从预审体制改革谈侦查权制约机制的完善

李欣

（中共山东省委党校 政法教研部，山东 济南250103）

从预审体制改革谈侦查权制约机制的完善

李欣

（中共山东省委党校 政法教研部，山东 济南250103）

【摘要】侦审合一体制改革在机构合并、功能调整等方面均未能实现理想目标。深化预审制度改革需在现行审核型预审运行机制基础上，以强化案件质量控制和侦查行为控制功能为重点，逐渐形成制度化的侦查权内部监督、制约、引导机制。这对我国国家治理目标及人权保障理念的实现具有重要意义。

【关键词】预审；侦审改革；侦审合一体制

一、进退维谷：侦查预审体制改革回顾

自二十世纪八十年代起，我国社会进入转轨、转型时期。面对刑事犯罪不断增多、新的犯罪类型大量出现、常见多发刑事犯罪智能程度提高的新形势，侦审分立“先侦查后预审，发现问题再补充侦查，补侦之后再预审”逐渐不能适应新的犯罪形势的挑战。1997年7月，公安部“石家庄会议”提出“侦审一体化改革”的思路，要求撤销独立的预审机构，将预审人员和预审工作融入侦查中，由侦查部门整体承担，主要目的在于通过整合内部力量提高打击犯罪的效率。但从实际情况看，侦审一体化方案忽视预审办案，造成办案质量下降、侦查与起诉脱节等问题，对后续的起诉、审判产生了严重的消极影响。

为克服这些问题，部分地区公安机关进行了分步骤的改革，主要做法是先将预审机构以不同形式的建制单位并入刑侦部门，如在刑侦部门内部建立预审科室或预审、案审队等，承担原有预审部门的大部分职能；待时机成熟后，撤销专门预审机构，将预审工作完全融入侦查工作中，实现立案、侦查、审讯、提请逮捕、移送起诉一体化。也有一些地方摸索出“变通”措施，如在刑警队内部各专业队内设置专职预审人员，或者在法制部门成立相应机构负责对案件进行审核把关。随着改革的推进，公安部高层领导也逐渐认识到侦审合一“不是简单地把侦查和预审部门合并起来就万事大吉，条件成熟的可以一步到位，条件一时还不完备的可以分步走。”［1］实际上，这是对上述地方的措施、经验的肯定。其后，又有一些地方公安机关重新设置了预审部门。

据笔者了解，目前普遍情形仍是由成建制的预审机构负责刑侦部门办理案件的预审程序，或者由法制部门兼行部分预审职能，其业务以对侦查结果进行审核、把关或指导为中心，目标是提高追诉的准确度，而审核职能的监督制约作用非常微弱，更未能发展出独立的权力制约意义上的预审监督程序。可以说，不论是明确阶段分工的老预审，还是恢复设置或变通恢复的新预审，其自然的监督、制约侦查行为尤其是严重限制公民权利的侦查措施，及保障犯罪嫌疑人诉讼权利等制度功能至今尚未建立起来，导致侦审体制改革陷入进退维谷的困境。

二、障碍化解：深化预审制度改革之破题

对于某一具体制度改革来说，“方向和目标是不难确立的，如何在实现这些方向和目标的过程中，克服一系列的体制和观念方面的障碍，却是极为艰巨的课题。”［2］推进侦查预审制度法治化，需要克服的观念障碍主要有：

（一）犯罪控制优位观的影响

我国刑事诉讼立法一直“将犯罪控制作为侦查根本目的予以定位，权利保障更多的是在犯罪控制的前提和基础上而附带地体现的，处于次要地位，甚至将犯罪控制作为权利保障的实现途径。”［3］犯罪控制优位于权利保障的价值追求，导致我国刑事诉讼法设定的侦查程序功能带有极强的纠问、治罪色彩，实践中刑讯逼供、超期羁押、冤假错案等问题不时发生。

