任务，并逐渐摸索形成平常固定的工作任务与形成工作小组完成不同课题工作任务的模式，使每个成员既有点状自身职位上的具体工作任务，又有网状组织状态下相互协作的工作能力与灵活性。

三是建立任务划分与鼓励自主组队形成问题解决机制。由于很多运作平台需要多部门合作或者难以某一个人做出解决方案，这就需要几个部门或者几个人共同合作，。谁来负责问题总揽与任务分配，以及哪些人适合解决，这是解决机制的重要内容。业务相熟的人员或者有兴趣解决问题的人员可以相互组成工作组，并对答复承担相应责任。对形成有价值调研报告与解决机制的予以奖励，并予以一定的资金支持。

四是建立工作日志平台，形成具体工作内容的日程表汇报制度。每位工作人员形成工作日志汇报制度，将一天工作在工作日志平台予以公开汇报，供上级部门进行检查与跟踪。对于工作组任务可由负责人具体汇总，对于小组不合格人员及时清退与更换。

(责任编辑赵世璐)

Studies on Reforms of the Internal Governance

Structure of China Customs

An Zhenquan

Abstract：Through the study of the internal governance structure of China Customs, this article identifies the following problems: unreasonable allocation of personnel, lack of top design and want of legislation research teams, failure of the communication mechanism to meet the demand of development, inadequate transitional function of regional Customs at the middle level, defective coordination mechanism, ineffective coordination platform due to excessive scattering of governance bodies and fragmentation of risk information and some uneconomic practices of certain subordinate Customs points. Taking into account the studies of relevant experts, this article proposes a tentative solution of holistic governance as the blueprint, including the restructuring of governance hierarchies, innovation of governance platform and operational mechanism and the building up of specialist teams. The specific reforming programs may include increasing the working staff and the function of the general administration, streamlining the departments of regional Customs and anti-smuggling bureaus of Customs houses, with a view to establishing the platforms of risk management, document examination and information provision at the level of the general administration, and reforming the HR management, aiming at the building up of an internal governance structure supported by mega general administration, mega Customs field, and an internal governance mechanism based on modern information technologies, likewise, the establishment of effective HR management and reasonable performance evaluation. Eventually, via the reforms of the internal governance structure, the upgrading of Customs governance capacity is achieved.

Keywords:Customs Governance Structure; Customs Operational Mechanism; Customs Reform

* 作者简介：安振泉，杭州萧山机场海关旅检一科。

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