新常态下后发地区县域经济存在的问题及对策研究

张 讯 杨希广

(1．中共济南市委党校，山东 济南 250100;2．商河县科技局，山东 济南 251600)

县域经济是城市经济与农村经济的结合点，是我国国民经济的重要支撑点，是承上启下的关键区域。县域经济有较完整的市场调控主体，有一定的相对独立性和能动性，具有其地理区位、历史人文、特定资源相关联的地域特色。县域经济增长状况，直接关系到农民的增收和县级财政收入的增长及县域经济建设资金的积累，关系到国民经济的发展和国家整体实力的提高。近年来，国家对县域经济的发展，尤其是对后发地区县域经济的发展极为重视。当前我国经济发展呈现新常态，处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期政策消化期的“三期叠加”阶段。面对新常态，本文以山东省商河县为例，针对当前欠发达地区县域经济发展中存在的问题，提出对策建议，促进后发地区县域经济的跨越发展。

一、新常态下后发地区县域经济发展的问题分析

目前，后发地区县域经济的发展已取得长足的进步，但影响和制约后发地区县域经济发展的困难和问题还很多。以山东省商河县为例。山东省作为我国东部沿海经济强省，2014年全省GDP收入59426．6 亿元，公共财政预算收入5026．7 亿元，仅次于广东省、江苏省，排名第三。但山东省139 个县市区经济社会发展极不平衡，2014年全国592 个国家级贫困县中山东省有30 个，2015年13 个市的52 个县(市区)被列为山东省财政困难县。商河县是2015年山东省52 个财政困难县之一，也是省会济南市唯一一个财政收入尚未过十亿元的县区。

(一)工业经济发展不足

商河县的欠发达主要体现在工业方面:缺少大企业、好企业、龙头企业，2014年全县167 家规模企业中销售收入过10 亿元的只有宏业纺织集团一家，上缴利税过亿元的企业几乎没有;缴纳税收在50 万元以上的企业只有30 个。山东商河经济开发区是2005年批复建设的省级开发区，采取一区二园模式(商南工业园、城区产业园)，但建设十年来，工业企业屈指可数，占有一定市场份额能对财政形成贡献的大企业好企业更是凤毛鳞角。

(二)传统农业转型缓慢

近10年来，商河县一直致力于农业结构调整。到目前为止，特色农产品有白桥大蒜、珍珠红西瓜、黑皮冬瓜、张坊核桃、金丝魁王枣及以彩椒为代表的大棚蔬菜，其中以白桥大蒜最具特色最具规模，其他农产品亦被认定为国家地理标志，但规模有限。商河县114 万亩耕地中，小麦、玉米播种面积合计达170 万亩，且主要分散在十多万户家庭中，全面转型压力很大。商河县虽为农业大县、全国粮食生产先进县、省畜牧生产大县，但种植业、养殖业之外的农业加工业发展缓慢，仍然呈现大而不强、美而不优、好看不管饱特点，农业生产仍处于传统、低端发展，与农业产业化、现代化的发展要求不相适应。目前，商河县最具特色、最具规模的大蒜加工仅限于科技含量低、产品附加值低的小型工厂、冷库等，畜牧加工产业无终端产品，粮食企业以农产品初加工为主，产品中低档次较多，规模小、利润低、复合性差，财税贡献率不高，拉动就业能力较弱。

(三)城镇化刚刚起步

商河县人口62 万，其中，城镇人口为15．8万，城镇化率仅为25%。虽然在2008年已经完成县城建设规划，搭起县城发展框架，但受限于产业发展较慢、财政收入较低、作为城镇职工收入主要构成的工资性收入多年维持在较低水平、农民收入增长缓慢，普遍缺乏消费能力。老城区的北关村、西关村、南关村、东关村、小新庄村等城中村拆建困难，低矮的平房仍然存在于县城各个方位，商河县城向西向南发展的步伐迟缓，规划中的新城无人入住。由此造成整个县城面积较小，功能尚不完善，聚集力和辐射力不强，难以实现以城带乡、城乡统筹的目标。2014年，商河县社会商品零售总额为71．5 亿元，人均只有12532 元，民众消费能力较弱，服务业整体水平较低。