犯罪控制优位价值目标也是导致我国理论界和实务界对推进侦审改革顾虑重重的重要原因。表面看来，对预审收集、固定证据功能的重视是各地恢复、重建预审机制的主要动力。以往，普遍认为侦查是破案，预审是办案。破案以抓获犯罪嫌疑人为标志，办案是在此基础上进一步补充收集、固定证据，纠正、处理程序瑕疵，最终决定侦查终结，提出起诉意见并移送审查起诉。侦、审是逐步递进、层层推进的关系。在刑警整体法律专业素质不高，尤其是证据、程序意识较薄弱的情况下，取消预审无异于加重侦查人员负担，切断侦诉双方本已薄弱的联系。侦审一体化机制必然导致案件质量下降、打击犯罪力度削弱等后果。在当下转型社会中犯罪数量迅速攀升、政府权威合法性受冲击的大背景下，这种结果是改革推动者、践行者以及民众都不愿看到的。因此，侦审工作改革停滞不前、变通方案大行其道的现象也就自然产生了。

实际上，各地侦审改革裹足不前、屡屡回头的根本原因在于刑事侦查程序功能被不当地“犯罪控制化”。具体来说，侦查程序收集证据、查获犯罪嫌疑人功能不但被强化，而且被不当地“准备化”。即通过法律素质较高、审讯经验丰富的预审员的审核，侦查人员所收集的不全面、不准确或存在程序性违法问题的证据得以补充、筛选甚至“漂白”，犯罪嫌疑人和案件得以“捕得了、诉得出、判得下”，而这也是实务界赞同恢复预审观点常提及的“提高办案质量”的真实用意所在。综上，改革前后预审功能实践均表现出相当程度的工具化倾向。现行预审虽然淡化了收集证据、查获犯罪嫌疑人等功能，但惩罚犯罪功能未见削弱，权利保障功能依然模糊。受批捕率、起诉率、无罪判决率等量化考评指标压力的驱动，预审在大部分地方实际已成为侦查机关实现自身利益的有效工具。

可以说，预审改革在推行中遭遇的尴尬困境，是犯罪控制优位型刑事诉讼价值定位的必然结果。在强调犯罪控制的制度环境中，侦查程序的惩罚性远远大于保障性，而侦查及预审人员为了保护、实现切身利益，必然选择以追究、惩罚犯罪为指向的变通方案。因此，修正现有方案的关键在于校正预审程序的功能指向。预审制度的未来改革必须以扩展、凸显权利保障功能为基本立场，以促进侦查权理性、高效运作为总体目标，以加强程序规范性、提高程序透明性为设计具体措施的基本原则。

（二）部门视角的局限

改革利益部门化是阻碍我国刑事诉讼法治化进程的重要因素之一，这一点在侦审体制改革上表现尤为明显。侦审分设时期，两部门“铁路警察、各管一段”式职能分工，违背侦查办案规律，导致部门保护丛生、推诿扯皮现象严重，降低了侦查办案效率，难以应对当时形势下犯罪高发与刑事诉讼法要求提高的双重压力。因此，从改革初衷和动力看，侦审体制合一方案其合理性，也确实起到了简化侦查程序、提高侦查效率的效果。但是，由于公安机关对效率的理解过于狭隘，只重视便利自身部门办案，重视提高关系绩效考评结果的破案率、批捕率等指标，忽视侦查为公诉、审判作准备等应有功能的发挥。

可以说，“侦审合一”只是把这两种不同职能的工作简单地指定同一个执法办案主体来完成，只片面注重侦查自家的办案工作，而忽视了侦查与后续程序的关系。按照这种思路，与侦查彻底融合、作为一种侦查的附属程序的预审，充其量只是简单地履行报捕和移诉的纯事务性程序工作，对侦查程序法治化的促进意义甚微。事实也证明，“侦审一体化”模式在机制功能、实际效果等方面不仅没有达到改革之初的积极预想，反而随着时间的推移引发诸多的实践问题，最常见的如案卷质量下降、侦诉脱节现象加剧、证据不足无罪判决率增多等等，致使不少公安机关与检察机关出现了不应有的摩擦。

事实上，预审制度改革并非仅是侦查机关自身内部组织体制、程序机制和工作方式的转变，故不能局限于提高便利自身工作所追求的部门效率，而应上升到国家诉讼体制改革的高度，融入我国刑事诉讼制度整体改革的格局，着眼于提升刑事诉讼的整体效益。具体说来，摆脱部门视角、部门利益的束缚可从以下几方面着手：一是完善现行立法，明确预审制度的法定效力，在部门法规中予以相应补充细化；二是重视吸取地方公安实践及检察院相关改革的有益经验，拓宽改革思路；三是顺应诉讼规律，破解结构性症结，发挥部门合力；四是重视配套机制的构建和协调，整合部门利益，保障改革顺利进行。

三、探索构建权力制约型预审机制

侦审体制改革以来，实务界对于预审未来走向争议不断，有赞同侦审合一者，也有主张恢复分立式预审的声音，近年来又出现了预审要改革但应选择其他道路的“第三条道路派”。笔者认为，深化预审制度改革的核心在于，使这项长久以来蕴含强烈权力因子和行政治罪色彩的司法行为走向追诉权控制的轨道。简单模仿西方预审模式不是我国预审制度改革的必然进路，而在司法权介入审前程序之前，侦审合一的做法反而在一定程度上阻碍了预审合理功能的发挥。当前，改革可能的突破在于按照控权思路简化预审职能，进一步收缩、剥离预审取证办案职能，逐步保留、扩大案件审核把关职能，同时强化其侦查管理职能。

在此基础上，笔者尝试性地提出一种以密切预审审核与检察监督职能关系为基础的改革方案。第一，把案件的侦破与案件的处理从程序流程上区分开，明确预审为非办案机构，不直接介入具体侦查破案过程，不亲自实施补充侦查或具体地指导、参与讯问犯罪嫌疑人等侦查行为，只负责监督刑事案件的侦查过程。第二，将单设的预审部门内部那些主要承担侦查职能任务的人员进一步分离出来，充实到侦查实战部门，而分离后保留下来的审批人员与经选派派驻公安机关的检察人员组合成新的预审部门，接受公安机关的组织领导，也接受检察机关侦查监督部门的业务指导。新设预审部门的权威性主要来自组织成员良好的法律素质、相对中立的主体地位和法定客观义务的承担，而不是行政性层级地位的提升或实体性惩戒权力的独占。第三，新预审的工作主要是审查侦查行为的程序合法性，比如在立案、强制措施、报捕移诉、撤案转处等环节上，通过备案、审核、批准等程序性处理，逐渐形成制度化的侦查行为监督、评价、引导机制。第四，在侦审关系上，对预审部门依法进行的指导和监督，侦查人员必须服从、接受。如果无正当理由拒不听从预审意见或决定的，预审部门有权经报批后通知中止程序或更换侦查员。预审部门的评价结果也可以列入年度考评指标体系，目的是增强侦查员的程序意识和压力并促进侦查正当行为习惯的形成。

需要强调的是，与强调追诉一体化的“检警一体化”“检察引导侦查”等改革不同，此种方案强调公安机关固有的内部监督体制与检察机关法定的法律监督权结合起来。此模式需要检察机关进行相应配套改革，主要是区分检察机关侦查监督与审查起诉职能，解决检察机关“经常是从如何有效进行追诉的角度进行法律监督，而极少从有助于嫌疑人辩护的角度开展法律监督”［4］的问题。

总体说来，“审监结合”预审模式符合我国现行法律规定的基本精神，落实了刑事诉讼法中预审“审核证据”职能的法律定位。同时，顺应审前程序改革趋势，促进了检察机关法律监督权的落实，是在法律框构内进行的改革。

【参考文献】

［1］公安部刑侦局.坚定不移毫不动摇地推进刑侦改革——刑侦改革五周年回顾［J］.人民公安，2002（10）.

［2］陈瑞华.未决羁押制度的理论反思［J］.法学研究，2002（5）.

［3］韩德明.侦查制度结构分析及改革要略［J］.中国人民公安大学学报，2005（4）.

［4］陈瑞华.刑事诉讼的前沿问题［M］.北京：中国人民大学出版社，2000：337.

【中图分类号】D631.2

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0020―03

收稿日期：2015-07-02责任编校：边 草