(四)特色产业未形成规模

二十余年来，商河产业发展的明显不足就是散而不聚。自上世纪九十年代中期开始，商河县先后重点发展过纺织服装、玻璃制品、电子机械、食品加工、新能源、医药化工等产业，但纺织服装产业仅有宏业纺织集团公司年销售收入达到10亿元，有实力开发新产品、实现转型，其余纺织服装类企业大都是群众手工性的粗布加工、地毯纺织等，几乎没有什么科技含量，相互之间无法形成任何配套链条;玻璃制品产业仅有力诺玻璃公司销售收入接近5 亿元，只有飞鹤玻璃制品一家规模以上企业。食品加工产业只有雨润食品具有一定的规模，新引进的公元食品(珠穆朗玛食品)建设缓慢;新能源产业中济南力诺新材料有限公司年销售额曾达到1 亿元以上，今年发展缓慢并异地重建;医药化工产业仅存力诺科源药业靠生产原料药尚可正常运转。

(五)科技创新水平较低

科技创新的主体在企业，特别是工业企业。商河县工业企业较少，全县科技创新水平总体较低。截止2014年底，167 家规模企业中高新技术企业只有6 家，占全市总数(514 家)的1．2%;市级以上工程技术研究中心11 个，占全市总数(457)的2．4%;市级以上企业技术中心4 家，占全市总数(281 家)的1．42%;2014年申报有效发明专利124 件，占全市总数(12524 件)的1%;授权10 件，占全市授权总数(2609 件)的0．38%;高新技术产品产值占比为11．5%，增长1．5%。

二、新常态下促进后发地区县域经济跨越发展的建议

要实现科学发展、全面建成小康社会历史进程的战略目标，就必须大力发展县域经济，促进后发地区县域经济的跨越式发展。

(一)进一步解放思想，强化积极进取和开拓创新意识

后发地区与先进地区的差距，表面上看是经济发展水平的差距，深层次原因还是思想观念上的差距，精神状态上的差距;表面上看是缺少大项目好项目，缺乏资金与人才，最根本的还是缺少那种干事创业的“精气神”。因此，后发地区要想跨越发展，实现奋力赶超，首先要解决党员干部的思想认识问题，强化广大党员干部积极进取改革创新的意识。发展落后，必然是干部落后;干部落后，必然是思想保守。要实现跨越发展，必须引导广大党员干部牢固树立“项目是总抓手，环境是生产力，落实是真本领”的理念，必须引导广大党员干部更加坚定自觉地投身跨越发展，勇于用改革创新的办法突破发展进程中的瓶颈问题，在加快地方经济社会发展的实践中建功立业。强化广大党员干部服务大局的意识，要引导广大党员干部牢固树立地方发展“一盘棋”的思想，在地方发展大局中找准本部门的定位，加强配合，履职尽责，齐心协力把工作干好。

(二)深化政府管理体制改革，增强政府驾驭市场能力

当前我国改革发展正处于关键阶段，要更好地加快经济发展方式转变、实现科学发展，就必须把加快行政管理体制改革放在更加突出的位置。2015年3月，李克强总理指出各级政府都要简政放权、转变职能，所有行政审批事项都要简化程序、明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。因此，后发地区县域经济要实现跨越发展，必须改革不适应社会发展的行政管理体制，增强政府驾驭市场能力。

1、加快政府职能转变。一是向大力创造良好发展环境转变。变过去政府直接调控市场、偏重经济管理为协调服务经济、社会、环境发展，变政府进入市场为驾驭市场。通过制定和执行宏观调控政策，加强对生态环境和资源的保护，强化市场监管职能，健全监管体系，维护统一开放、竞争有序、安全健康的市场秩序。二是向有效提供优质公共服务转变。更新管理理念，强化服务意识，着力解决公共产品供给短缺、公共服务能力不强等问题，加快完善公共财政制度，切实保障农村、基层基本公共服务的需要。三是向实行科学化的公共治理转变。树立公共治理理念，由以行政控制为主向以服务公众为主转变，由“全能政府”向“有限政府”转变，推进政府机构改革，优化组织机构和人员编制。

2、实现政府管理创新。一是转变政府管理理念。按照科学发展观的要求，坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点，树立“有限政府”和“服务政府”的理念，强化政府主要职能，建设人民满意政府。二是创新政府管理方式。深入改革审批制度，大幅削减审批项目，简化审批程序，公开审批条件，切实改善投资软环境。通过简政放权、优化效能、提升服务质量、改善发展环境，努力营造政策洼地、服务高地、创业宝地。加快培育市场中介组织和社会组织，使之承担政府转移出来的职能，为政府职能转变提供良好的社会环境。

3、抓好公务员队伍建设。深化政府管理体制改革，必须建设一支高素质的公务员队伍。首先，在公务员队伍中解决好为谁服务、如何服务这一核心问题，大力培养和强化公务员为人民服务的理念。第二，完善公务员管理配套制度和措施，实现公务员队伍管理制度化、规范化、法制化，健全公务员激励约束机制和进入退出机制。第三，抓好公务员的教育培训工作，不断提高公务员科学行政、民主行政、依法行政的能力，为改革开放和社会主义现代化建设提供强有力的人才保证和智力支持。

(三)加大引“智”力度，建设区域人才高地

后发地区县域经济要想实现跨越发展，必须建设区域人才高地，充分吸引、聚集和培养各类高层次人才和创新创业人才，为地方发展提供智力支撑。

1、念好“借、引、留”三字经。“借”即借外脑，政府与高校院所建立战略合作关系，引导院所在本地建立试验场所、生产基地、分支机构，并转化科研成果;引导现有企业与高校院所加强合作交流，借助院所人才优势攻坚自己项目，提升产品质量。“引”即积极引进人才，对长江学者、泰山学者、泉城学者等高层次人才创业，给予一定额度创业启动资金，对企业高薪聘请高层次人才给予一定比例的补贴，对院所在本地转化科研成果给予立项扶持。“留”即留住人才，要大胆启用科技人才，给他们抬轿子、压担子、派项目、分任务，让他们手中有事干、身上有担子，事业有奔头;要实行科技成果、技术专利量化入股制度，激励人才不断创新;要尽力为科技人才排忧解难，帮助解决实际困难，留人留心。

2、更新人才引进观念。在大量引进创新型人才、高层次技术人才的同时，还要注意引进管理型人才和复合型人才。不仅要引进目前的紧缺型人才，还必须着眼长远，结合城市化建设和产业特点，为中期或长远期的发展储备人才，要从招商引资必须营造良好的人才环境、降低企业发展成本必须有高素质的管理人才等高度，去认识人才资源对于城市化建设和经济社会可持续发展的重要作用。

3、着力培养本地人才。靠人才战略增强优势，不能只靠引进外地人才，还要采取切实可行的措施，吸引本地籍大中专毕业生回到家乡，为家乡建设多做贡献。要加强人才培训，将优秀人才，特别是高层次人才经常送出去学习深造，使他们有更多的机会接触和了解所在领域内的前沿动态，保持创新精神。

(四)积极探索新的投融资渠道，广辟资金来源

1、用好上级政策。认真研究上级产业政策、财政政策和资金投向，抓住国家省会城市群经济圈建设发展和济南“北跨”等战略机遇，以城乡基础设施、交通运输、农业发展、住房保障等财政投资类重点项目，节能环保、关键技术开发应用和文化旅游、健康养生等企业为重点，积极搞好项目策划包装和对接落实，争取更多的项目和资金纳入上级投资计划。

2、提高引资成效。从具体招商引资层面和企业层面，提高到招商引资战略层面，从注重引进资金和利用资金，转变为寻找经济发展中的战略合作伙伴，吸引有实力、有战略眼光的国内外大公司进行组团式、配套式的成片开发，如旅游景区开发、产业开发、合作等，在更高层面上拓展引资领域，提高引资成效，实现招商引资思路上的突破。探索发展国有资本、集体资本、非公有制资本等交叉持股、互相融合的混合所有制经济，推进实施“PPP”融资模式，引导社会资本进入基础设施建设、公共服务等领域，增强发展活力。

3、广辟金融渠道。后发地区在融资方面有一个共同点，即贷款余额占存款余额比例明显偏低，本地资金不能充分利用，导致大量资金外流，如商河贷存比仅为53%。因此，用好外部资金，更要用好本地银行资金。组织开展银企对接活动，管好用活中小微企业融资平台，鼓励金融机构盘活资金存量，扩大信贷供给，缓解企业融资难问题。加强政府债务管理，创新投融资模式，发挥国有资本投资运营集团作用，盘活经营性资产和事业单位资产，提高投融资能力。要加快农信社银行化改革，引进培育金融机构和融资性担保机构，实施小贷公司助力工程，建立民间资本管理公司，完善金融服务体系，更好地助力本地经济社会发展。